行政执法检察建议的缺陷与完善*

杜承秀

(广东海洋大学法政学院，广东 湛江 524008)

行政执法检察建议的缺陷与完善*

杜承秀

(广东海洋大学法政学院，广东 湛江 524008)

行政执法检察建议在促进行政机关依法行政、助推社会管理创新等方面发挥出了积极功效。但源于法治化程度不足而引致的正当性缺失与权威性贬损等原因，该机制在实践运作中暴露出种种缺陷。经由“法律”规范充足行政执法检察建议运行的正当性、规范其制发程序、提升其强制力、理性构建救济渠道，是克服缺陷、更好激发检察机关法律监督功效的应然诉求。

行政执法检察建议 检察建议 正当性

近年来，各地检察机关普遍采用“行政执法检察建议”对行政执法中的违法行政行为、不当行政行为、行政不作为等进行司法监督。最高人民检察院民事行政检察厅统计显示，全国民行检察系统2012年共提出行政执法检察建议2713件，2013年共计23531件，2014年共计为26436件，①行政执法检察建议案件数量逐年上升，呈明显增长态势。实践运作中，行政执法检察建议的社会效果也比较明显。②理论上说，具有柔性、灵活特质“行政执法检察建议”在检察监督实践中的具体适用，能够较大程度实现检察监督权与行政权间的良性互动。从微观方面论，既可以更好地督促行政机关依法行政，也可以更妥贴地使得检察机关担负起专司法律监督的职责；从宏观方面论，行政执法检察建议机制的出现更进一步健全了我国的行政法治监督系统，对国家权力格局的合理调整大有裨益，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化；从实践上说，行政执法检察建议监督机制运行所彰显出来的积极社会功效有力说明了其存在的客观价值和现实必要性。当然，为了更充分地激发该机制对行政执法工作的监督以及对行政法治的助推作用，我们也必须正视其在实践运行中所暴露出的种种缺陷，探究缺陷产生的原因，找到克服缺陷的对策，从制度建构上对该机制予以完善。

一、行政执法检察建议的缺陷

虽然行政执法检察建议监督机制在我国法治实践中的践行已近十年，其对我国行政法治的督促作用也得到肯定，但是该监督机制还存在着许多亟待完善之处，经过实际调研和梳理相关研究成果，笔者将行政执法检察建议的缺陷归总为以下几点：

(一)适用情形不一致

在何种情形下适用行政执法检察建议以督促行政执法机关依法行政，目前看来各地检察机关的做法极不一致：有的检察院，比如河南淮滨县人民检察院结合抗诉业务，根据当事人提出的申诉向有关行政执法主体发出行政执法检察建议；[1]有的检察院，比如山东招远市人民检察院从聚焦农民工工资发放、药品安全、蔬菜果业违禁用药问题、学校食品卫生等公众利益相关问题、社会关注热点事件入手，积极运用行政执法检察建议，监督有关行政执法部门以促使其及时依法履行行政职责；[2]有的检察院，比如河南宜阳县人民检察院针对行政执法机关违法行政而损害明确且具体的行政相对人，或者损害了公共利益或者弱势群体的利益但受损后果较轻或可以弥补损害的行政执法行为，积极运用行政执法检察建议方式，监督行政执法主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害；[3]有的检察院，比如上海市人民检察院在调查职务犯罪和其他刑事案件中对涉及的安全漏洞、管理不规范现象等适用行政执法检察建议，亦即结合刑事侦查权的行使进行行政执法检察监督。[4]适用情形是行政执法检察建议机制的启动器，适用情形明确既是行政执法检察建议机制可操作性的基本要求，更是其具有必要权威性、严肃性的起码要求。如果适用情形各地自行其是，因人而异，随意启用或者不启用，行政执法检察建议就不可能成为一个系统完整的机制。

(二)制发不规范

名称统一、内容固定、格式程式化等是公文类文书的一般要求。行政执法检察建议不仅是公文类文书，而且是具有法律权威和拘束力的一类特定公文类法律文书，更应该对制发有明确的规范性要求，只有这样，才可以引导该类法律文书的制发，体现该类法律文书的尊严，实现该类文书制发的目的和效果。但遗憾的是行政执法检察建议的制发目前确实乏缺规范性方面的统一要求。目前行政执法检察建议制发不规范主要有四点突出表现：一是制发主体不统一。既有以人民检察院名义发出的，也有以人民检察院内设部门名义发出的；二是监督的对象不统一。绝大多数检察院将行政执法检察建议发给被监督的行政执法机关，现实中也存在将行政执法检察建议发向行政机关相应职能部门的情形；三是文书格式不规范。文书格式的不规范表现多样，比如，在文书类型上，多数检察院以“检察建议书”的形式对行政机关实施检察监督，也有检察院以“检察意见书”、“纠正通知书”等名称制发。在文书编号上，有“检建”、“民行建”、“民行督”、“民行监”、“行建”、“民建”等诸多文号；四是文书内容不固定、不明确。各地检察机关往往根据自身的理解和需要来设定行政执法检察建议文书的内容，有的检察院在该文书中要求写明建议的缘由以及法律依据，有的检察院还要求写明要求改进或者采取的执法措施和完善对策，还有的检察院要求在文书上写清楚行政机关整改、回复的期限等等。

