基层治理法治化的逻辑构成与结构范畴研究*

彭 澎

(中国政法大学法律史学研究院，北京 100088)

基层治理法治化的逻辑构成与结构范畴研究*

彭 澎

(中国政法大学法律史学研究院，北京 100088)

推进农村基层治理法治化是农村现代化进程中基层治理变革的主要方向，也是实现农村基层治理体系和治理能力现代化的重要标志。法治化改变的是传统的基层治理理念，创造的是全新的基层治理思维，关注的是构建农村基层规范的治理秩序和稳定的治理格局。推进基层治理法治化能够很好地将现代法治的理念、思维、结构和制度凝聚到基层治理的整体框架中来，将法治的治理模式植入到基层治理的各个环节之中，能够在农村构建起法治化的基层治理规则，能够真正实现基层治理现代化的宏观愿景与整体目标。基层治理法治化体系具有鲜明的治理要素与法治元素，具有自身独特的逻辑构成和结构范畴。

基层治理法治化 逻辑构成 结构范畴

推进农村基层治理法治化与党中央近年来关于加强国家与社会治理的政策精神高度吻合。从党的十八大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化、更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”到党的十八届四中全会提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”再到党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，这一系列中央政策内容的变化体现了国家和社会治理内涵的不断深化，也愈加突出了法治在国家和社会治理体系中的核心地位与基本功能，表明了法治是国家和社会治理能力现代化的根本体现与关键主轴。推进治理法治化成为当前国家治理变革的主题词，成为实现国家治理现代化的关键字。农村基层治理是国家和社会治理体系中的重要部位和关键环节，是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心场域。因而，推进农村基层治理法治化、构建全民共建共享的基层治理法治格局，是农村现代化进程中基层治理模式转型与结构优化的主要目标和发展方向，是新时期加强中国特色社会主义基层民主政治建设和推进基层治理体制改革的战略使命与基本任务，也是农村加强基层法治建设、推动政治现代化发展和实现政治文明的必然要求与客观趋势。

推进农村基层治理法治化是现代农村基层治理变革的方向、目标和内容，既需要在遵从农村现有政治、社会资源的基础上对治理体制进行制度整合和结构改善，还需要在坚持农村法治框架下对治理模式进行法治革新与法治改造。基层治理法治化具有自身独特的逻辑构成和结构范畴，深入挖掘基层治理法治化体系中的治理要素与法治元素才能为推进农村治理法治化提供支撑路径。

一、基层治理法治化的逻辑构成

1.治理的内在要素：法治立场——基层治理法治化逻辑的根本基础。基层治理立场是在推进农村基层治理过程中所具备的一种代表基层治理发展宗旨、体现基本价值的态度，是正确认识和对待基层治理的主观心态，决定了基层治理体制建构的目标和方向。基层治理法治化是在基层治理的运行中探索法治化的规范路径，或者说是在法治的框架内来寻求基层治理的规范状态。法治化鲜明体现了农村基层治理发展的基本立场，在治理过程中强调法律的实施和法律的遵守，强调法治在治理中发挥根本性的引导、规范和约束作用，突出形成基层治理的法治秩序和法治状态。农村基层治理的体制构建与具体运行是现代化发展进程中基层社会转型的客观必然，是长期以来农村基层管理制度的深刻变革，它本身就聚集了很多的问题，显示了推进的难度，还面临着农村政治体制与社会运行机制不相适应而带来的困难。从现实来看，基层治理在制度建立与实践操作的具体过程中也会产生很多问题，出现诸多压力，甚至产生很多矛盾，有的地方甚至酿成了危机和冲突。但是，有一条必须始终坚守，那就是农村基层治理不能脱离法治的框架，不能逾越法律的规制，必须坚守法治化的基层治理立场，即谁都不能超越以宪法明确的农村基层群众性自治制度为核心所构筑的基层治理的宪法性法治体制，谁都不能忽视或者漠视村民在基层治理中享有的民主自治的宪法性基本权利，谁都不能违背现代法治的基本要求、滥用国家权力对基层治理进行干扰和影响。“法律的权威在社会的各个方面都存在并得到一致的认可与尊重，以政党和团体为代表的任何权力组织和社会组织都只在法律没有规范的特别事物下具有主动决定权，都受到法律的规制，都没有侵越法律的空间。”[1]P124坚守法治化的基层治理立场，强调在治理中全面而正确地实施法律，严格按照宪法和其他法律的要求，实现基层治理的实体正义和程序公正，不能以违反法治的方式来达到治理制度的目标，不能以损害法治的方式来实现治理模式的转变，在涉及社会主体和村民的自治权利时，也绝不能以牺牲一方的权利去满足另一方权利的实现。“法律规则是会发生变化的，特别是社会中新的技术的产生、新的工具的运用或者新的社会组织的形成都会导致法律规则的变动与变化。社会越发展，技术越进步，法律规则就必须越精细。对法律规则变化产生作用的因素还包括历史的发展、文化的进步以及社会力量的变动，它们在不经意之间或许改变了法律准则，抑或刺激了法律的变化，或暂缓了法律的变化和构造了法律的变化。”[2]P339法治化的基层治理立场不是机械简单地遵守法律，也不是僵硬的法治观，还体现为一种基层治理的法治价值观念和基本发展取向，即治理与法治之间的良性互动，治理制度的模式设计与实践运行也有自己追求的目标和价值，也将会影响到国家法律的变化，带来法治的发展与进步。

