边境地区环境问题的法治之道

林灿铃

(中国政法大学国际法学院，北京 100088)

边境地区环境问题的法治之道

林灿铃

(中国政法大学国际法学院，北京 100088)

边境既指国家边界线两侧一定宽度的区域，也称之为边境地区。边境地区环境问题不仅具有一般环境问题的属性，更具有跨越国家边界等的特殊性，因而在解决边境地区环境争端时必须明确争端产生的原因及其复杂性和特殊性，其解决的方法不仅需有针对性更需有实效性。同时，边境地区环境资源的保护和开发利用不仅需要考虑边境地区实际情况，更需要遵循相应的法律原则，建立健全适合边境地区的法律机制，使边境地区环境保护和开发利用有法可依，不仅安民戍边，更促进了边境地区经济社会的和谐发展，并增强国家间的友好交流与合作。

环境立法 边境地区 环境争端 法律机制 法治之道

地球上所有的水域都是相通的，大气环流作用又使地球上任何地方的空气都不可能滞留在一隅之地。全球生态环境是一个不可分割的整体，发生在地球任何一隅的环境污染、生态破坏皆可造成难以想象的跨界损害后果。边境地区环境问题很多而且日趋严重，如边境贸易、边境旅游、边境渔猎、排污倾废、界山界水开发利用、蓄意侵权(筑高河岸等)、交通运输、森林火灾、物种入侵、空气污染、沙尘暴以及危险废物跨境转移、珍稀动植物非法贸易等等，这一系列的问题在边境地区经济社会发展中无疑造成了严重羁绊，并且对边境地区人们的生产生活产生极为严重的影响。鉴此，究明边境环境问题产生的深层次原因并进一步完善边境地区环境资源开发利用与边境地区环境问题治理的相关法律机制当属燃眉之急。

一、边境地区环境问题产生的原因

环境问题是指因自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化，以及由此给人类的生存和发展带来的不利影响。[1]P20从人类开始诞生就存在着人与环境的对立统一关系，从古至今随着人类社会的发展，环境问题也在发展变化。环境问题可以说是伴随着人类的出现和发展而产生和发展的。边境地区不仅包括各种形态的山脉、戈壁及河流、湖泊、湿地、沙漠，还包括地下含水层、大河口等。可见边境地区环境问题的产生与发展原因极其复杂，具有其特殊性，并且有一个逐渐累积的过程。

(一)不当利用与过度开发

因为缺乏科学的规划与片面追求暂时的经济利益，对边境环境资源实施不当利用且进行过度开发致使生态环境遭受严重的破坏。发生于2004年的严重影响沿岸养殖、捕捞给沿岸居民生产生活造成严重后果的我国广西境内的平而河①河面突发大量泡沫与河水浑浊不清事件，经调查发现是由于越南七溪县(平而河上游)的造纸厂直接排出未经处理的污水、废渣而导致。这就是“不当利用”的典型例子。毋庸置疑，环境资源的无度或过度开发已成为环境保护事业一项不容忽视的重要影响因素。例如，以发展旅游业为目的的道路修建、不合理的旅游设施建造等毫无疑问造成了动植物生境的破碎化，阻碍了生物的迁徙破坏了动植物的繁殖习性，限制了动植物在其生境中的自由生活；旅游业开发中的大量砍伐树木导致当地植被和自然生态系统的严重破坏；还有部分地区为了突出景区的特点，单独种植一种或少数几种植物或引进数种外来物种，而导致对本地物种的排斥等，也使得当地原生态遭受极大破坏。