(三)检察建议的质量不高

高质量的行政执法检察建议对监督问题的定位准确，监督的事由具有充分的法律依据和确凿的事实根据，所建议的改进措施具有十足可行性。因此，高质量的行政执法检察建议极易得到被监督者的认同从而得到实现。相反，质量不高的行政执法检察建议，源于其建议自身的诸多不理性、不科学、有失公允甚至是有违现行法律的明文规定，因此而得不到被监督机关的回复，甚至可能得到被监督机关的消极抵制乃至激烈反对。总之，行政执法检察建议质量高低直接决定了该监督机制生命活力的大小。笔者调研发现，部分行政执法检察建议存在着对监督问题定位不准、建议内容空泛、对策措施缺乏针对性、甚至还存在着对行政执法机关己失权的事项进行无效监督等种种不尽人意情形，个别检察机关还出现过反贪、预防、民行等多个部门对同一行政执法事项重复发出多份行政执法检察建议而各部门的建议却互不一致甚至相抵触冲突情形，这无疑将致使被监督的行政机关无所适从。有关检察建议权的法律依据，在行政执法检察建议中的援引也十分不统一，有的只将《人民检察院组织法》第4条列入，有的将《宪法》第12条和《人民检察院组织法》第4条均于列入，即使同一法条，所侧重的款项也有不同。所有这些都表明了行政执法检察建议的论证不够严谨、分析不够深入、对策不够合理、形式不够规范，这必将很大程度地影响检察建议的整体质量，阻碍行政机关对相关检察建议的认同和实施。

(四)欠缺救济渠道

行政执法检察建议是人民检察院对行政执法机关行政执法行为的法律监督，是公权力对公权力的一种监督制约机制，在该机制架构下，检察院是监督主体，行政机关是被监督主体，比较而言，作为监督主体检察院的检察监督权具有主动性和强制力，但毫无疑问，作为被监督主体的行政机关也应该拥有表达异议的权利，这是自然正义原则的基本诉求，“有权利必有救济是权利的核心要素”，[5]P75所以，在制度设置上应为被监督的行政机关设定对行政执法检察建议监督不服的救济渠道，明确规定，如果被监督者不服该监督可以在多长时限内向何机关以什么形式进行救济。构建行政执法检察建议的救济渠道，除了是自然正义原则的基本要求之外，还基于两方面因素的考量：其一，行政执法检察建议监督权是一种公权力，也存在着滥用、恣意的可能性，也必须将其置于监督制度的笼子里，使其不得游离于监督制度之外，超然于监督制度之上；其二，行政执法检察建议是一种法律行为，基于种种原因，难免有监督不准确、监督失误甚至监督错误等不尽人意情形出现的可能，救济渠道的立法设计可以较大程度地矫正监督的失误和错误。

(五)强制力不足

行政执法检察建议的强制力不足最具体的表现是，被监督的行政机关对行政执法检察建议置之不理或者敷衍了事，制发建议的人民检察院却没有强制性的法律手段和措施保障行政执法检察建议的实现。实践中，部分行政机关和公务员对行政执法检察建议不理解，或推诿迟延，或敷衍回复，或选择性采纳，③以达到规避行政执法检察监督的目的。例如，某省各级检察机关在2012年共发出325份行政执法检察建议，其中有40份建议未收到回复，比例达12.3%;④而且在得到回复的建议中，部分理由过于简单，如有的行政执法机关的回函中仅载明“己立案查处”、“己落实整改”等，而未对具体的查处、整改情况作详细说明，有敷衍塞责之嫌。经分类统计，在收到回复的285份中有52份回复属此类情况，占全部回复的16%，产生该现象的根本原因在于目前检察机关尚无有力的措施敦促行政执法机关按照行政执法检察建议的建议去行为，以切实实现行政执法检察建议文书的内容，达致该监督机制设置的目的。行政执法检察建议的强制力不足，也使得该类法律文书的权威性遭致贬损。