2.治理的本质要素：法治思维——基层治理法治化逻辑的基本前提。基层治理思维是在基层治理中认识农村社会、对待治理主体、解决社会问题所具备的观察视角，是在基层治理中应当一以贯之的能够体现一种思想理念的思考方法与价值认知。具备某种思维才能够在纷繁复杂的基层治理现实中坚持一定的价值理念，影响制度构建和行为实践。农村现代化发展进程中，法治成为社会的价值共识和行为规范，成为最基本的理性思维。权力控制和权利保障是法治的基本精神，也是一种重要的已形成共识的法治思维，是法治体制运行的出发点和落脚点。法治最根本的作用就是通过规范性的体制来控制国家权力，防止国家公共权力的扩张和乱为。在法治的治理思维里，无论是国家的构成，还是政府的机构，亦或是社会的运行，制度设计的目标就是让国家和社会治理框架中不存在也不会存在没有被限制和控制的权力。法治主义者们在思维深处都始终不相信权力会正确适当的运行，始终对权力保持着极高的警惕，始终注重通过构筑法治体制来管住国家公共权力的扩张和权力行使者们的利欲私心。形构法治化的基层治理思维，是要用法治本身具有的权力制约和权利保障精神，来认识和对待农村基层治理中的体制构建、模式设计、行为操作等具体问题，保证基层治理中公共权力不会被扩展和滥用、村民的民主自治权利能得到切实地尊重和保障。在基层治理框架中，以民主为内容的选举、管理、监督等基层治理内容是国家“还权于民”的体现，按照国家宪法法律制度的规定，村庄一级属于民众自治的范畴，村民自治的形成本身就是防止和反对国家公共权力延伸到村庄，这就是一种体现法治思维的基层治理制度的设计。以基层群众性自治为主体的农村基层治理实践从开始之初就显现了法治的基本精义，即通过宪法法律的方式赋予村民在村庄的民主自治权利，防止和排除国家公共权力对村民自治权利的侵蚀和破坏，赋予村民相对自主的治理空间，排除国家权力的滋扰，并予以体制上的保障，这就是法治思维在基层治理实践中的展现，彰显了法治主义的光芒。当前，形构法治化的基层治理思维，推进基层治理法治化，在坚持已有的法治治理体制和框架下，要进一步地规范和规制乡镇一级公共权力的行使，防止乡镇公共权力向下悄然转移，同时对基层治理中必要的国家权力存在空间进行应有的约束，防止其对村民权利的觊觎，以实现真正的基层自治。在基层治理过程中形构法治化的基层治理思维，才能完整体现基层治理的法治标准，实现基层治理的法治状态。

3.治理的基本要素：法治原则——基层治理法治化逻辑的关键主旨。基层治理原则是基于治理主体对基层治理的制度价值和行为本质进行深刻认识而形成的根本要求和基本预期，是建立在治理理论具有完备的逻辑、治理体制具有完善的结构的一种良好运行状态之上的制度内在要求的认知，并且体现和贯穿于基层治理的体制建设、行为实践和历史发展之中。基层治理涉及到农村基层政治、经济和社会生活的方方面面，要面对和处理纷繁复杂的各类问题，协调和维持乡村社会的基本关系，其中村民基层民主和自治治理权利的实现与保障问题是以农村基层群众性自治为载体的基层治理制度的基本问题，它贯穿于基层治理的始终，影响到基层治理的制度构建和行为结构，成为了农村基层治理的基本出发点，对于这一问题的认识态度和处理方法就成为农村基层治理必须始终坚持的基本原则。而权利的实现与保障问题同样是法治的基本问题，是法治需要认真对待和正确解决的问题，也是法治的一个基本原则。因而，在对待农民群体在农村基层治理中的民主自治权利问题上，基层治理与法治具有相同问题要解决，法治的权利本位观念以及权利保障原则和基层治理制度设计的初衷高度一致，可以认为，作为基层民主法治体制重要组成部分的以基层群众性自治为象征的基层治理制度应当是体现和落实法治原则的最好体现。法治的基本理论围绕正确处理国家权力与公民权利的相互关系，提炼出权利的本质和权利的价值，有机协调现实生活中因权利与权力而产生的各类问题，避免相互之间的错位而带来社会问题，这样一种态度和立场由此作为法治体制构建与运行的基本原则。遵守法治化的基层治理原则是要求在基层治理过程中强化对法治的认知以准确把握处理各类权力关系的准绳，将体现法治基本原理、彰显法治基本主张的尊重人性、以人为本的理念和法治制度崇尚平等、自由、公正等实现人类幸福的设想与农村基层治理权利的行使以及国家对农村基层治理给予的制度保障等融合起来，都考虑到这些因素本身的合法性和得到群众的赞同度，将体现法治基本精神和基本价值的运行规则落实到基层治理的具体实践中去。“立宪主义的宗旨在于保障社会生活中个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活，”[3]P119而法治是实现立宪宗旨的唯一路径。以基层群众性自治为象征的基层治理制度强调的是支持和保障村民行使自己享有立宪基础之上的民主自治权利，尊重人性，主张平等，崇尚民主，这不仅是一种宪法基本权利的体现，也是一种宪法基本原则的法治彰显，基层治理制度本身所具有的权利保障的本质特征是法治基本原则的具体化和生活化。