(二)相邻国家环境标准不一

所谓标准即评价尺度，一般而言，环境标准即指为了保护人的健康，防治环境污染，促使生态良性循环，合理利用资源，促进经济发展，依据环境立法和有关政策，就环境要素做出的法定的、技术的、统一的规定。国际环境法上的环境标准是国际环境条约和其他国际组织文件中规定实施的统一的环境规则和标准。其定义在内容上与国内法近似，但在制定主体和程序上有所区别。作为国际环境保护的法律手段之一，它明确了人类活动对环境影响的允许限度。国际环境标准有些是强制性的，如众多国际环境条约中规定的环境标准；有些是非强制性自愿实施的，最典型的就是国际标准化组织制定的各项环境标准。国际环境标准的最大益处在于它统一了国家行动，使国家的活动限制在量化的明确的环境标准之下，这于全球环境的保护和改善而言，是大有裨益的。然而，这种直接控制的限制方式在目前的适用还具有相当大的局限性，特别是其中自愿性标准的实施赋予国家极大的自由选择权。于国内法而言，环境标准则是指国家为保障国民健康、维护生态平衡、促进经济社会的发展、达到防止环境污染的目标，并有效执行落实国家环境政策，在综合考虑本国自然资源禀赋、环境状况特征、经济发展水平、社会基础和科技能力等基础上，制定向环境中排放污染物的许可时间、速率、数量和浓度，及其他各项技术要求和技术规范的总称。②[1]P97 [2]P172 [3]P139国内环境标准的最大特点在于其差异性。一国环境标准的制定，既要以实现对环境和自然资源的保护及人类健康为根本目的，又必须充分考虑本国的经济社会发展水平和科学技术能力，由于各国社会经济发展水平不同，这就难以避免导致不同国家由于经济发展水平不同而制定的环境标准各异。经济发展水平较低的国家往往采取以牺牲环境资源换取经济利益，所要求的环境质量或制订的环境标准相对较低。这反映在边境地区环境问题上就表现为跨界污染和对环境问题处理的困难，甚至引发冲突，导致边境地区社会、经济等的失序和混乱甚至引起国家间的关系紧张或敌对局势。1997年使大片雨林毁于一旦且导致大量烟雾污染的印度尼西亚森林大火，不仅造成该区域大气质量严重受损，同时导致了当地居民身体健康受到严重损害，并引发了诸如生物多样性减少和温室效应紊乱等影响全球的环境问题，使得周边各国冲突不断。

(三)价值观不同所致环境意识不同

《论语》有云：己所不欲，勿施于人。这就是“恕道”，用以调整人与人之间的关系，使之达于合理。与之相对的则是企图主宰世界征服自然，强加自己的价值观予他人，处处显露征服自然的欲望和膨胀的消费欲望。意识是人对客观事物的思想反应，环境问题归根于人们的环境意识，而不同的价值观必然产生不同的环境意识。这无疑是边境地区环境问题产生的根本原因。2007年，越南将由于禽流感、口蹄疫等畜禽疫病致死的大量牛、猪等牲畜尸体直接抛入平而河中，在河水中浸泡而腐烂发臭的牲畜尸体污染了河水，给河流下游的中国境内河段造成极端恶果，引发中国境内河段发生饮用该河水的家禽家畜大量死亡的畜禽瘟疫。与此同时，大量顺流而下的牲畜尸体还造成了河流堵塞，导致下游水上交通受阻，经济损失惨重，由此而引起边境居民之间更大的矛盾和不断的纠纷。可见，所谓环境问题，其实质乃是人的问题。不得不承认，我们长期适应的那种自然永恒的观念，以及自然界将渐渐地、细微地发生变化的观念，源自于人类对自然界极其扭曲的感觉。[4]P7-8我们必须拨乱反正，进行深刻的反思，在明确人为“万物之灵、天地之秀”的同时，充分意识到人的“灵”、“秀”绝不仅仅体现在人具有理性、明智地利用其周围的自然资源以及能够使用符号等方面，更重要的是人类乃是大自然的神经和良知，是地球其它物种的道德代言人，能够意识到，人类的利益只是更大的生态系统乃至地球的一部分，人类对生态系统的保护必须从更大的生态系统及地球的利益出发。可见，只有强调地球一体，也只有当人类对“人”这一个物种的“私利”有了自我超越而成为地球其它物种的道德代言人时，人类才可能最终摆脱“自私”的形象，彰显出那“与天地同久与日月同光”的崇高与伟大。这一深刻反思所得出的结论，于人类社会发展而言具有划时代的意义。