二、行政执法检察建议存在缺陷的原因

只有全面、客观地分析行政执法检察建议机制存在缺陷的原因，才能对症下药，因应治理，从而完善该机制。文上所述行政执法检察建议机制实践运作中出现的种种困境无不是因为法治化程度低下造成的。源于现行法律、法规中根本没有行政执法检察建议机制的立法设计，最高检察院规范性文件虽然有行政执法检察建议机制的规定，但一方面该机制的设置过于简单、粗陋，比如，没有救济渠道的安排，没有与人大监督机制衔接关系的规定等等，致使其操作性不强；另一方面该机制的设置有失科学理性，比如，没有救济渠道的设置，使得权力运行的失误无法及时、有效得到校正。行政执法检察建议机制法治化程度低下，致使各地检察机关只能在实践中摸索该种新监督机制的具体适用及操作规程，这就难免会出现适用情形五花八门、制发样式自行其是以及监督质量不高等种种不尽人意情形；严格意义上看，是行政执法检察建议机制是依靠最高检察院规范性文件得以明确设定的一种检察权对行政权监督新机制，但检察机关行政执法检察建议权的来源并没有国家权力机关规范性文件的授权，亦即并没有法律的明文授权，一定程度上说这一权力的来源就有失正当性，致使行政执法检察建议权实践运行中底气不足、力量不高，也因此就更无从论权威性，该机制在实践运行中也就难逃强制力不足的宿命。行政执法检察建议机制法治化程度低下主要有两方面体现：

(一)行政执法检察建议机制法依据的层级较低

法的效力有层级的区别，依据效力高低依次为宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章，效力等级越高，法的权威性越大。从理论上说，法治社会任何一项法律机制的存在和运行应该有明确的、直接的法依据，毫无疑问，作为行政执法检察监督制度应然组成要素的行政执法检察建议机制是一项法律机制，也必须有法的依据，目前我国相关行政执法检察建议机制的法依据是最高人民法院的司法解释，该司法解释相当于规章，因此，行政执法检察建议的法依据层级低，权威性不够。甚至严格角度看，我国现实运行的大多数行政执法检察建议尚没有任何“法”层面的依据，游离于严格意义的“法”规制和引导之外，这显然是对法治权威的破坏。有学者认为：“《宪法》第一百二十九条规定的中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，《人民检察院组织法》第四条规定的人民检察院通过行使检察权维护社会主义法制，维护各种秩序，保护公有和私有合法财产及公民权利自由，为检察机关对行政执法机关行政权运行的行为实施检察监督奠定了基础。检察机关为了更好地履行法律监督职能，根据法律对检察职权的定位，创立了检察建议的工作形式。在国家权力的分工中，行政权的运行与各种社会秩序的维护及财产权和公民自由和权利的保护关系最为直接，如果检察机关对违法行政执法行为无法监督，就不可能发挥检察机关的上述功能，所以，宪法第一百二十九条和人民检察院组织法第四条属于检察机关实施行政执法检察建议的原则性立法规定。《检察官法》第三十三条关于奖励检察官提出检察建议的规定，更是以法律的形式明确肯定了检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种方式。”[6]但是，从法律文本视角，我们可以推知的显然结论是上述法律文本均没能为行政执法检察建议机制提供任何明确、直接的法律依据。

实际上，行政执法检察建议的明确法依据是最高人民检察院的司法解释。1983年，最高人民检察院规定了检察建议书的基本格式，这时的检察建议主要是指人民检察院向人民法院制发的检察建议。1992年10月30日，最高人民检察院发布《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，明确提出各地检察机关要“结合办案，提出有针对性的检察建议，帮助发案单位总结经验教训，堵塞漏洞，改善管理，加强防范，特别要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，建立有效的防范贪污贿赂等犯罪的约束机制，”[7]很显然，这时的检察建议主要是结合刑事侦查办案的实践对发案单位制发的一种监督建议，其监督的对象是特定的。为更好地发挥检察建议的作用，解决实践中发生的问题， 2009年11月，最高人民检察院印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，该规范性文件第六条明确规定了行政执法检察建议的被监督主体，为人民检察院所办理案件的发案单位或者是发案单位的上级单位或者是发案单位的有关主管机关，⑤虽然扩大了被监督主体的范围，但仍然是十分局限的，主要还是发案单位。2010年10月，最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定了人民检察院可以向人民法院提出检察建议的四种情形，第48条规定了人民检察院可以向有关单位提出检察建议的三种情形，虽然该规范性文件扩大了行政执法检察建议被监督主体的范围，拓展为所有的行政执法机关，但是，显而易见的是，此时的行政执法检察建议一定必须借助民行抗诉权的行使，换句话说，只有在民事行政抗诉案件的办案过程中发现行政执法机关存有法定的情形时才可以启动行政执法检察建议，其适用有着特定的限制，范围较为狭窄。目前行政执法检察建议运作的实践远远超出了这一范围的局限，拓展到对人民检察院法律监督职能行使的所有领域以及所牵及的所有行政执法主体，甚至涵盖了法律、法规、规章授予行使公共管理职能的社会组织。所以，目前实践出现的行政执法检察建议有不少在最高人民检察院司法解释中也无法觅到明确、直接的法依据。