4.治理的重点要素：法治方法——基层治理法治化逻辑的核心主张。基层治理方法是实现治理效果和目标的方式与手段。法治化的基层治理方法将法治的行为方式与基层治理的运行机制统一起来，通过法治来改善和规范基层治理的框架与流程，使得基层治理在运行过程中能够彰显法治的价值与精神。农村基层治理需要处理纷繁复杂的各类关系，必须要通过法治的方法对各类社会行为进行规范、对社会关系进行规制以及对权利的行使表达法治态度。有学者认为：“政府的机关构造、民主选举和行政行为只是涉及一个法律部门的事，其实仔细思考，这种认识是相当简单的。”[4]P20那应该是属于整个法治的事情。同样，在现代社会的法治背景中，离开法治去进行社会治理，或者说离开社会治理去空谈法治，都是不全面的。过去很长一段时间，在对待农村基层治理问题时，都基本忽视它的法治方法和法治意义，没有看到基层治理的法治需求，只基于政治学基本理论去注重强调它的政治内涵。事实上，基层治理不只是一个政治命题，还离不开法治的关注，实践中的基层治理不能没有法治方法、法治框架的支持与保障。法治“是以对政治行为进行规制、对政治活动进行规范为手段和途径来实现对国家政治生活、政治领域和政治制度加以干预和影响的目标的。”[5]P175从某种意义上说，以法治方法为象征的法治化程度决定了现代农村基层治理的水平和层次，决定了基层治理的基本现状与发展未来。法治通过自身独特的制度功能与运行机制作用于基层治理的行为细节和微观程序，形成基层治理的法治方法，从而能整体性地优化治理行为，为构筑起完整的法治化的农村基层治理体制提供基础。以农村基层群众性自治制度为主体的基层治理不仅是国家基层政治制度的重要组成部分，也是国家基层民主法治建设的重要内容。农村基层自治本身是基层法治的基本体现，是体现国家基层的法治实施状态、法治建设进程的重要指标。因而，以基层自治为重要载体的农村治理必须要遵循法治化的治理方法，才能将基层自治制度所包含的民主、自治等现代政治文明的内容在实践中得到保障和实现。“民主不是偶然的激情行为，不是突发的无序主张，恰好相反，民主是有明确目标的理性实践，民主的目标就是政治发展的方向，因此，为了让民主在运行过程中实现自己的目标，它本身需要一套方法论的指引，需要一种合乎民主原理的方法理论来指导。”[6]P5基层治理方法的法治化是实现基层治理法治化的重要基础，将法治的方法与理念嵌入基层治理的具体行为之中，既彰显了法治与基层自治在制度体制与运行规则上具有一致的价值追求和互通的运作机理，又抓住了法治在基层治理中的权威作用。

