社区矫正立法若干问题的思考

李春劳（宁夏回族自治区司法厅副厅长）

吴建新（宁夏回族自治区司法厅社区矫正管理局局长）

穆风山（宁夏回族自治区司法厅社区矫正管理局）

社区矫正立法若干问题的思考

李春劳（宁夏回族自治区司法厅副厅长）

吴建新（宁夏回族自治区司法厅社区矫正管理局局长）

穆风山（宁夏回族自治区司法厅社区矫正管理局）

2016年12月，国务院法制办对《社区矫正法（征求意见稿）》公开征求意见，引起社会各界尤其是司法行政机关高度关注。为此，笔者从宁夏视角回顾社区矫正发展历程，客观估价实践成效，对存在的瓶颈及短板问题进行分析思考、寻找对策，以期对社区矫正立法有所裨益。

一、实践启示

根据经济、区位、地域、人文等特点，宁夏社区矫正工作采取了分步走方略。从2004年初步探索至今，经历了前期探索、试点、加速、健步、稳健“分步走”重大跨越，基本实现规范化运行。期间，在社区矫正机构建设方面投入了大量精力，多次赴外考察，深入调查研究。2012年1月，自治区编制机构批复成立了宁夏司法厅社区矫正和安置帮教工作管理局，成为继新疆生产建设兵团之后全国第一家在省（区、市）级层面以局建制形式成立的社区矫正专门机构。之后，各地市、部分县（市、区）相继成立社区矫正管理局。

在推进社区矫正机构建设中，我们深刻体会到：只有悉心学习研究才能把准工作方向。先后组团、派员赴国外和地区进行考察交流，多次联合相关部门到各地学习取经，确立了“管理、教育、帮扶三位一体，以人为本”的社区矫正理念，即：管理理念刑罚化，彰显其惩罚性；教育帮扶社会化，彰显其包容接纳性，将思想转化置于核心位置。只有因地制宜才能有效推进工作。必须针对宁夏地域面积小、人口总量小、经济基础相对薄弱、多民族杂居、山川齐备、人文背景独特、多元文化并存等特点，量体裁衣，加大顶层设计，坚持从上到下、分步推进、逐级建设方略，才能有效推进社区矫正机构建设。为破解社区矫正执法主体难题，2009年开始实施社区矫正警察派驻地市全覆盖；为使社区矫正协调小组各成员单位履职尽责，2014年开始落实社区矫正成员单位工作例会、年度述职报告、联合执法督察等制度；为降低社区服刑人员再犯罪率，全面推行社区矫正网格化管理、保证人制度。基层司法所统一明确为副科级建制，司法所长享受副科级待遇，并明确司法所至少有一名工作人员从事社区矫正工作；将社区矫正工作经费按服刑人员数量，列入区、市、县三级财政保障；实现了社区矫正信息化管理和社区服刑人员全天候不间断定位。

二、问题思考

（一）理论认知依然存在误区

第一，社区矫正立意问题。社区矫正法涉及立法、司法、执法和法律监督的各个方面，涉及30多部法律法规相关条款的调整修改。实践中，是否对罪犯实施社区矫正，判决、裁定和决定权在人民法院，需要刑事立法支持及检察机关法律监督和公安机关协同配合，需要司法行政机关进行适用前社会调查评估等刑事司法活动。从新修订的《刑法》《刑事诉讼法》不难看出，社区矫正已不单是刑罚执行活动的变革，而是我国刑罚制度的重大改革，其范畴已远远超出刑罚执行本身，立意深远，是我们必须要牢牢把握的工作定位。

第二，社区矫正属性问题。“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑执行活动。①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发［2003］12号）。”这个概念表明社区矫正有三个最基本的特征，即：强制性、公正性、双重性。作为刑罚执行方式，其强制性、公正性显而易见，而双重性是指社区矫正既有法律属性又有社会属性。理论上讲，司法判处的根由在于刑罚性；实践上看，实施矫正转化具有广泛的社会性，两者相辅相成、相得益彰，主导与从属显而易见。刑罚的界定标准在于“罪与非罪”，刑罚的惩戒原则体现于“罪刑相适”。社区服刑人员是触犯了国家刑律的罪犯，将罪犯置于社区服刑，只是基于惩罚效益视角的考虑，将改造场所放在高墙之外，并不改变社区矫正刑罚惩罚性质。刑罚执行是社区矫正的本质属性。

第三，社区矫正内涵问题。从社区矫正概念可以看出，它的内涵是丰富且周全的。它既需要以严格的监管为前提，保证社区服刑人员服从管理，防止重新违法犯罪，又要以深入细致的教育感化和及时有效的帮助扶持来引领，使社区服刑人员情感上受到感化，认知上得到提升，心理上生发敬畏。为此，社区矫正工作既不能照搬监狱模式，也不能复制社区工作模式，它是法律制度的价值观创新，也是刑罚执行与社会治理的高度融合，需要诸法并行、多策并施、不可偏废。