正如奥地利法学家埃利希在其成名著作《法社会学原理》中所谓：“法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”，[8]P172在创新社会管理、延伸监督职能，积极为社会和谐和科学、可持续发展服务的潮流下，我国各地各级检察院能动开展行政执法检察监督工作，积极、经常运用行政执法检察建议机制督促行政执法机关依法行政，为指导行政执法检察建议的制发和运行，不少地方认真总结经验，制定行政执法检察建议工作规则。2005年8月，河南省项城市检察院起草的《检察建议工作管理办法》获项城市人大常委会的审议通过并正式颁布实施，这是河南省第一部由地方人大常委会通过的规范检察建议工作的文件。2010年2月，河北省检察院结合检察监督工作实际，制定了《河北省人民检察院检察建议工作实施细则(试行)》。2011年河南省人民检察院制定的《关于为中原经济区建设服务的若干意见》专门规定行政执法机关应与人民检察院共同建立行政执法案件信息共享平台，保障人民检察院及时掌握在行政执法中发现的涉嫌犯罪的线索，加强对重大工程建设和项目资金使用的检察监督，深入开展法律监督进社区、进农村、进企业、进学校活动。2012年，重庆市云阳县人民检察院通过了《云阳县检察院行政执法检察监督实施意见(试行)》，等等。当然，我们不可否认，地方规范性文件对行政执法检察建议机制运行的指导意义，但是也必须正视地方规范性文件效力不高，权威性不够的现实。目前看来行政执法检察建议尚缺乏明确直接的法律依据，一定程度上说，最高人民检察院司法解释也没能够为现实运行的行政执法检察建议提供规章依据和规则支持，行政执法检察建议最直接、明确的依据来自于各地自行制定的规范性文件，且不问这些地方规范性文件存在的诸多问题，但就这些规范文件的性质而论，它们均不算是“法”的范畴和外延之列，⑥所以，现实运行的不少行政执法检察建议游离于法的规制与引导之外，在法治发展的当今时代，依仗法制化程度如此低的工作规程运行如此重大的行政执法检察建议机制即是不可思议的，也是有悖法治要义和精神的。另外，由人民检察院自行制定规范性文件，明确、直接赋予检察权对行政权监督制约的广度与深度，这是明显背离正当程序原则要求的。

总之，当下的行政执法检察建议机制不仅其权威性明显不够，而且还面临着正当性的质疑，因此，行政执法检察建议在实践运行中遭致种种障碍一定是在所难免的。

(二)行政执法检察建议机制法治化内容疏漏

法治化内容疏漏主要是指立法在设计行政执法检察建议机制时欠缺了一些应该具备的制度要素。一般论，作为一个完整的监督机制应该具备一些最基本的、必不可少的要素，这些基本要素最起码应该包括制发主体、监督对象、监督客体、监督原则、监督机制启动的法定情形以及该监督机制运作的具体程序以及被监督主体的救济权利、救济渠道和时限等方面的立法规定。缺少了其中任何一个基本要素，监督机制的运行就不会是科学理性的，监督机制设置的目的就很难实现，监督的社会效果也必将大打折扣。行政执法检察建议机制不仅关乎司法权对行政权的监督制约和配合关系，而且攸关作为国家公权力的检察权对普通的公民、法人和其他组织私权利的捍卫、保障和发展关系，正是缘于行政执法检察建议机制所牵及的社会关系如此重大，更应该通过权威性的立法设置该机制，而且在立法设置该机制时应该精细、认真、严肃，丝毫不得疏漏、粗糙、马虎。前文所述，我国目前相关行政执法检察建议机制规定的法文件层级低，大多数为地方性规范性文件，而地方性规范性文件缘于文件制定者的法治素养以及地方立法技术和资源、条件等方面的限制，一定存在着不少疏漏、粗糙乃至有失科学性、理性等情形，笔者在此不做具体描绘。目前论，《人民检察院检察建议工作规定(试行)》是关乎行政执法检察建议机制的最直接、最高级别的规范性文件，也是该机制存在和运行的法律依据，而该规范性文件仅仅11条，主要对检察建议的内容和形式、检察建议提出的情形以及检察建议的回访等作出了规定，很明显，作为检察建议机制的运作程序，比如谁有权提出检察建议、检察建议提出以后需要不需要审批、要不要抄送上级机关、需要不需要备案等等均没能规定，而运作程序的规定恰恰是法律机制可操作性和活力的最好体现；另外，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》也是由最高检察院颁行的关于行政执法检察建议机制的规范性文件，该文件在第八章对检察建议监督机制作出了规定，但仅仅有两条内容，实际上，牵涉到行政执法检察建议机制的仅仅是第四十八条这一条，该条是对行政执法检察建议提出情形的规定，很明显该规范性文件在相关行政执法检察建议机制设置上是更疏漏、粗糙的。

三、行政执法检察建议的完善

行政执法检察建议机制经过多年的探索己取得不斐成绩，在监督行政执法权方面发挥着日益重要的作用，但是，因于其机制设置的先天不足，造成其实践运行中存在着适用情形不一致、制发不规范、强制力不足等种种缺陷，这无疑阻碍了行政执法检察建议机制整体监督功效的充分发挥。为克服其缺陷，在梳理总结该机制实践运行累积经验教训的基础上，笔者认为应该从以下方面对其予以完善：