二、基层治理法治化的结构范畴

1.法治的根本元素：法治模式——基层治理法治化结构的基本重任。基层治理模式伴随乡村政治、经济、社会体制的变化经历了重大的变革，尽管已经基本形成稳定的治理结构，但现实运行中存在很多的问题和困境，治理模式一直仍处于转型的探索之中。基层治理模式建构在传统的农村宏观管理体制之上，治理变革的探索也并没有涉及到宏观体制的改革，而这种宏观体制与法治治理的现代要求有一定的距离，或者说并不能完全体现现代社会法治治理的基本标准，因而具有局限性，阻碍了农村基层治理模式的深层次变革。基层治理变革是农村市场化进程中基层治理现代化的必然途径，变革的目标就是要构建一种体现法治要求、符合法治精神、实现法治目标的现代治理模式。以基层群众性自治为主的农村治理制度作为基层民主法治制度的重要部分，应当体现法治的基本理念和价值本质，所以，基层治理的发展必须植根于法治的时代背景、制度环境和宏观语境下来认识，挖掘和释放基层治理模式所蕴藏的深刻的法治内涵。当前，执政权、行政权、自治权是基层治理权力体系的主要组成部分，在法治的框架下，三权之间实际上可以体现国家整体层面的权力关系，可以形成相互之间的权力制衡模式，特别是突出对基层国家权力的限制与规制，从而保障基层社会享有最基本的民主自治权利，即村民享有宪法赋予的民主选举权利和自治治理权利，在行使这一宪法性权利过程中，作为国家权力代表的基层政府行政权和党组织执政权应当要符合宪法要求，为村民自治权利提供保障，同时明确基层国家权力的行使范围，防止对村民自治权利的侵害和破坏，形成基层治理的法治秩序。构建法治化的基层治理模式是强化基层治理中存在的“权力制约与权利保障”的法治结构、法治内容、法治秩序和法治责任。基层政府的“行政权”、党组织的“执政权”和村民的“民主自治权”是基层治理结构的基本内容，法治化的基层治理模式是将这三权之间的关系按照法治的基本要求进行规范，坚决杜绝现实中存在的“执政权”和“行政权”对“民主自治权”的过度干预，切实让村民在自治范围内享有真正的“民主自治权”，关键在于明确“执政权”和“行政权”在基层行使的范围、方式，将其纳入法治化规范的范畴。法治是基层治理模式的基本运行框架，这与基层治理制度作为法治制度之一的地位属性是高度一致的。“以自治为本质象征的村民自治制度是国家法治制度的典型代表，因为它关注的是村民的主体地位，保障的是村民的基本权利。”[7]P15农民群体是基层治理的主体，尽管基层民主和农村治理来自于国家自上而下的推动，但在农村市场化和现代化发展的时期，如果没有农民群体的广泛参与，不发挥主体治理作用，基层治理目标在基层是无法实现的。“政治参与是现代政治发展的基本特征，政治参与的制度化层次和水平直接影响到政治的稳定。而现代政治发展中政治参与不断扩大的一个表现就是村民参与政治的实现，因而村民参与政治的制度化程度以及村民参与政治的体系化空间成为影响现代国家政治稳定的关键因素。”[8]P37构建法治化的基层治理模式就是强化和突出农民群体的治理主体地位，明确村民享有的基本治理权利，实现村民治理地位的法治回归，还原以基层群众性自治为主的基层治理制度的法治本色，这体现了农村基层民主法治发展的方向。

2.法治的发展元素：法治文化——基层治理法治化结构的实践重心。现代政治文明的发展在推动社会进步的同时，更重要的是加快了现代政治文化的传播。同时，政治文化在现代社会的广泛传播，也推进了现代政治文明的发展速度。文化是现代政治不断向前发展的动力源泉。“社会现代化发展的关键因素中，法律推进社会发展的贡献程度超越了其他物质的因素，而文化推进社会发展的贡献程度则超越了法律的作用。”[9]P308。作为现代政治文明标志的法治发展就体现了文化的力量。制度是法治体制的外在表现形式，而文化则是法治价值的根本精神。“文化是引领社会发展的旗帜，是社会发展的象征，它可以让社会形成高度的认同，而这样一种认同可以凝聚大多数人的意志，可以影响大多数人的行为，成为一股统一的力量。”[10]P23“人类社会法治的建设与发展，不能仅仅只靠建立一种合适的制度，制度只能短暂的把民众拽进法治的体制之中，不能根本地实现法治的目标，最主要的是要在社会中形成让大家所普遍理解和认同的法治文化，让它既能够代表法治社会发展的共同目标，又能体现不同民众的个人意志，这样才能让人们形成法治的共同意见和共同认识。”[11]P108法治文化汇集了法治最基本的价值主张和精神理念，在强化社会对法治理念认同的同时，推进法治制度的不断完善发展。法治文化在国家和社会治理的发展中同样能够居于灵魂的位置、可以发挥推进的作用。“自治是现代民主法治的重要内容，是由民众自己决定、管理和监督自己的政治、经济和社会事务。西方国家的自治产生较早，制度较完善，但西方自治的成功不是完全因为具有比较健全的民主组织和法治体制，关键在于西方具有较为浓重的民主法治思想和广为传播且深入人心的法治文化理念。” 。[12]P491因而，早在乡村建设如火如荼开展的民国时期，有学者就谈到：“通过建设民主法治来实现民有、民治、民享的目标，要学习西方，既要加快政治建设，建立完善的民主法治体制框架，使其与经济同步发展，同时更要在社会中形成民主法治的文化氛围，以文化来凝聚民众对法治的理解和认同，以文化来汇聚民众建设法治的热情，以此才能构筑民主法治的根本基础。”[13]P12推进农村基层治理法治化是构筑基层治理的法治体制，基层治理离不开法治作为基础和保障，基层治理中的国家权力运行需要规范和约束，需要形成基层治理的法治秩序和法治框架，这些都是构建基层治理法治体制的重要内容，但基层法治体制不是空中楼阁，它需要建立在一定的社会文化基础之上。因而，导入基层治理的法治文化是基层治理法治化的关键环节。“民主的思想理念如能为民众所认识，以此具有自己的民主观念和民主信仰，并将满怀热情地参与到民主的伟大实践中，很显然，构建良好的民主政治制度在这个国家将会变得相对容易。如果在国家的文化中能具有民主的价值观念和基本信念，文化经久不息、永久流传，那么这个国家建立起稳定的民主政治制度将具有非常坚实的基础。”[14]P72对于国家和社会的发展来说，“科学对推进国家发展的作用很大，民主对推进国家发展的作用很大，但相比较文化而言，文化底蕴的培育和文化内涵的提炼对推进国家和社会发展的作用则比科学和民主更大更重要。”[15]P52

