志愿服务法治化路径探析

杨 旭

（400031 重庆市沙坪坝区委党校 重庆）

志愿服务法治化路径探析

杨 旭

（400031 重庆市沙坪坝区委党校 重庆）

作为精神文明建设的重要载体，志愿服务需要制度化与常态化的推进，厘清志愿服务中志愿者、志愿组织与志愿服务这几个要素的法理内涵以及在开展志愿服务过程中产生的相应的法律关系，有助于对志愿者开展志愿服务中产生的侵权损害责任性质的确定，通过对发达国家对志愿服务的相关立法规定以及我国在志愿服务进程中的立法发展的介绍，建议我国在推进志愿服务时制定一部统一的《志愿服务法》；完善对志愿者与志愿组织制度化的培训体系，提升依法开展志愿服务的意识；健全对志愿服务的资金保障；利用新媒体平台，建立信息资源共享机制，完善对志愿服务的监督评估体系；建立全国性的志愿服务保险制度。

志愿者；志愿组织；志愿服务

党的十八大提出,要“深化群众性精神文明创建活动,广泛开展志愿服务”。党的十八届三中全会也提出：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”，“支持和发展志愿服务组织”。党的十八届四中全会决定进一步强调，要“推进多层次多领域依法治理。加强普法志愿者队伍建设。推动法律服务志愿者队伍建设”，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。而习近平总书记对于志愿服务活动也多次作出关于加强志愿服务活动制度化﹑法治化建设的重要批示。都表明了对我国志愿服务的重视以及推进志愿服务制度化的运行。从20世纪90年代到今天，中央到地方为我国志愿服务的制度化与法治化的推进作出尝试与实践，以形成志愿服务的常态化的有序运行。2017年6月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《志愿服务条例（草案）》，对志愿者权利义务等内容从法治上作出了明确规定，对于志愿服务的规范运行与专业发展﹑社会的文明进步进到重要的推动作用。

一、志愿服务法理分析

（一）志愿服务相关概念分析

1.志愿服务

一般认为，志愿者服务活动源于19世纪的欧洲。当时，为解决工业革命所带来的贫穷﹑失业等社会问题，在英国，一些人组织了一些慈善救济事业，联合一大批来自各个阶层有慈善之心的人士，为他人排忧解难，也成为现代志愿服务的雏形。新通过的《志愿服务条例（草案）》对志愿服务的界定，是指自然人﹑法人和其他组织以向社会或者他人提供服务的方式，自愿﹑无偿开展的公益活动。同时明确了开展志愿服务，应当遵循合法﹑自愿﹑无偿﹑平等﹑诚信的原则，不得违背社会公德，不得危害国家安全﹑损害社会公共利益和他人合法权益。

2.志愿者

联合国将志愿者定义为“不以利益﹑金钱﹑扬名为目的，而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者”，也就是其志愿服务的出发点不是金钱﹑报酬与名利，而是社会责任感，愿意奉献个人的时间与精神。而对于志愿者的称谓，我国大陆和港台地区有所区别。我国大陆一般称为志愿者，香港地区称义工，而台湾地区则称志工。

在我国地方性法规中，对志愿者的定义在表述上是有区别的，但都强调了志愿者所具有的自愿性﹑无偿性﹑公益性等特性。新通过的《志愿服务条例（草案）》对这些不同的措辞进行了统一规定：志愿者是指以自己的时间和知识﹑技能﹑体力等从事志愿服务的自然人。志愿者从事志愿服务，应当具有相应的民事行为能力。志愿者可以向志愿服务组织注册登记其身份信息﹑服务技能﹑服务时间﹑联系方式等个人基本信息。

3.志愿组织

新通过的《志愿服务条例（草案）》对志愿服务组织是这样界定的，即依法成立，以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织。其组织形式可以采取基金会﹑社会团体﹑社会服务机构等，其登记管理按照有关法律﹑行政法规的规定执行。同时对志愿组织提出了党建方面的要求，要求在志愿服务组织中，应当根据实际，设立中国共产党的组织，开展党的活动。志愿服务组织应当为党组织的活动提供必要条件。同时志愿服务组织可以依法成立行业组织，反映行业诉求，推动行业交流，促进志愿服务事业发展。