(一)充足行政执法检察建议机制运行的正当性

正如有学者所言：“近现代法治强调以法律限权，而以法律限权，首先要强调一切国家权力最终皆以宪法和法律为依据”，[9]作为检察监督权组成部分的行政执法检察建议权，显然是国家权力，所以也必须来自于宪法或者法律的授予，但令人遗憾的是，在我国行政执法检察建议权目前尚无法律层面的明确依据。另外，行政执法检察建议是一种司法权，虽说，“现代司法权除依然具有纠纷解决功能之外，对于行政权则是进行有效制衡的一种手段”，[10]但毫无疑问，作为监督制衡它公权力的一种公权力，为了让其运行顺畅，必须充足其权力的正当性和权威性，否则，实践运行中很容易遭致被监督公权力的消极对待乃至公然抵触。在法治社会背景下，充足权力来源正当性和权威性最直接、最有效的方法就是经由“法律”赋予检察机关对行政机关具有执法检察建议的权力。目前我国尚乏缺直接针对行政执法检察建议机制的规范性文件。关乎该机制规定的文件，要么是最高检察院的有关司法解释，要么是地方检察机关出台的相关规范性文件。总体说，目前作为行政执法检察建议依据的规范性文件层级不高，远没达到“法律”层级，更为重要的是，由检察机关自己制定规范性文件授予自己有权通过行政执法检察建议机制监督行政机关，也违背现代法治正当程序的基本理念，因此，行政执法检察建议机制实践运行步履维艰、障碍重重就不难理解了。源于行政执法检察建议机制牵涉的社会关系重大，再加上权力法定法治原则的基本要求，笔者建议，由最高国家权力机关通过法律形式建构行政执法检察建议机制，明确赋予检察机关有权适用行政执法检察建议形式对行政执法中的违法行政、不当行政行为或者行政不作为施以检察监督。有了最高国家权力机关的明确赋权，同时在法律文件中科学设计该机制的适用情形、运作程序等具体问题，行政执法检察建议机制的运行就具有了正当性，也就因此具有了权威性和尊严。

(二) 规范行政执法检察建议的制发

制发的规范化既是行政执法检察建议机制法治化水准提升的基本标志和必要举措，又是该机制更大程度发挥监督社会效果的重要因素和主要理据。针对行政执法检察建议机制在实践运行中所存在的制发不规范问题，笔者建议：

1.明确检察建议的制发主体和监督对象。“行政执法检察建议”是正式法律文书，也是检察权行使的外在表现与具体载体之一，这就决定了其制发主体只能是具有独立法人资格的各级人民检察院，检察院的任何内设部门都无权对外制发“行政执法检察建议”。同理，行政执法检察建议监督的对象也必须是拥有独立行政执法权的国家行政机关或法律、法规、规章授予行使某特定行政职权的其他组织，而不能是该组织的内设机构。在行文级别上，检察机关通常只能对与其同级的行政机关实施检察建议监督，若要向上级行政机关提出行政执法检察建议时，应当呈报与拟监督行政机关同级别的检察机关，由该检察机关决定；若要向下级行政机关提出行政执法检察建议时，基于检察系统内部上下级的领导与被领导关系，该检察机关有权指令与被监管行政机关同级别的下级检察机关提出行政执法检察建议。

2.优化检察建议的格式和内容。实践中，各地检察机关所作出的行政执法检察建议的格式、内容林林总总，不一而足，这显然背离了法律文书应该具有的严谨性。为此，统一行政执法检察建议书的格式，精练该法律文书的内容是十分必要的。“根据最高人民检察院《人民检察院法律文书格式(样本)》的规定，可以将行政执法检察建议格式作如下设计：一是首部，包括制发单位、文书名称和文书编号；二是正文，包括发往单位、案件来源或提出建议的原因以及事实和证据、提起行政执法检察监督的法律依据、监督的具体内容、要求的事项等等：三是尾部，包括制发时间和签章”。[11]P352除格式需要规范外，行政执法检察建议的内容至关重要，行政执法检察建议质量的高低以及监督目的能否实现很大程度上取决于建议的内容。“问题准确、原因明晰、对策有力、逻辑严谨是优质行政执法检察建议的重要标准”，[12]笔者曾撰文对行政执法检察建议的内容进行阐述：“行政执法检察建议至少应该包括以下部分：其一，监督案件来源的说明。检察建议应当阐明被监督案件的来源或其发现的途径，以及反映的问题和症结；其二，事实和证据的例举。检察建议所载的事实应当客观准确、简明扼要，同时必须附有确凿且充分的事实证据予以证明；其三，法律依据和监督内容的明确。在法律依据部分，检察建议应当详细列明该检察建议监督所依据的规范性文件，既包括检察建议权的法律依据，也包括行政行为所可能违反的法律、法规。在监督的内容方面，检察建议应当清晰明确、言之有物，分析论证深入严谨，督促依法行政、提升行政执法法治水平的对策与措施切实可行；其四，要求事项的指出。主要是指为落实检察建议而对行政执法机关提出的具体要求以及相应的保障措施。只有不断充实行政执法检察建议的内容，增强建议说理与论证的合法性、严密性、逻辑性和说服力，该建议才可能被行政机关由衷接受，并得以贯彻落实”。[13]