3.法治的关键元素：法治秩序——基层治理法治化结构的发展重务。治理现代化是包括基层群众性自治制度在内的社会主义民主政治制度的发展目标，通过法治来规范治理以形成治理运行的法治秩序是治理现代化的标志，而构建农村基层治理的法治秩序成为基层治理现代化的重要内容，是社会主义政治文明的基本指标。法治之所以能成为治理现代化的基础关键在于法治能够形成一种基层治理的秩序，这种秩序能够将分散在农村基层的村民利益和多元化的农村社会主体有序整合形成稳定的治理结构，而这种治理结构能够形成基层治理目标与方向的共识，基本上代表着基层治理的政治主张，由此产生规范的基层治理秩序。法治最重要的特性在于反对国家权力对个人权利的无限侵蚀，通过规范化的制度将个人权利从国家权力强制性的操控之下解脱出来以形成最大化实际享有程度的规范行使状态，以形成权利获得保障和实际运行的良好秩序。法治最重要的价值在于能够防范民主弱性的暴露，防止民主对个人权利的背离和误击，以形成民主实现的秩序状态，防止民主的无序和混乱。这一点在基层治理现代化发展中尤为重要。民主是基层治理的重要特色，但同样不能离开法治的规范和保障，只有法治才能构筑基层民主治理的规范秩序。“民主最初是在反对一切专断权力的过程中产生的，但民主自身若不受到限制和规范的话很容易演变成另一种新的专断的权力。”[16]P28因此，在现代化的治理结构中，民主是重点内容，法治则是关键基础，既能释放民主的活力，又能防止民主的弱点。法治化的治理结构能形成规范的秩序，既保障民主的实现，又保护民主的优性，使得民主是真实的治理状态，使得民主能够发挥治理的效果。在近代以来的政治发展中，民主和法治是防止政治专断的基本制度，农村由于“存在着公共权力活动或者公共权力有行使的目的而被视为政治”[1]P296，因而，在民主是基层治理重要内容的前提下，法治则成为基层治理的基础保障，是实现基层治理现代化的基本环节。基层治理的法治秩序源于在对农村公共权力进行有序规范和有效规制基础上形成的权力运行的法治化结构，是防止公共权力对村庄内个人权利侵蚀的制度化状态，不仅是基层治理现代化的重要内容，也是基层政治发展的表现。在基层治理的法治秩序中，民主无法脱离法治而单独存在，法治也无法远离民主而孤军奋战。基层治理法治秩序的最主要价值在于发挥基层治理法治化制度机制的效果，来为农村基层国家权力的运行行为设定规则和框架，保障农民以民主为代表的政治权利和治理利益的充分实现，使基层民主不会流于形式，而能体现为村民的真实感受和实实在在的制度现实，使得以民主为核心的平等、自治、自由等基层治理目标能够得到实现。当前，农村市场化发展使得农村经济社会结构和体系处于转型和变迁的过程之中，社会利益关系越来越复杂，社会利益联系越来越密切，社会利益变动越来越频繁，社会利益重组越来越便捷，而利益的非理性、不确定性使得利益的冲突和摩擦成为现实，农村基层治理要消除这些弊端，实现社会的稳定有序，构筑基层治理的法治秩序成为必然，基层治理法治化能够带来基层政治的法治化，进而推进基层政治现代化。“贫穷落后的国家是极度不稳定的国家，不稳定并不完全是因为其历史落后的原因，而是由于其推进由落后向发达转变的现实过程中，没有形成与现代化发展相适应的结构和体制，又增加了经济和社会现代化带来的新的不稳定。”[8]P37农村市场化带来的经济社会转型必然要求推进基层治理模式的转变和发展，才能形成与农村经济社会转型相适应的治理体制，以实现乡村发展过程中的稳定，治理模式转变和治理体制转型都倾向于构筑基层治理的新型秩序，法治成为基层治理秩序构筑的目标，也是基层治理秩序构筑的基础，“法治本身就是政治秩序的法律化，是规制公共权力、防止权力异化带来政治不稳定的政治规则和政治制度”[17]P12，法治不仅是实现基层治理秩序的基本制度，也成为基层治理秩序的重要内容。