第四，社区矫正外延问题。社区矫正不仅仅意味着罪犯只是在“社区内被矫正”，还必须充分利用社会资源对可能重新违法犯罪进行有效预防，并落实具体矫正措施，与社会工作的对象和内容在外延上有本质的区别。正如费孝通教授所说“社会工作是在党和政府领导下应用各种社会力量对群众的社会生活福利事业进行管理。②费孝通：《社会学概论》，天津人民出版社1984年版，第336页。”为此，我们对社区矫正外延是否可以这样定位，即它需要社会层面的积极参与，但它本身并不是社会工作。如果将社区矫正等同于社会工作，势必忽视或弱化其刑事执法功能，影响刑罚的威慑效应。在立法、司法、执法实践中，有的把社区矫正工作简单等同于社会工作，直接影响了社区矫正工作效能。

（二）体制构建始终存在短板。受理论认知及法律支撑等多方面因素掣肘，截至目前，宁夏地市社区矫正专门机构仍未健全，县级司法行政机关社区矫正机构依然处于自我求变境地，给基层司法行政机关社区矫正执法工作实践带来诸多不便。

第一，执法性质难以充分彰显。社区矫正的本质是非监禁刑罚执行活动，这是社区矫正工作的理论基础。司法所作为县级司法行政机关的派出机构，承担九项工作职能，在履行职能中承担的服务角色多，履行管理角色相对较少，在相关法律法规还未健全的情况下，工作方式依然惯于以行政服务方式运行。“司法所承担社区矫正日常工作”，使社区矫正工作方式发生了变异，执法性质出现了嬗变趋向，刑罚执行严肃性难以彰显。

第二，执法主体难以得到认可。《社区矫正实施办法》规定“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作”。严格说，县级司法行政机关在法律层面并未获得这一执法权，尤其是司法所事实上已被置于社区矫正执法的尴尬境地。令基层司法行政工作者特别是社区矫正工作者不解的是，《社区矫正法（征求意见稿）》亦未明确赋予司法行政机关社区矫正刑罚执行权，这使社区矫正工作者深感疑虑。

第三，执法人员身份频遭质疑。根据社区矫正工作要求，司法助理员理应具备执法身份，但法律并未明确赋予其刑罚执行权和获准刑罚执行者身份。尤其在遇到应对社区服刑人员非正常死亡、参与群体性事件、恶意逃避监管、拒不服从或公然对抗监管等情况时，社区矫正执法人员身份频遭质疑，执法工作障碍重重，显得力不从心。同时，在与相关部门进行执法对接中，因执法身份问题，县级司法行政机关社区矫正工作者始终无法与之对等进行工作协调，极大挫伤了基层社区矫正工作者的职业自尊。

第四，执法效能难以达到预期。《社区矫正实施办法》规定了县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助的五大方面六十余项执法内容，任务繁重，要求较高。极少数社区服刑人员有令不行、有禁不止，更有甚者公然抗法，县级司法行政机关社区矫正机构因权威性不足而执法威慑力不够，依托公安机关采取强制措施又存在协调过程较长、时效性不强等问题，给社区矫正工作造成不良影响，大大降低了工作效能。

综上，基层司法行政机关社区矫正专门机构的缺失，是开展社区矫正工作的最大短板，也是基层社区矫正工作者履行职责中最大的困惑，需要创新解决。

三、路径思考

（一）从法理法律看。社区矫正的性质决定了其必须由具有刑罚执行权的专门机构来实施。从法理角度讲，建立侦查权、检察权、审判权、行刑权相互配合与制约的机制，专门的社区矫正执行机构设在司法行政机关，刑事权力配置可趋于均衡；从刑罚执行角度讲，社区矫正作为非监禁刑罚执行，与监禁刑罚执行犹如车之双轮，相辅相成，建立专门的社区矫正机构以彰显刑罚执行的统一性，也是准确诠释社区矫正工作构架的应有之义；从法律规定来看，《刑事诉讼法》第258条规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实施社区矫正，由社区矫正机构负责执行”；《社区矫正实施办法》规定“县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助”。建立社区矫正机构不仅是刑罚执行主体的基础性建设，也是依法施矫的必然选择；从刑事执法属性来看，刑事执行权不属于司法权，是一种行政权。具体实践中，死刑执行是人民法院的职责，监禁刑罚执行是监狱的职责，非监禁刑罚执行是社区矫正机构的职责，监禁与非监禁刑罚执行统一由司法行政机关负责，其价值在于行刑权的统一，既符合中央统一刑罚执行的要求，也与侦查、检察、审判、执行四权分离的理论共识相一致。