3.增补检察建议的基本类型。学者们通过梳理发现：“目前司法实践中运行的行政执法检察建议主要有处置、纠错和整改三种基本类型”，[14]毫无疑问，上述检察建议类型通常在行政行为违法而实际侵害了公民、法人或其他组织的合法权益事件发生之后而提出的，无法起到防患于未然的作用，为此，需要增补预防型行政执法检察建议，以丰富行政执法检察建议的基本类型，达到及时防止、制止违法行政执法行为发生或者其危害后果扩大的功效。我们可以借鉴俄罗斯检察机关的预先警告权制度，“《俄罗斯联邦检察机关法》第25条赋予了检察长专属行使预先警告权，以禁止实施违法行政行为”,⑦“根据该法的规定预先警告权的行使必须具备下述条件：其一，监督的对象为公职人员；其二，监督的前提要求充分掌握关于准备实施违法行为的信息：其三，必须以书面形式进行监督；其四，必须出于预防行政违法的目的才可以进行监督。”[15]P160预先警告权是专属检察长独立行使的一项监督权，也是对行政执法行为施以司法监督的重要渠道，其最大的优势在于其能够提前制止行政机关及其工作人员即将实施或正在实施的行政违法、行政不当、胡乱行政等行为，防止损害的发生或及时制止侵害后果的进一步扩大。

4.完善检察建议的主管和审批。为扭转民行、公诉、预防等检察院内部工作部门各自为政局面，加强行政执法检察建议的内部管理是不二选择。一方面必须明确检察建议的主管部门。笔者建议，无论何种行政执法检察建议，都应当归口于检察机关的案件管理中心，由其负责具体的登记、审核、编号、评议和存档、督办工作，其他任何部门不得自制检察建议。案件管理中心是检察院具体负责案件流程管理、统一对外联系协调、监督评议各部门办案质量的辅助性管理部门，其应该是审查检察建议实体及程序合法的最理想主体；同时，检察机关的案件管理中心不行使具体的法律监督职权，比较中立独立，由其管理应该更具有客观性，也有利于跟踪、掌握行政机关对行政执法检察建议的落实与整改情况。另一方面必须完善行政执法检察建议的审批程序。作为对国家公权力行政机关发生对外法律效力的一种正式法律文书，行政执法检察建议的审批应该严格规范，笔者建议，所有类型的行政执法检察建议都应实行三级审批制，首先由承办本案的检察官拟定初稿，经部门负责人同意后，交案件管理中心审核，最后报检察长签发后，方可以本检察院的名义对被监督的行政机关发送；若遇到疑难复杂或者社会影响重大案件需要以检察建议形式施以执法监督时，检察长应当提请本院检察委员会集体讨论决定。

(三)提升行政执法检察建议的强制力

毫无疑问，行政执法检察建议机制是检察机关通过法律监督权督促行政机关依法履职的重要形式，如果行政执法检察建议没有强制力，没有任何手段、措施保障其实施并实现，这样的建议是十分苍白无力的。总之，具有一定的强制力是行政执法检察建议得以实施和实现的前提和基础，行政执法检察建议强制力的提升可以通过建立或健全下述制度进行：

1.健全抄送制度。行政执法检察建议的抄送制度是指将该建议一份抄送被建议单位上级主管机关的一项制度，同时明确被抄送机关对被行政执法检察建议监督的特定行政机关有监督、督促其落实建议的法定义务。抄送制度设计的目的是为了让被建议单位的上级主管部门知悉其下级单位被检察机关施以执法监督，一定程度上提醒和提示上级行政机关对其特定下级行政机关的监督义务和监督内容，这无疑有助于提高行政执法检察建议的执行力。

2.构建跟踪和回复制度。强制力不够是所有行政执法检察建议面临的共同困境，特别是针对高度专业性、技术性的行政执法行为，源于检察人员对相关的行政业务陌生，专业知识欠缺，外行监督内行而做出的行政执法检察建议其强制力无疑将更微弱。为此，笔者建议，可以通过构建跟踪和回复制度来提高检察建议的强制力。从行政执法检察建议的运用实践看，不少检察建议未能得到被监督行政执法机关的落实与人民检察院的跟踪机制不到位有密切的关系，不少检察院只管行政执法检察建议的制发，对发出后的实施情况或落实整改情况不过问、不了解。为彻底扭转该现象，保障行政执法检察建议的权威性，维护检察权的尊严，在建议发出之后，检察机关应当同步跟进，及时掌握相关单位的落实及整改情况，并根据所了解到的情况，进一步跟进，适时提出应对措施和较具体明确的指导意见，从而实现检察监督的全程化和动态化。