4.法治的基础元素：法治村民——基层治理法治化结构的建构重责。在人类政治文明的发展过程中，当政治制度已经确定并构建起运行体制后，该制度能否发挥作用和达到预期的设想，关键就是制度运行的主体发挥决定作用了。英国著名学者格尔斯在论述这一问题时曾说到，现代国家最典型的标志就是建立起了现代的国家制度，这些制度都具有特定目标和实施意图，都是能深刻影响到国家的政治、经济、文化和社会等各个领域的生活，制度发挥作用的关键在于得到真实的实施、有效的运行和具体的运用，而决定现代制度实施状况的主要因素最终都取决于运用这些现代制度的人要具有符合现代化要求的素质、品格和能力。“现代制度不管多么美好，现代管理方式不管多么完美，现代技术手段不管多么先进，如果由一群不具有现代意识却具有传统思维的人来操作和实施的话，这些现代的东西都将成为一堆废纸。”[6]P5有学者认为，一个国家的国民或者一个社会内的人的文明程度在一定层面上是衡量这个国家或者社会文明程度的决定性因素，一个国家的国民或者一个社会内的人的政治意识、政治素质和政治能力是衡量这个国家或者社会政治发展水平的决定性因素。[18]P260同时，还有学者认为，现代社会和现代国家中民主政治的核心特征和根本基础是政治参与的广泛实现并不断扩大化，而政治参与的真正实现和逐步扩大不是空中楼阁，它有一个最基本的条件就是民众参与政治应当具有一定的知识、能力和水平。[19]P107同样，推进农村基层治理法治化在构筑法治的基层治理制度、健全法治的基层治理框架和形成法治的基层治理秩序之外，最为重要的是要抓住基层治理的主体，即村民作为基层治理的主体应当具有法治的观念、精神、知识和能力。从一定程度上说，村民的法治化程度是衡量基层治理法治化程度的主要指标，村民的法治化内涵决定了基层治理法治化的推进成效与实现状况。法治村民除了自身具有主体独立性、行为自主性、个体自由性等基本的法治条件外，还要具有两个层次的法治内涵：一是具备良好的法治意识、理性的法治思维、积极的法治热情和深厚的法治素养，这属于精神层面的法治内涵；二是具有一定的法治知识，能够认识到如何在基层治理的法治框架中有效规范和正确发挥自己的作用，特别是能够认识到基层治理领域中国家权力运行的法治轨道，正确处理个体民主自治权利与国家权力之间的法治关系，这属于知识层面的法治内涵。两者对于法治村民的形成都具有十分重要的意义。传统历史上，农民生活的乡土社会地域狭小、结构简单、习俗朴实，再加上绵延几千年的中国农村传统文化的直接影响，村民普遍具有保守的观念和封闭的性格，对传统乡村社会的治理模式和管理体制产生了极大的影响，传统村民的政治观念和治理思维与传统乡村的治理结构以及传统乡村的教育模式具有相适应的特征。农村市场经济带来经济社会的发展，客观上对农村的传统体制、传统文化和传统思维带来改变，表现最明显的就是深受市场经济发展的影响，村民的价值观念、认知模式和理念思维产生了深刻变化，直接体现在对村内事物管理和村庄社群治理的态度和行为上。传统乡村的政治体制和治理模式发生了根本性的变革，以自治为核心的基层群众性自治制度的建立极大程度地激发了村民参与政治和参加治理的热情与激情，并且伴随基层政治制度发展和治理能力提升提出了更高的参与要求，而现实中治理模式和治理实践仍具有一定的滞后性，使得村民参与治理的设想与政治生活的实践产生差距，特别是村民还普遍缺少现代法治知识、理念和思维的教育与培训，村民参与治理的现实主张与自身参与治理的知识供给存在一定的距离。有学者认为：“尽管无法证明高水平的教育是形成或者提高民主层次的充分条件，但至少从现有政治发展的进程来看，它是民主产生和民主发展的必要条件。”[20]P416列宁认为：“政治是建构在知识基础之上的，没有知识的人是无法参与政治的。”[21]P60有学者也说过：“现代化的民主是与现代化的教育相配套的，没有知识的人越多，民主的现代化就越难。”[22]P37“受教育程度越高的人或者知识水平越高的人，参与政治的能力越高，参与政治的积极性也越高。”[23]P137因而，大家都认识到一个重要的问题：人是推进民主政治发展的主体，而人是否具有一定的知识和能力则是能否推进民主政治发展的决定因素。可以说，公民个体在现代政治和民主法治方面所受的教育程度决定了他认识、理解、掌握和运用民主法治的水平和能力，也由此决定了通过他的行为实践对推进民主法治发展所能发挥的作用范围和贡献程度。现代民主法治的政治结构要不断发展和进步需要大量具有现代民主法治知识和思维的民众来推进，而现代民主法治知识和思维既包括对待、认识、理解和接受现代法治的一种精神、态度和立场，也包括了解、掌握和运用现代法治的一种能力、水平和素质。有学者认为：“现代国家提高公民政治素质的最佳方式就是教育，现代国家实现公民政治参与的最佳路径也是教育。”[24]P593“教育可以为民众参与政治实践提供必需的基本知识和行为技术，更能为民众参与政治实践提供必不可少的现代政治与民主法治的基本价值理念和思维观念。教育可以提供知识，更能深化认识。”[19]P107法治村民是实现基层治理法治化的关键要素，塑造和培养符合基层治理法治化要求的法治村民成为重中之重。“农民是一个特殊的群体，它在乡土社会发展过程中承载着传统、代表着历史，具有一定稳定性和封闭性的农民群体要在现代社会中实现转变，从处于现代化边缘的群体转变为推动现代化的主导力量，只有通过持续性的知识教育和文化培训才能加以完全改变。”[25]P50培育现代的法治村民，首先要理解和领会现代法治治理的价值主张和基本理念，具有理性的治理精神、宽容的治理品格和妥协的治理胸怀，具有对村落社群政治共同体的高度认同和对乡土社会推进现代治理的责任态度；其次要熟悉现代乡村法治治理的基本规范和现代农村政治参与的基本知识，具有参与政治和参加治理的技术与能力；最后要具有法治治理的信仰和情感，具有法治治理的思维和意识。