（二）从顶层设计看。2008年，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见的通知》将社区矫正立法列为贯彻落实宽严相济刑事政策、推进司法体制和工作机制改革的重要任务；2011年，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，当年国务院将制定社区矫正法列入立法工作计划；2012年，新修订的《刑事诉讼法》明确了社区矫正机构的法定职责，这标志着我国社区矫正法律制度体系的确立，“两院两部”随之出台《社区矫正实施办法》；2013年，十八届三中全会提出“健全社区矫正制度”；2014年，十八届四中全会明确提出制定社区矫正法、完善刑罚执行体系等一系列法治建设目标；2014年至2016年“两院两部”连续联合召开全国性会议并出台社区矫正规范性文件；2015年和2016年“两会”期间，全国人大连续两年将社区矫正法纳入全国人大社会领域立法计划。2014年4月21日，习近平总书记就社区矫正工作作出重要指示，要求“加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”《中共宁夏回族省（市、区）委员会关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治区的实施意见》也提出“健全工作机构，探索建立融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的社区矫正制度”，宁夏党委政府《关于全面推进社区矫正工作的意见》提出“健全社区矫正工作机构，加强专群结合的社区矫正工作队伍建设”，这都为健全社区矫正机构指明了方向，需要跟进落实。

（三）从国内外实践看。国际上，许多国家都设有专门或相应的机构负责社区矫正工作，尽管这些机构在不同国家有不同称谓，但在隶属关系上，多数国家都是由司法行政部门管理。在美国，司法部下设联邦监狱管理局，联邦监狱管理局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正，大部分州均设有矫正局，基本实行两级垂直领导的体系。加拿大社区矫正机构也是矫正局的一个组成部分，联邦矫正局负责对联邦监狱和联邦假释的管理，各省矫正机关负责对省（市、区）监狱和地方社区矫正的管理，这一模式体现了刑事执行一体化原则，值得我们借鉴。据统计，2016年底我国已有21个省（区、市）经同级编制部门批准单独设立社区矫正局（总队），9个省（区、市）单独设立社区矫正处，342个地（市、州）、2815个县（市、区）司法局单独设立社区矫正机构，均占全国地（市、州）、县（市、区）建制数的98%。据不完全统计，北京、上海、湖北、浙江、江苏、安徽、山东、四川、云南、贵州、广西、西藏、内蒙等省（市、区）大部分地区都设立了社区矫正专门执法机构，配备了专职执法人员。特别是作为民族地区的西藏和内蒙古自治区在社区矫正执法机构建设方面已走在全国前列，其经验值得我们借鉴。

（四）从职能优势看。司法行政工作职能兼具法律工作和社会工作的特点，与社区矫正法律属性和社会属性相一致。实践表明，司法行政机关长期负责监禁刑执行，在教育改造罪犯中已积累了丰富经验；负责管理戒毒、律师公证、法治宣传教育及法律援助等相关法律工作，从业人员法律水平相对较高，可基本满足社区矫正工作法律需求。特别是随着律师、公证管理的社会化与法律宣传教育的多元化发展，市、县两级司法行政部门已凸现出明显的公共法律服务资源优势，赋予其管理社区矫正工作的职能，将充分彰显司法行政机关履行社区矫正职能的综合优势。

四、模式思考

理顺社区矫正工作体制，健全工作机构，明确各自职责，对提高社区矫正工作效率、贯彻刑事一体化原则至关重要。根据宁夏实践启示和工作实际，较为理想的机构设置是“四位一体”的立体模型，即：在社区矫正工作领导小组统一领导下，由社区矫正管理局实施统一管理，由社区矫正总队、支队、大队专门执法，由司法所作为基本的日常管理教育帮扶工作平台。

（一）完善三级社区矫正工作领导小组。社区矫正工作涉及到社会的方方面面，要确保公正执法、严格执法，就必须始终坚持党的领导。领导小组应由各级党委政法委牵头，成员单位由有关政法部门、行政部门、群众团体组成，通过明确各成员单位职责、建立定期述职、联席会议等制度，研究涉及本地区社区矫正发展规划、重要方针政策、工作总体部署等，指导和协调解决本地区社区矫正工作重大事项、突发事件和重大问题。