确立检察建议回复制度，对行政执法机关的落实、回复提出明确的要求和期限。鉴于行政行为的时效性，笔者建议，可以规定回复期限最长不超过30天，检察机关可以根据个案情况在30天内确定回复的具体期限。⑧行政执法机关在收到检察建议后，经分析、研判，认为检察建议正确予以采纳的，应当立即进行整改，并在检察建议书规定的期限内将有关情况向发出检察建议的检察机关书面回复；反之，如果认为检察建议不妥未予采纳的，也应当在规定期限内向该检察院书面回复，并载明事实和理由。若行政执法机关无正当理由，拒不采纳检察建议的，检察机关可以要求其上级主管机关介入调查和纠正；若检察机关认为行政执法机关不采纳理由成立的，则检察建议监督程序即告终止。

3.创设检察建议约谈制度。检察建议约谈制度是指检察机关在发送建议之余，约谈被建议、被监督单位，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，帮助相关单位预防和减少行政违法或犯罪，并将约谈与跟踪回访相结合的一项工作机制。有学者对检察建议约谈制度进行了程序性的初步设计：“具体而言，约谈的对象为被建议、被监督单位的主要负责人，既可以个案单独约谈，也可以类案集中约谈，通常由承办部门将之与检察建议一同报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定。约谈由两名以上检察官参加，就行政违法行为的产生原因、对策措施和整改期限等问题，与被建议、被监督单位展开充分探讨和沟通，详细阐述法律法规，并形成《约谈记录》。约谈结束后，发出检察建议的人民检察院应当做好后续跟踪工作，被建议、被监督单位则要按照检察建议要求在规定期限内整改回复”。[16]笔者认为，该约谈制度较好地体现了检察建议机制的灵活性与柔性特色，更大程度地实现了检察权与行政权的良性互动，将会极大地促进行政执法检察建议机制设置目的的实现。

4.推动检察监督和人大监督的衔接。根据宪法和国家机关组织法的规定，我国的人大及其常委会是权力机关，国家行政机关由国家权力机关产生并对国家权力机关负责。为了提升行政执法检察建议机制的权威性，增强该机制的强制力，及时、有效地实现对行政执法行为监督的目的，检察监督应该与人大监督相衔接，这样不仅可以增强检察建议对行政的监督效力和效果，也有利于发挥监督的合力。检察监督与人大监督的衔接机制具体包括：一是提请人大质询。当行政机关无正当理由拒不执行行政执法检察建议情节严重的，检察院可以提请同级人大常委会向行政机关提出质询案，由委员长会议或者主任会议决定是否交由行政执法机关答复。决定交行政机关答复的，行政机关应当书面答复，必要时，还可以以会议形式要求行政机关负责人到场接受质询。以会议形式进行质询的，检察机关应当派代表列席，并发表法律意见。行政机关的书面答复，人大应该回馈检察院，如检察机关认为行政机关的答复意见不符合法律规定的，可以再次提请人大质询；二是执法状况的检查。对法律法规实施状况的检查是人大常委会的重要职权，检察院可以就行政执法检察监督过程中出现的普遍性问题提请人大常委会开展执法检查。人大常委会的执法检查报告及审议意见和被检查单位对其研究处理情况的报告，应当向本级人大代表通报并向社会公布，从而推动检察法律监督、人大执法检查和社会舆论监督三大力量的整合；三是撤职建议的审定。人民检察院作为国家法律监督机关，必须监督行政机关的执法行为，对拒不履行行政执法检察建议而破坏法律统一正确实施的行政机关主管领导，应当追究其领导责任。为此，人民检察院有权向人大常委会提交撤职案，以增强行政执法检察建议的效力。

5.确立责任追究机制。行政执法检察建议权由人民检察院依法独立行使，被监督的行政机关必须自觉接受监督。行政机关及其工作人员，若无正当理由拒不履行行政执法检察建议要求，既是对其自身行政执法权的滥用，也是对法律监督要求的违反。从本质上说，无正当理由拒不履行行政执法检察建议是一种渎职行为，为此，应赋予人民检察院惩戒权，构建完备的责任追究机制，对行政执法检察建议置若罔闻的人员，人民检察院可以提请其主管机关、纪检监察等机关给予行政处分，情节严重的，可以依法追究其刑事责任。

(四)构建行政执法检察建议的救济渠道

行政执法检察建议权与其他公权力一样也是一把双刃剑，行使不当也必将危及社会公共秩序、侵害民众的合法权益。为保障行政执法检察建议的良性运行，防止其恣意与滥用，应当设置必要的纠错机制，赋予被监督者一定的救济权利。具体包括：一是设置自动纠错机制。如果人民检察院发现所制发的行政执法检察建议有违法律规定，应当依法予以撤回或变更；二是建立复议复核机制。如果行政机关对行政执法检察建议有异议的，可以向制发建议的人民检察院提出书面复议要求，人民检察院应当认真审查行政机关的复议意见，经过复议发现行政机关的异议成立的，应当撤回或变更行政执法检察建议；异议不成立的，仍然要求行政机关履行行政执法检察建议。行政机关不服人民检察院复议决定的，有权提请上一级人民检察院复核，由上一级人民检察院作出最终处理决定。纠错机制的设置可以较妥当地平衡检察监督权与行政权的关系，有助于促进二者的良性互动。