5.法治的核心元素：法治组织——基层治理法治化结构的运行重举。组织是现代政治发展的鲜明标志。基层治理组织是基层治理体制和管理结构的基础单元，它凝聚和汇合了民众的治理利益，在基层治理体系中具有自己特殊的地位，发挥着重要作用。村民的民主自治权利是静态的法定权利，村民的民主自治行为是动态的参与政治的行动，基层治理组织则是将村民静态权利转变成动态行动必不可少的载体。古希腊政治学家亚里士多德认为：“人尽管是独立的个体，但具有聚居而生的特性和聚群而行的本性，聚合才能体现出人的天性，而社会组织的存在则是人类能够完成聚合的重要原因。”[2]P125有学者认为：“组织的出现是人类文明的体现，人类的政治活动需要通过组织的活动来实现，人类享有的权利变成现实是通过组织的行为来完成的，组织不仅是人们政治行为的载体，也是国家政治稳定的基础。”[8]P37人是政治的动物，体现在人具有自己的利益表达和政治主张，并为实现这些政治利益而付之于行动，而单个的个体政治行为是微弱和有限的，通过组织汇聚一定的利益主张采取整体的行动则能产生巨大的政治效应，因而，组织是人的政治本性得以实现的平台，是人的政治抱负得以实现的载体。在农村基层治理过程中，治理组织是村民民主自治权利变成现实行为的桥梁。村民委员会是村民自治组织，但也不是孤立地在实施乡村治理，它是在和村党支部、村民大会、农村经济组织、农村社会组织等其他村内组织相互联系、相互作用的互动状态下来实现乡村基层治理的目的，这是农村治理组织的横向分类，还有农村治理组织的纵向分类，沿着县、乡、村的纵向坐标，参与基层治理的组织还包含更多。这些基层组织在横向和纵向的范围内如何发挥各自的作用，实现各自基层治理的目标，得依靠基层组织完善的网络体系。建立基层治理的法治组织及法治组织体系是推进农村基层治理法治化的重要路径，抓住了治理组织的法治建设就抓住了基层治理法治化的核心。任何个体的治理主张都是通过组织的行为来实现，因此，治理组织的法治化可以实现基层治理行为的法治化，也可以倒逼村民治理行为的法治化。从组织结构、组织体系和组织模式等方位来构筑基层治理的法治组织，遵循法治的分权原理与制约精神来设计和规范基层治理组织的行为模式，依照法治保障民众权利与限制公共权力的制度要求来设定治理组织的行为框架。法治组织在推进基层治理法治化的过程中发挥着无可替代的作用，成为基层治理法治化的重要内容。从一定程度上说，法治型的基层治理组织具有鲜明的法治原则和自治立场，自治权利和治理利益实现的效能更强大；法治型的基层治理组织具有强烈的法治热情和参与热度，自治权利和治理利益实现的优势更明显；法治型的基层治理组织具有强劲的法治地位和治理能力，自治权利和治理利益实现的难度更减少；法治型的基层治理组织具有规范的法治制度和行为范式，自治权利和治理利益实现的渠道更权威。法治组织体现的是一种治理能力、治理水平、治理制度和治理权威。从法治建设的自身特征和特有属性来看，构建基层治理的法治组织不仅符合基层治理法治化发展的需要，也契合了基层法治建设的要求，而恰好农村法治是实现基层治理法治化不可或缺的环境和背景，因而，法治组织可以从两个方面直接作用到基层治理的法治化过程。法治发展的历史表明，法治的实现不仅需要公民个体的行为实践，更需要社会组织的广泛行动。法治的标志不仅体现在一个国家整体政治权力分权制衡的宏观体制设计上，更体现在社会组织通过法定的形式实现对国家政治权力的实际制约和有效规制上。法治的效应不仅体现在对政治权力技术性和程序性的操控上，更体现在政治社会运行的手段和方式上，即体现在社会组织对政治权力的控制和对政治行为的规范上。长时间以来，农村市场化发展成就了乡村社会利益多元、主体多元和观念多元的复杂现状，越发需要健全的乡村组织来参与政治和参加治理以满足农村多元的利益需求，而这也就越发需要构建法治型的治理组织来实现乡村组织的健全和完善以满足组织的治理目的。因而，在当前农村经济社会转型的特殊背景下，利益关系的平衡、利益主张的规范和利益空间的维持都急需通过对治理组织的法治修缮来实现，法治组织契合农村公民社会成熟的需要，通过基层治理组织的法治化能够为推进基层治理的法治化探寻一条更稳定更稳健的现实道路。