（二）志愿服务相关法律关系分析

1.志愿者与志愿组织间的法律关系

志愿者属于从事公益活动的特殊群体，通过其概念表述，明确其法定权利至少包括：自愿参加志愿活动﹑参加社会管理的权利；获得真实﹑准确﹑完整的活动信息的权利；获得志愿服务活动所需教育和培训的权利；请求志愿者组织帮助解决在志愿活动中遇到的问题；有困难时优先获得志愿者组织及其他志愿者的帮助；有权获得必要的物质﹑安全保障；对志愿者组织的监督权﹑建议权。同时，志愿者也应履行一些基本义务，例如遵守法律法规，履行志愿服务承诺，服从志愿者组织管理，不得以志愿者身份从事以营利为目的或违背社会公德的活动等。在这样一种权利义务关系的确定下，可以明确志愿者与志愿组织之间的法律关系不是雇佣合同关系，虽然按照新通过的《志愿服务条例（草案）》，要求志愿者与志愿组织应当签订书面志愿服务协议，而志愿组织也会依据实际情况为志愿者提供交通补助与误餐补助，但由于志愿者的初衷不获得劳动报酬，而是基于服务社会﹑帮助弱势群体的社会责任感与公益精神，所以这里的酬金主要体现为补偿性质。这就与雇佣合同所体现的劳动者以获得劳动报酬为目的，通过劳务行为的付出，获得薪资待遇这样的法律关系是不一样的。因此，志愿者与志愿组织所体现的法律关系比较符合民事代理的委托代理法律关系的特征，即志愿者是以志愿组织工作人员的身份与名义进行志愿服务，志愿者的服务权限根据志愿组织的委托授权行为而产生，在服务权限内与被服务者实施民事行为，其法律后果直接由志愿组织承受的民事法律制度。

2.志愿者﹑志愿组织与被服务者的法律关系

基于志愿者与志愿组织的委托代理关系。志愿者在志愿组织的委托授权下，以志愿组织的名义对被服务者进行志愿服务的民事行为，其法律后果直接由志愿组织承受，所以，这里的被服务者与志愿者﹑志愿组织的关系就相当于第三人，即民事相对人与代理人﹑被代理人的法律关系。

（三）志愿者进行志愿服务的责任分析

1.志愿者进行志愿服务的责任性质

志愿者的志愿服务活动是一种公益性质的民事行为，这种行为对社会道德风尚的正面引领﹑对优秀资源的合理配置﹑对弱势群体的积极扶助等方面起到了重要的作用。所以对这样的民事行为应尽量支持其有序与常态的运行，这就需要对志愿者行为产生后果的民事责任的确定。当然，志愿者的志愿服务对民事相对人造成人身与财产的损害有可能会承担刑事﹑行政与民事的责任，而狭义的责任范围仅仅是限于其民事责任，这样的民事责任不应体现为违约责任，也就是不能因为志愿者的志愿服务没有达到与被服务者最初约定的服务效果时就应承担责任，而应体现为侵权责任，即志愿者因为过错，在提供志愿服务的过程中，对民事相对人的人身与财产造成损害，这种损害是由于志愿者所提供的志愿服务达不到保障被服务者的人身与财产安全的要求，而这种损害正是由于志愿者的志愿服务导致的。这就的界定正是为了进一步促进志愿服务的健康发展与激发志愿者的积极性。

2.志愿者进行志愿服务的归责原则

归责，即行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断标准，即法律应以行为人的过错还是应以已发生的损害结果为价值判断标准，抑或以公平考虑等作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任。学者把侵权责任的归责原则划分为过错责任原则﹑过错推定原则﹑无过错责任原则。而志愿者基于提供志愿服务的特殊性，其造成的损害结果的侵权责任的归责原则因基于过错责任原则，即以志愿者在提供志愿服务的主观过错作为判定其承担责任的主要依据，而且这样的过错还应当基于故意和重大过失，否则以损害结果进行无过错责任确定或则以公平考量进行过错推定责任确定都是对志愿服务的发展的阻碍以及对志愿者进行志愿服务的积极性的打击。

二、发达国家在志愿服务领域的相关立法

（一）美国

美国修订的与志愿服务相关的法律法规包括1989年《国内志愿服务修正法》，1990 年颁布的《国家和社区服务法案》，1992年《全国与社区服务技艺增订法》；1993年克林顿总统颁布的《全美服务信任法案》；1997年《志愿者保护法》以及其他联邦与各州所颁布的丰关法案，这些法案的主要内容体现在对志愿服务的政策扶持；对志愿者的物质保障；设立专门机构对志愿者行为进行有效评估，作为专项物质奖励﹑升学﹑就业﹑获得荣誉的依据。