（二）健全三级社区矫正管理机构。一是提升省（区、市）社区矫正管理局机构规格。省（区、市）社区矫正管理局主要职责是指导、监督、管理各地社区服刑人员社区矫正工作，研究制定各地社区矫正工作发展规划、管理制度和具体工作安排，指导各地社区矫正机构依法实施社区矫正刑罚执行活动，指导管理各地社区矫正机构协同社会组织开展教育帮扶工作，组织开展社区矫正工作宣传、培训和理论研究工作。根据社区矫正工作性质、工作标准、工作总量，考虑工作运行的协调联动，提高与公、检、法等部门工作衔接效能，建议比照省（区、市）监狱管理局的规格，提高省（区、市）社区矫正管理机构的行政级别规格。同时，依据职责要求，结合工作实际，推广先进省（区、市）成功经验，内设机构设置相应的综合联络处、刑罚执行处、教育管理处、执法督查队及信息指挥中心。二是健全市、县社区矫正管理机构。市、县社区矫正管理局主要负责社区矫正法律、法规、规章、政策在本行政区域内的贯彻执行，负责本行政区域内社区矫正工作的组织实施和监督、指导司法所开展社区矫正工作，负责行使法律、法规、规章规定应由本级司法行政机关行使的社区矫正执法职责，负责本行政区域内社区矫正干警管理、社区矫正工作宣传和社会力量参与社区矫正的组织，完成上级交办的其他与社区矫正有关的工作。建议在地市设立副处级社区矫正管理局，在县（市、区）设立副科级社区矫正管理局。

（三）建立三级社区矫正专门执法机构。在省（区、市）、市、县（市、区）自上而下逐级成立社区矫正执法总队、支队、大队，与社区矫正管理机构实行一套人马、两块牌子。省（区、市）社区矫正执法总队负责行使本级法定的社区矫正执法职责，负责指导监督市县（区）司法局社区矫正执法支队、大队开展社区矫正工作，负责全省（区、市）社区矫正干警的管理，负责完成上级交办的其他与社区矫正有关的执法工作。市、县（市、区）社区矫正执法支队、大队，在市、县（市、区）司法局领导和省（区、市）社区矫正执法总队管理指导下，负责本行政区域内的社区矫正执法工作，具体负责社区矫正法律、法规、规章、政策在本行政区域内的贯彻执行，负责本行政区域内社区矫正工作的组织实施并监督指导司法所开展社区矫正执法工作，负责行使法律、法规、规章规定应由本级司法行政机关行使的社区矫正执法职责，负责本行政区域内社区矫正干警的管理工作。推广北京、上海、湖北、云南等地经验做法，社区矫正总队、支队和大队由一定数量的人民警察组成，其来源包括三部分，即抽调的监狱戒毒警察、公开招录的人民警察和符合条件转入的县（市、区）司法局社区矫正专职人员。

（四）强化社区工作站建设。乡镇（街道）综治中心是社会治理的基层组织，司法所作为成员单位之一，既是县级司法局在乡镇的派出机构，也是社区矫正各项工作的具体落实者；社区（村居）是居民（村民）的自治单位，也是社会治理的基本单元，同时也是社区矫正工作的终端工作平台。千根针万条线，枢纽在针眼，司法所和社区是社区矫正工作的主战场，做好司法所与社区的联动工作，抓好司法所与社区建设，对做好社区矫正工作来说意味着开辟并守住了主阵地。一是探索网格化管理模式。即以乡镇（街道）综治中心为社会治理基层网格单位，将一个或若干社区设定为一个网格单元，建立社区矫正工作站，由司法所负责日常工作，指导社区工作站协助开展帮扶教育工作；人口少、面积小、社区服刑人员较少的司法所，可采取合并划片、确定一个中心司法所的形式进行管辖。二是着力搭建社区（村居）工作平台。社区（村居）应当按照社会治理相关精神，积极发挥自治功能，全面协助相关部门做好社区矫正教育帮扶工作。目前，民政部门已将社区服刑人员动态信息纳入社区网格信息管理系统，应进一步明确社区在社区矫正中的工作职责，在社区设立社区矫正工作岗位；加大彩票公益金政府购买社会工作服务项目对社区矫正工作的支持力度，建立社区矫正社会工作者队伍，健全专职社工服务社区矫正质量评估体系；总结推广社区矫正保证人制度经验做法。三是着力培育社会组织。协同相关部门着力培育新型社会组织，积极发展壮大社会工作者与志愿者队伍，建立政府主导、社会力量广泛参与的大帮矫体系。

社区矫正机构建设不是一蹴而就的事情，它受制于认识、法律、司法体制改革、机构编制政策等诸多方面制约，尤其是社区矫正警察的身份问题，需要通过法律认定，在缺乏法律支持的情况下，分步走是一种理性选择，即先健全市县两级社区矫正管理局，待条件成熟后再加挂社区矫正执法机构牌子，待有了政策、制度或法律的支撑时，再考虑解决社区矫正机构规格及内设机构问题。

（责任编辑：张文静）