(四)立法缺失执法不力

迄今为止，绝大多数国家的国内立法都极少涉及边境环境问题，尤其是涉及跨越国界的环境污染事件的国内立法更是罕见。当与相邻国家产生环境纠纷时，主要是依据相关国际条约或区域协定来处理，例如发达国家至今仍然通过各种方式不断向发展中国家转移各类危险废弃物或污染物，而在处理此类危险废弃物越境转移事件时基本依据的是《控制危险废弃物越境转移及其处置巴塞尔公约》，在处理跨界大气污染事件时见到更多的是依据欧洲区域协定《远距离跨界大气污染公约》，在处理有关生物多样性和生物安全问题时则往往依据《生物多样性公约》及其《卡塔赫纳生物安全议定书》，等等。同时，由于法律专业人才缺乏，执法人员法律意识薄弱，业务知识水平和职业道德水平不高，导致执法队伍整体素质的低下，难免出现执法过程中有法不依或不能够准确适用法律甚至互相推诿等执法不力的严重后果。然而，边境环境问题如何处理以及其处理结果是直接影响相邻国家的双边关系的，处理结果、处理方式可对相邻国家的友好协作与经济发展起到促进作用，也可能影响到相邻国家之间的双边关系和正常交往，甚至还可能引发国家之间的紧张局势。所以，制订出台调整跨界生态破坏和环境污染等边境环境问题的法律法规当属环境立法中亟待解决的一个重要课题。

(五)缺乏环境协调机制

边境环境合作,其特点是既涉及国家间的合作,又涉及边境地区间的沟通交流与合作，既具有强烈的政治性又具有很高的专业性。因此，边境环境问题的妥善解决需要依据国家法律法规建立健全协调机制，以协调国家与地方政府之间、政府部门之间的联系。倘若环境协调机制不健全,则将造成中央政府对地方政府的需求不了解或了解不充分，地方政府对国家环境战略外交策略等不明确，导致中央与地方之间的沟通困难，部门之间的协调合作脱节，力量分散而无法形成合力，使各部门职责职能减弱乃至丧失，致使法律法规的实施不畅，边境环境问题的解决不及时、迟缓，这就很难避免边境地区环境问题解决的困难及其后续事件的出现。

二、边境环境开发利用的法律原则

依据国际法，国家有权根据自己国家的情况决定本国的环境战略和政策，享有依据本国需要而对本国环境资源进行合理开发利用和保护的权利，边境地区环境资源的开发利用是国家主权也是国家利益的体现，但在开发利用边境地区环境资源时必须尊重别国的主权，必须遵循相关的国际法律原则。

(一)尊重国家主权与不损害国外环境原则

古罗马法律谚语有云：使用自己的财产不应损及他人。国家若以河流或湖泊为界，沿岸国对边界水资源则享有共同的使用权，但在使用界水时，不得造成邻国利益的损害，例如，不得故意使河流改道或使河流遭受污染，也不得采用可能致使河流泛滥抑或枯竭的措施。1961年的《中缅边界议定书》规定“缔约双方应尽可能防止界河改道，任何一方不能使界河改道。”并强调相邻国家在界水上享有平等的船舶航行权以及界河的船舶航行一般不受主航道中心线限制，船舶航行时须具明显之国籍标志，除非遇难或其它特别情势，一方的船舶不允许停泊到对方沿岸。同样，沿岸渔民在界水中捕鱼，一般不得越过界水上的边界线。界水鱼类的繁殖与保护以及捕鱼作业规范等均由沿岸国家协商议定。如果要在界水上建造堤坝、桥梁以及其它工程，应征得相邻国家同意。国家在利用界水的同时，必须注意对界水的保护。边境地区的其他水资源若涉及两国边境居民共同利用的问题，也应采取共同的保护措施。例如，国家应采取有效措施对边境地区本国一侧的污染源进行治理，以避免界水遭受污染。此外，国家开发利用本国边境土地也必须遵守不损害国外环境(包括相邻国家和公域环境③)原则。国家不得在边境地区建造可能导致跨界大气污染或跨界水污染的工厂或进行任何可能导致跨界污染的活动；不得将靶场设于边界附近或于边界附近进行武器试验，以免危及邻国居民的生命财产安全。边境地区发生森林火灾时，国家须尽最大努力控制火势直至扑灭而不使火灾蔓延至邻国境内。毋庸置疑，“尊重国家主权和不损害国外环境”是国际环境法的一项基本原则，业已成为被公认的获得法律确信的国际习惯。《斯德哥尔摩人类环境宣言》(1972)第21条规定：根据《联合国宪章》和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。《里约热内卢环境与发展宣言》(1992)第2条原则则再一次强调：根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。可见，尊重国家主权与不损害国外环境原则之基本含义是指在环境保护领域国家不论大小都对本国自然资源拥有永久主权，有权根据本国情况决定自己的环境战略和环境政策，有权根据本国的需要合理开发利用并保护其环境资源，对于本国管辖范围内的环境保护事务具有最高的处置权及对外独立性，有权自行处理社会经济发展与环境保护的关系；任何国家、组织和个人不得以保护环境为借口，干涉别国内政；为保护地球环境实施各种必要措施以及国际合作，皆须基于互相尊重国家主权独立原则而进行；在国际环境领域任何国家的主权都必须受到尊重，同时任何国家也都必须承担不损害国外环境的义务。