（二）德国

德国通过制定多个单行法律以加强对志愿服务的保障。如《奖励志愿社会年法》﹑《奖励志愿生态年法》等强调鼓励青年志愿者投身于社会或环保志愿服务的行列；强调对志愿者进行专业培训，以加强认识；同时明确志愿者在租税﹑交通﹑社会保险等方面享有政策优惠。而《奖励志愿社会年法》﹑《奖励志愿生态年法》则进一步扩大了志愿服务的范围，即从社会或环保志愿服务行列向体育﹑文化或古籍维护方面的志愿服务行列进行延伸。

（三）日本

日本在志愿服务的相关立法方面主要仿效美国，以简洁﹑高效与便民的原则，来推动公民积极参与具有非营利组织性质的志愿服务活动。在1998年审查通过了《特定非营利活动促进法》。明确公民对志愿服务的积极参与权；强调志愿服务是有组织的规范行为，而不同于个别的善意行为与雇佣行为；规定政府在肯定志愿服务的有序推进的保障与指导作用，以保护志愿者和志愿者组织进行公益行为的积极性。

三、我国志愿服务的立法发展与评析

（一）我国志愿服务的发展历史

我国的现代志愿服务的发展历史是在不断的丰富服务形式与核心内涵。1983年，北京大栅栏地区率先采取“综合包户”志愿服务；1987年，广州诞生了全国第一条志愿者服务热线电话；1989年，天津和平区朝阳里居委会成立第一个社区志愿者协会；1990年，深圳诞生了全国第一个正式注册的“义务工作者联合会”。这些现代志愿服务形式与内涵的发展标志着我国在志愿服务领域的深入推进。而2010年上海世博会所开展的各类志愿服务，则使我国志愿服务在新的形式内涵的基础上有了进一步的发展。

（二）我国志愿服务的相关立法发展及评析

我国志愿服务的相关立法源于1999年《广东省青年志愿服务条例》，这是我国第一部有关志愿服务的地方立法，在其引领下，约20个省区﹑20个地级市先后制定了志愿服务的相关地方性法。1995年，在全国政协八届三次会议上，时任共青团中央书记处书记袁纯清等就提交了《关于制定社会志愿服务法》的提案。2006年，共青团中央印发的《中国注册志愿者管理办法》明确了对注册志愿者与志愿组织的管理。2011年，十一届全国人大四次会议期间，有代表建议制定《志愿服务法》。2015年全国“两会”上，民革中央在调研的基础上，提交《关于大力推进志愿服务工作的提案》，建议推动国家统一的志愿服务立法。2016年5月，国务院法制办出台《志愿服务条例(征求意见稿)》，其核心内容是加强对志愿者和志愿服务的支持和保护。2017年6月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《志愿服务条例（草案）》，对志愿服务的管理﹑志愿者与志愿组织的权利义务关系作出了明确规定。

我国志愿服务的相关立法是在自下而上的基础上，经历了地方性法规﹑共青团中央的管理办法﹑国务院出台的条例等不断完善的过程，条例的效力毕竟低于法律，对于志愿服务这样对国家的社会治理成效﹑对社会的道德风尚引领﹑对公民的善良品德的塑造有重大影响的公益行为，理应通过法律的形式对志愿服务的管理；志愿者﹑志愿组织与第三人的权利义务关系；对志愿者进行志愿服务的责任规定等进行规范和完善，这是目前我国志愿服务的法治化的发展方向。

四、完善我国志愿服务的法治化路径

（一）制定一部统一的《志愿者服务法》

条例的效力是低于法律的，如果新出台的《志愿服务条例（草案）》在志愿服务问题的规定上与相关法律发生冲突时，就只能适用相关法律的规定，从而不利于对志愿服务工作的指导与开展。因此，在顶层设计上，需要在法律的层面引导志愿服务工作的依法而有序的开展，应当制定一部《志愿服务法》，对志愿服务奉行的理念﹑引导的精神﹑发展的方向进行概括，明确这部法律的立法目的是倡导对于社会公益事业的支持与保障，引导一种相互帮扶的人文精神；同时对志愿服务的核心概念，如志愿者﹑志愿组织与志愿服务等进行界定，确定志愿者与志愿组织的成立条件﹑程序要求与具体的权利义务，明确志愿者与志愿组织，志愿者﹑志愿组织与第三人的民事法律关系的性质，明确志愿者进行志愿服务产生损害行为的责任性质与承担责任的方式；确定在进行志愿服务时应按照民事行为的基本原则，如合法﹑平等﹑公正﹑诚信等原则，同时又有志愿服务的特有原则，即无偿的原则，以指导志愿服务的有序进行；在法律条文中应表明对志愿服务的支持与保障条款，在政策上为志愿服务提供相应的优惠，以激发志愿者与志愿组织的积极性；应倡导更多的人主动参与到志愿服务中来，营造社会温馨与友爱的氛围。