三、结 语

几十年以来，农村市场经济的发展客观上助推基层经济社会转型的趋势已经相当明显，转型不仅体现在农村经济和乡土社会层面，也体现在乡村政治和农村治理层面，预示着农村原有的社会结构、社会体制和社会形态会发生悄然的格局变化，意味着农村原有的治理模式、治理结构和治理体系会进行深层次的整合与重组，带来农村基层治理的变迁和发展，推进农村基层治理法治化则代表着基层治理变迁的方向，也成为基层治理发展的重要路径。伴随着农村市场化改革步伐的加快和农村体制改革力度的加深，其对基层治理、乡村政治和农村法治带来的影响将会不断增强，农村社会对结构稳定、制度健全、秩序和谐与权利享有的现代生活状态的追求和渴望越来越强烈，客观上使得基层治理法治化的建设和发展会成为未来很长一段时间内农村基层治理变革的任务和途径。基层治理法治化不是基层治理模式的完全革新和重新构建，恰好相反，推进基层治理法治化必须紧紧把握和利用我国农村现有的社会资源、治理资源和政治资源，对不太符合现代治理要求的传统资源进行法治化的改造和重塑，对符合现代治理方向但还达不到要求的传统资源进行法治化的改善和升级。法治立场、法治思维、法治原则、法治方法是基层治理法治化体系的逻辑构成，是衡量基层治理法治化的重要指标，这些治理要素需要进行重点的培育和再建；法治模式、法治文化、法治秩序、法治村民、法治组织是基层治理法治化体系的结构范畴，是推进基层治理法治化的重要载体，这些法治元素需要进行重点的修缮和补充。基层治理的法治化是一项系统工程和综合工程，抓住了法治立场、法治思维、法治原则、法治方法、法治模式、法治文化、法治秩序、法治村民和法治组织，就抓住了这一系统的核心和要件，就抓住了这一体系的关键和主旨。基层治理法治化是时代发展的必然，它具有相当强的稳定性，治理法治化更加强调制度，“更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论”[26]P56，而这也恰好符合农村社会现代化发展的基本追求，即形成稳定健全、长治久安的基层治理制度，这也是国家治理现代化的重要任务。

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(责任编辑：唐艳秋)

on the Logical composition and the Structural Category of the Rural Grassroots Governance in the Rule of Law

PengPeng

(Institute of Legal History in China University of Political Science and Law， Beijing 100088)

Promoting the Grassroots Governance in the Countryside not only is the main direction of grass-roots governance reform in the process of rural modernization, and also is the realization of rural grass-roots governance system and an important symbol of modernization of governance capacity. The rule of law changes the traditional grass-roots governance concept, creating a new grass-roots governance thinking, concerned about the construction of rural grassroots norms of governance order and stable governance pattern. Promoting the rule of law at the grass-roots level governance can be a good idea of modern rule of law, thinking, structure and system to the grassroots governance of the overall framework. The governance model of the rule of law will be implanted into all aspects of grass-roots governance. It Can be built in the countryside rule of law from the grass-roots governance rules. It Can truly realize the grass-roots governance modernization of the macro vision and overall objectives. The grass-roots system of governance has a distinct governance elements and rule of law elements, and has its own unique logical structure and structure.

the rural grass-roots self-government in the rule of law；the logical composition；the structural category

1002—6274(2017)02—067—09

本文系2014年度国家社会科学基金青年项目“农村现代化进程中基层治理的模式转型与结构优化研究”(14CZZ028)的阶段性成果。

彭 澎(1981-)，男，湖南湘阴人，法学博士，中国政法大学法律史学研究院法学博士后，湖南省委党校法学教研部副教授，研究方向为法治与经济社会发展、国家权力运行与乡村基层治理。

DF03

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