(二)共有共享共同责任原则

环境无国界。不仅是跨越国家边界的鱼类、野生迁徙动物物种，于大气、河流、湖泊、山川等等而言，国家尽管可以宣告它们的领陆、领水、领空及其底土为其主权范围，但其遭受的跨界污染和恶化的环境质量却并不为人为国家边界疆域所限。同时，对于无法人为分割的边境地区环境资源，也应属于相邻国家共同共有的，共同共有人对共同财产享有平等权利，而这种权利是不可独立支配的。来自共同共有环境资源的收益，当然应为相邻国家共同分享。共同分享不是平均分享，而是要达到“公平分享”的目的。而共有共享当然就应当共同管理。只有通过共同管理，才能赋予共同财产以充分的意义。于边境地区环境资源而言，共同分享是共同财产的目的，共同管理是共同分享的措施，而共同共有是共同管理和共同共享的基础。共同管理则需承担共同责任，共同责任不仅是共同管理的内在要求，同时也是各国开发利用边境环境资源所应遵循的重要原则。

边境地区环境污染和生态破坏在许多情况下也是无法治理、不能恢复、不可逆转的，例如土地的面源污染、界水污染就很难消除；因植被破坏导致的土壤沙化、水土流失或物种灭绝，都是无法恢复或很难恢复的。如此，边境地区的环境问题不仅影响全球环境也给边境地区居民的生产生活以及健康和社会经济造成巨大损失，给边境地区社会发展带来严重危害和威胁。可见，妥善处理边境环境问题保护边境环境是相邻国家必须高度重视切实履行的共同职责。共有共享共同责任原则强调的是责任的共同性，即此共同职责，亦即基于地球生态系统的整体性，相邻国家不以经济发展水平低、专业人员匮乏、科学技术落后等为由，推脱逃避保护边境环境所应当承担的责任。正如《里约热内卢环境与发展宣言》(1992)原则15所言，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实的证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”

(三)预防原则

从经济上而言，俟环境被破坏或者被污染而后进行治理，则其所耗巨大，且收效甚微。由于科学技术发展的局限以及环境问题之潜在性与缓发性，人们很难及时发现且很难深刻认识环境污染行为和环境损害物质所造成的最终结果及长远影响。所以，最好的环境立法与环境政策是从根源上避免造成污染或损害，而不是事后治理污染后果。

预防就是防患于未然。预防原则是国际环境法的基本原则，是“尊重国家主权和不损害国外环境原则”的延伸。预防原则的涵义是在国际性、区域性或国内的环境管理中对于那些可能有害于环境的物质或行为，即使缺乏其有害的结论性证据，亦应采取各种预防性手段和措施对这些物质或行为进行控制或管理，以防止环境损害和环境污染后果的出现。预防原则反映了环境保护的客观需要，有如《联合国气候变化框架公约》规定了公约的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。④第3条原则中将“采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起变化的原因，并缓解其不利影响”列为公约的指导原则之一。

环境损害通常是不可能弥补的，水土的流失、一个植物物种或动物的灭绝、或者向海洋倾倒持久性污染物，都会造成不可估量的损失和不可挽回的局面。即便所造成的环境损失损害是可能进行补救或恢复原状的，补救或回复的成本往往是成几何倍数的，可谓得不偿失。所以，在环境保护领域，预防是首要任务。边境地区环境保护亦然。于边境地区环境工作而言，尤其需要本着预防原则的精神处理边境环境问题，需要加以特别强调的是各国必须遵守将跨界污染情势向邻国进行通报并同邻国协商以采取必要和可能的措施来防止损害的发生或遏制损害的程度。违反这个义务就应该承担责任。