注释：

① 数据转引自最高人民检察院民事行政检察厅：《行政检察工作的现状与发展》，载《国家检察官学院学报》，2015年第5期。

② 比如，“2012年，江西瑞昌检察院针对本地公安、国土、城建、安监、工商、烟草等行政执法机关普遍存在的执法程序不公开、不公正，法律适用不规范、不精准，行政处罚裁量不适当、不合理等问题，及时发出行政执法检察建议共计16条，所有的建议均得到被监督行政机关的回复反馈，其中14条行政执法检察建议被采纳，相关问题得到被监督行政机关的整改，大大提升了本地的行政法治水准”。参见曹水平：《江西瑞昌检察院发检察建议规范行政执法获好评》，《法学杂志》，2013年第2期。

③ 环境行政执法机关对检察建议所涉事项进行选择，只采纳部分内容，而对其余内容则未置可否，亦不说明理由。台州市椒江区人民检察院向区环境保护局发出的建议中，共监督了水源和噪声污染2项内容，但是环保部门仅对水源污染作出处理，而对噪声污染只字未提。参见浙江省台州市椒江区人民检察院检察建议书(椒在民行建[2011]第6号)。

④ 由于专业领域和权力性质的不同，检察机关起到的是提示注意的作用，督促环境行政执法机关审查其权力行为，并进行科学决策，而非替代其作出任何实体性的决定。因此，一定比例的建议不为环境行政执法机关采纳确属正常，但是法律监督权作为强制性的国家权力，在作用于被监督者后，就使其负担一定的法律义务，这是法律监督权的应然属性，故环境行政执法机关应当回复制建议的采纳、落实情况及其整改措施，对未采纳的事项，则应当说明理由，不得置若罔闻。

⑤ 参见《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第六条：“人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。需要向发案单位的上级单位或者有关主管机关提出检察建议的，办理案件的人民检察院应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议”。

⑥ 严格意义的“法”，亦即狭义的“法”，在法的渊源或者表现形式上有法律、法规、规章几类，其制定的机关最低为设区市一级的权力机关和人民政府。地方检察院所制定的规范性文件尚不是严格意义的“法”或狭义的“法”。

⑦ 《俄罗斯联邦检察机关法》第25条规定，为了预防违法行为，并在掌握关于准备实施违法行为的信息情况下，检察长或副检察长应当向相应公职人员送达关于禁止实施违法行为的预先警告。而在掌握关于预备实施具有极端主义活动性质违法行为时，检察长或副检察长应当向相应的社会联合组织(宗教联合组织)的领导人及其他人送达关于禁止实施违法行为的预先警告。

⑧ 实践中，部分省级人大常委会己对检察建议的回复制度作出规定，如河北省人大常委会《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》第七条就规定，人民政府对于检察机关针对行政执法工作提出检察建议的，应当及时办理，并于收到检察建议书三十日内书面反馈办理情况或结果：发生重大安全生产责任事故、环境污染事故、食品药品安全问题，依照规定及时通知检察机关介入调查。通过地方立法的保障，无疑增强了检察建议的强制力，有利于回复制度的实践运行。浙江省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决定》对检察建议的回复制度未作明确规定，但又授予相关部门根据本决定精神分别或者联合制定相关规定和具体的工作程序，因此，在制度构建上，可以先由省检察院与相关部门会签规范性文件明确检察建议的回复期限、方式等，待条件成熟再推动地方立法。

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(责任编辑：唐艳秋)

Defects and Perfection of Procuratorial Suggestions on Administrative Enforcement of Law

DuCheng-xiu

(Law and Politics Institute of Guangdong Ocean University, Zhanjiang Guangdong 524008)

The procuratorial proposal on administrative enforcement of Law plays a positive role in promoting the administrative organs according to law, boosting social management innovation and so on. However, due to the lack of legitimacy caused by the lack of legitimacy and authority derogatory and other reasons, the mechanism in the practice of operation exposed various defects. It is necessary to overcome the shortcomings in order to give full play to the function of legal supervision of procuratorial organs, to standardize the legitimacy of its operation, to standardize its procedure, to enhance its coercive force and rationally construct relief channels.

suggestions on administrative Enforcement of Law; prosectorial suggestion; egitimacy

1002—6274(2017)02—109—09

本文系国家社科基金项目“区域府际合作治理的行政法问题研究”(14BFX036)的阶段性成果。

杜承秀(1972-)，女，四川南部人，广东海洋大学法政学院副教授，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员，研究方向为民商事法学和诉讼法学。

DF84

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