（二）完善对志愿者与志愿组织制度化的培训体系，提升依法开展志愿服务的意识

现代志愿服务项目，有时对专业性要求较高，需要志愿者有一定的专业技能与心理辅导﹑社会工作等综合性能力，有时还会承担一定的社会风险，所以对所有注册登记的志愿者与志愿组织的中层以上管理人员应当定期进行综合性培训。可以由高校﹑地方民政局主要负责人员或专业培训机构承担具体的培训任务，培训内容应当包括与志愿服务相关的法律法规﹑党中央最新的政策要求解读﹑专业社工知识的普及﹑心理与情绪压力调适的讲解﹑紧急救援知识的操作训练等；在培训过程中，还可以采取互动式教学方式，针对培训对象在实践中遇到的现实问题与疑惑进行现场专业讲解，以释疑解难，提高志愿服务的质量﹑降低服务过程中的风险。

（三）健全对志愿服务的资金保障

志愿服务的公益性与无偿性要求形成对志愿服务的完善的资金保障，以形成由财政经费﹑福利彩票收入﹑社会捐赠资金以及被服务者提供的补助费用等共同组成的资金保障网络体系。具体来说，一是明确将志愿服务费用纳入各级政府一般财政预算，通过直接安排必要财政资金，或通过政府购买服务的方式，由政府买单，鼓励社会组织参与专业化的志愿服务工作。二是加强对福利彩票收入与社会捐赠资金的管理，志愿组织应当做好相应志愿服务项目的台帐，定期公告帐务明细，使志愿服务资金在合法﹑公开﹑透明的途径下使用，以增强管理机构的公信力。三是在制定《慈善事业法》及修订《税法》时完善对志愿服务捐助资金的鼓励措施，明确对捐助企业与个人在税收方面的优惠政策，以促进社会捐助体系的完善，从而在资金上对志愿服务的常态化有序发展提供强有力的保障。

（四）利用新媒体平台，建立信息资源共享机制，完善对志愿服务的监督评估体系

现代志愿服务应当形成协同工作机制，以避免志愿服务资源的重复利用或闲置，从而保证志愿服务资源的效用得到最大利用与开发，而新媒体平台的重要功能就是能高效﹑快捷的对志愿服务信息资源的合理配置，如建立全国联网的志愿者与志愿组织数据库，以明确相关志愿组织的规范化与合法化；同时完善志愿者的信息档案，详细记录每一名注册登记的志愿者的年龄﹑性别﹑民族﹑专业方向﹑兴趣爱好﹑家庭住址与单位住址等，以实现志愿资源的共享，从而在突发事件时，可以利用志愿者与志愿组织的数据库，合理配置志愿服务资源，形成良好的志愿服务协同机制，从而更高效与快捷的达到服务目的；还可以设置专业化的志愿服务信息管理平台，发布中﹑大型志愿服务项目的推进情况的实时动态，设置被服务者的电子评估问卷，使人们都能够快速而全面的了解到相关志愿组织与志愿者的信息与能够提供志愿服务的方向，同时也能及时掌握进行的志愿服务的实施情况与动态，从而能及时跟踪反馈问题与评价志愿服务行为，以督促志愿服务工作的有序推进；在平台上，还可以开设需求志愿服务信息栏目，发布长期﹑紧急需求又相对固定的服务项目的具体信息，如社区矫正﹑留守儿童﹑养老院﹑福利院以及一些灾害救援等突发事件，详细列举服务项目所需的时间﹑地点﹑人数与专业要求等，也可以使志愿者根据项目要求与自身能力是否符合作出相应判断，从而快速选择是否参与到志愿服务工作中来。这也是现代志愿服务发展的必然要求。

（五）建立全国性的志愿服务保险制度

志愿服务是在为他人无偿提供服务的公益行为时，牺牲自己的时间与精力，所以应当为志愿者与志愿组织提供最大的政策支持与物质保障。保险制度的建立健全是使志愿者﹑志愿组织与被服务者的利益得到保障，尤其是在志愿行为发生损害后果时，通过全国性的志愿服务保险制度的建立，对志愿组织与志愿者提供保费补贴，要求志愿组织必须为志愿者购买人身意外伤害保险与公共责任保险，以使志愿者在志愿行为导致自身与第三人的损害后果时，可以对自己提供经济支持与物质保障。从而使志愿者更能持续与积极地参与到志愿服务中来。

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杨旭（1976～ ），女，汉族，四川达州人，中共重庆市沙坪坝区委党校讲师，硕士，主要研究方向为民商法学。