三、边境地区环境争端解决

国际争端通行的解决方法有政治方法和法律方法，政治方法即指争端当事国通过谈判、磋商、斡旋、调解、和解等方式以解决其争端。在政治方法不能解决争端的情况下，即以国际司法或国际仲裁等法律方法寻求争端的解决。一般而言，边境地区的一般事件，如偷越国境、损毁界标等，均由边界委员会处理。边界委员会未能解决的或者特别严重的事件，则通过国家间政治方法或法律方法解决。但是，边境地区环境争端属于“一般事件”还是“严重事件”呢？边境地区环境争端属于“特殊事件”。

(一)与边境环境争端特殊性相对应的解决方法

边境地区的环境争端涉及面广，且具有多与细的特点，例如边境放牧、过界耕地、过界进香朝圣、越境捕猎等。当然也有蓄意恶意妄为之举，如界河两岸国家，倘若一方在其沿岸筑高河堤，蓄意造成河水冲刷对方河岸，造成对岸国沿岸农田树林等被河水淹没，严重影响对岸国河流沿岸居民的生产生活，因一方河堤筑高使其废弃物、固体垃圾等进入对岸国境内，同时导致河流中间线偏移，妄图以此缩小对岸国家国土而扩大自己的国土，恶意侵害河流对岸国的国家利益。针对此种恶行，在通过双方对话、磋商、谈判以解决争端的同时或在双方无法进行顺畅沟通的情况下，可辅以相同的方法方式还治对方以恢复原状，确保被侵害之国家的核心利益不受损失。

(二)设置专门机构的解决方法

如上所述，边境地区的环境问题具有极其特殊的一面，基于此，笔者认为应专门设置“边境环境合作委员会”或在边界委员会下设置边境环境合作专门机构来负责解决边境环境问题。如为了应对美国与墨西哥边境地区极其复杂的环境状况而于1983年签订的《拉巴兹框架协定》，即是美国和墨西哥著名的边境合作计划。根据该协定，美墨两国第一次将国境线两侧100公里的范围界定为边境地区，两国一致同意共同致力于边境地区环境污染的防治。该协定的最大特点是涵盖了几乎所有边境问题诸如土地和水污染等问题，突破了昔日专注于边境环境特定领域的问题，《拉巴兹协定》可以说是在美墨边境环境合作史上具有开创意义的将美国墨西哥边境问题正式纳入日程并入两国环境体系来考虑的典范，为美国和墨西哥在此后进一步的边境环境合作奠定了法律基础，据此美墨两国于十年后的1993年11月签订了《美墨边境环境合作协定》，根据此协定设置的美墨边境环境合作委员会之职能充分体现了美墨两国在边境环境问题上的多领域合作，其环境合作不仅包括有关界河的使用、水污染防治、污水处理等，也包括在固体废弃物的处理、清洁饮用水、大气质量以及环境污染相关疾病的预防等多领域中开展合作。

(三)政治与法律相结合的解决方法

从实践看，国家往往不愿意将边境环境争端升级或提交第三方解决，大多数情况下是借助政治方法来化解边境环境争端。当然，对某些特殊情况也并非完全不接受如国际仲裁等的法律方法解决争端，如著名的美加特雷尔冶炼厂仲裁案。⑤鉴于边境环境问题的特殊性，将政治与法律相结合的解决方法适用于边境环境争端的解决将更适合也更加有效。

所谓政治方法与法律方法相结合，就是一方面要求争端国之间首先要将争端诉诸政治方法寻求解决，即努力通过谈判、磋商、斡旋、调解来解决争端。在政治的解决方法不能解决纠纷的情况下，应该设计一种法律解决方法来确保整个争端解决机制的效率和效果。在和解委员会主持下的和解程序或仲裁程序都可以考虑。如果设立和解委员会，将十分有利于解决争端国之间关于事实问题的争议。如关于中国在澜沧江上修建水利工程对下游国家的影响评价上，中国和下游国家有不同的理解并各举出了不同的事实。

四、边境环境合作的法律机制

边境环境合作应具有明确的目标，如减少并防治水、大气、土地等的污染，防止环境侵权，改善并增强环境健康等。为达此目标，则必须建立健全相应的边境环境合作法律机制。

(一)信息公开机制

环境问题的影响是多方面的，信息资源是做好环境保护工作必要的保障。要进行高效的边境环境合作并及时解决边境环境争端，就必须建立环境信息公开机制，重视建立政府与私营部门之间的信息(包括技术、专家和环境管理设施等信息)数据库。于边境地区的环境保护而言，相邻国家唯有建立公平协作的环境信息公开机制，提高各自收集、加工处理信息的能力，建设边境地区环境信息库，才能做到环境信息共享，实现环境权利义务平衡的实现，以协调环境资源的管理并促进边境地区环境保护工作的完善。

(二)公众参与机制

如果说人是造成环境问题的主要原因，那么同样是人对治愈这些问题起着决定作用。这正是实施环境保护与经济发展并重、进一步加强与完善环境立法的关键所在。因而公众参与机制是达成环境保护目标的客观保障。一方面公众参与作为环境保护最为有效之机制，能够确保从最宽泛的基础上达到保护环境的目的；另一方面，公众参与可形成舆论压力，实现对污染、破坏环境的行为进行有效监督。同时，作为一种长期的可持续力量将公众环境教育纳入环境治理系统，将环境教育作为改善环境质量的重要战略也是改善环境保护环境的有力保障。可见，只有公众参与环境执法，强调公众的监督权和环境公益诉讼权，才能切实激发公众参与维护环境公共利益的积极性，真正贯彻与落实“一切单位和个人都有保护环境的义务。……并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”⑥边境地区的环境保护工作更是需要边民的广泛参与。

(三)权力下放与资金机制

有效的公众参与需要畅通的渠道，地方机构直接接近民众，从而将公众力量更好地纳入到系统内。在这个过程中，如何将共同的区域环境意识转化为更具行动力的公众保护环境行动则是问题的关键。可见，将边境地区环境保护项目的具体领导和实施权力下放给地方政府，不仅为公众参与和监督提供直接的途径，还能使得环境项目的执行更好地反应当地需求并能有效地利用边境地区环境资源，在进行环境改善时针对边境地区环境问题的特殊性从而实施有利于边境地区环境改善计划。

资金问题被认为是环境保护工作的支柱、核心。资金机制涉及资金的筹集、管理、使用以及如何保障资金的高效利用、加强资金的监督等规则。资金机制的作用主要是通过融资、项目合作等方式进行低碳技术、专业人才和能力建设资源的合理配置。于边境地区而言，经济发展和环境保护存在着地理上的耦合，应将边境地区人民的生计保护、生活保障与保护环境紧密联系在一起，国家财政应单列专项经费以保障边境地区的环境保护工作有效实施，并通过资金机制实现边境地区环境资源的有效调配，以切实帮助边境地区政府和民众增强防御环境灾害能力，促进边境地区环境保护与社会经济的共同发展。于此同时，还可以通过设立基金或开发银行，如与边境环境合作委员会(BECC)同时设立的由美国和墨西哥双边政府共同提供资金的姊妹机构北美开发银行来解决边境地区环境保护的资金问题，所有边境环境项目均需边境环境合作委员会(BECC)进行核实，项目只有符合严格的环境标准才能在北美开发银行以及其他公共和私人机构得到项目资金。这样既保证了所有申请项目在通过环境影响评估的同时也都符合严格的环境标准，使环境影响评估与资金支持不交叉的同时也不产生利益上的冲突。北美开发银行与边境环境合作委员会(BECC)的创新型合作，为以改善边境地区环境为目的的环境项目以及边境地区环境条件和人们生活状况的改善提供了切实保障。

(四)激励机制与约束机制

边境环境合作需要具体的机制来实现，因而,能否建立一个有效运转的合作机制将直接关系到边境环境合作的成败。鉴此，我们需要建立一个既有国家层面的协调沟通，也有国家和地区层面的协商合作，以及边境地区双边协调沟通的具有明确性和可操作性的激励机制和约束机制。例如，在美墨边境环境合作项目中的边境2012计划即是通过北美发展银行和美墨边境环境合作委员会(BECC)的合作来实现权力分割，从而保证了项目实施的效果也防止了权力集中和利益冲突。这种将项目论证和资金提供相分割的方法即能起到激励和约束作用。此外，开展有边境接壤国家之间的边境地区的环境官员交流与培训活动，为协调边境环境管理和适时开展共同行动提供服务亦不失为有效的激励措施。

五、结语

环境，指的是影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。[1]P18实践证明，由于特殊的区域环境涉及不同国家，边境地区环境的恶化和纠纷对相邻国家的发展与合作有着极为重要的影响。因此，在处理边境地区环境保护与环境争端解决等环境问题工作中，首先必须充分尊重国家主权，明确国际协议是规范边境地区环境活动的基础。其次是进一步完善相关环境立法，包括国内环境立法和国际环境立法。最后，需要特别强调的是加强多边或双边行动计划的执行力，构建统一的管理与监督机构，通过设立专门的边境环境合作机构联系政府官员、专家学者以及关心爱护环境的仁人志士共同寻求构建边境地区环境保护的新模式，完善相关法律机制，致力推动边境地区环境问题的解决和边境地区的环境保护工作走上更加健全的法治之道。

注释：

① 平而河，古称松吉河，属珠江水系西江支流郁江支流左江干流上游河段，源于越南北部山区弄替。上游为越南淇穷河(奇穷河)，自边界平而关后，始称平而河，流经凭祥市与龙州县，在龙州县境内洗马滩与水口河汇合流入左江。河长49.3公里，其中凭祥市境内约19公里，龙州县境内30.3公里。主要支流有:凭祥河(凭江)三联河、横勒河等。平而河是凭祥市与龙州县对外贸易的重要航道。

② 关于环境标准的概念界定可以见仁见智。如金瑞林教授认为，环境标准是“国家为维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。”参见金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第97页。蔡守秋教授认为，环境标准，或称环境保护标准、环境资源标准，是指“为了防治环境污染、维护生态平衡、保护人体健康，对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所做的规定的总称。”参见蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版，第172页。张梓太教授认为，环境标准是“为了保护人体健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量、污染源、监测方法等，按照法定程序制定和批准发布的各项标准的总称。”参见张梓太 主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2007年版，第139页。

③ “公域环境”指国家管辖范围以外的区域，包括公海、公空、国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土、地球南北两极、外层空间等。

④ 《联合国气候变化框架公约》第2条“目标”：本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是：根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。

⑤ 特雷尔冶炼厂(The Trail Smelter)是在英属加拿大的哥伦比亚的特雷尔的一家北美洲最大的冶炼厂，是加拿大一家私人的冶炼厂。该厂从1896年开始冶炼锌和锡，由于提炼的矿物质含有硫磺，烟雾喷入大气层后生成为二氧化硫。到1930年，每天喷入大气的二氧化硫约达600到700吨。这股气体随着上升的气流南下，越过特雷尔以南约11英里的加美边界，在美国华盛顿州造成严重的污染，该地的庄稼、森林、牧场、牲畜、建筑物受到大面积的损害，成为历史上最严重的一件跨界污染事件。美加两国于1935年4月15日签订“特别协议”，组织仲裁法庭解决此项争端。仲裁法庭最后于1941年就本案做出了最后裁决。

⑥ 参见《中华人民共和国环境保护法》第6、57、58条。

[1] 裴广川等.环境伦理学[M].北京：高等教育出版社，2002.

[2] 金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京：高等教育出版社，1999.

[3] 蔡守秋.环境资源法学[M].北京：人民法院出版社，2003.

[4] 张梓太.环境与资源保护法学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[5] [美]比尔·麦克基本.自然的终结[M].吴国盛等译.长春：吉林人民出版社，2000.

(责任编辑：孙培福)

Methods of the Rule of Law in the Environmental Problems in Border Areas

LinCan-ling

(China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

The border, also known as the border area, is a certain region by which the countries on both sides of the national boundary line are connected.The environmental problems in border areas not only have the characteristics of general environmental problems, but also have the particularity of transcending national borders and so on. Therefore, it’s necessary to clarify the reasons of disputes and its complexity and particularity in solving the environmental disputes in the border areas. And the solutions need to be targeted and effective. Meanwhile, the protection and exploitation of environmental resources in border areas not only need to consider the actual situation, but also need to follow the relevant legal principles and establish and perfect the legal mechanisms which are appropriate for border areas, so that the protection and exploitation of environmental resources have the law to abide by， which not only maintains peace and security, but also promotes the harmonious development of economy and society in border areas, and enhances the friendly communication and cooperation between countries.

Environmental legislation; Border areas?; Environmental disputes; Legal mechanisms; The way of ruling by law

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林灿铃(1963-)，男，福建周宁人，法学博士，中国政法大学国际法学院教授、博士生导师、国际环境法研究中心主任、国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员，中国环境科学学会环境法学分会副会长，研究方向为国际法、国际环境法。

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