经济欠发达地区公共法律服务体系建设的探索与实践

关 昱（辽宁省抚顺市司法局局长）

经济欠发达地区公共法律服务体系建设的探索与实践

关 昱（辽宁省抚顺市司法局局长）

近年来，在上级司法行政机关和市委市政府的正确领导下，辽宁省抚顺市司法局始终将健全完善公共法律服务体系建设作为重大的政治任务深入加以推进。经过两年多的探索和实践，在全市范围内初步形成了组织网络化、资源一体化、服务标准化，具有抚顺特色，覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，总结出一套在经济欠发达地区开展公共法律服务体系建设的经验，为城市转型振兴营造了良好的法治环境。

一、推进公共法律服务体系建设的有益探索

抚顺市作为资源枯竭型城市，传统产业比重较大，历史包袱沉重，政府财政紧张，受经济条件的影响和制约，法律服务专兼职队伍规模也相对较小。全市共设有83个基层司法所，9个法律援助中心，48个律师事务所、律师356名，4个公证机构、公证员37名，62个基层法律服务所、基层法律服务工作者255名，这与拥有920个村（社区）和230万人口的规模城市相比，显得势单力薄。如何利用好有限的法律服务资源和紧张的工作经费，推进公共法律服务体系全覆盖，最大限度地满足群众需求，成为了一道难题。当时，恰逢抚顺市全面加党的基层组织阵地建设，对全市基层村部、社区办公场所进行完善，在村（社区）党的基层组织阵地建设完备的场地以及远程教育系统。抚顺市司法局决定充分利用基层党建平台，将公共法律服务体系作为全市基层党组织阵地建设的一项重要内容，作为基层党组织服务群众的一个抓手来定位，达到借力而行的效果。基于此思路，市司法局主动争取市委组织部支持。2014年12月，市委组织部会同市司法局以及市综治办联合出台《关于依托全市党的基层组织阵地推进以城乡基本公共法律服务体系为重点的平安建设工作实施意见》，依托全市普遍建立的村（社区）党的基层组织阵地，在全省首创设立了113个功能齐全的村（社区）一级公共法律服务站，通过“1+X”模式，辐射带动全市920个村（社区），并采取选派专兼职联络员、定期收集群众法律服务需求信息的方式，统一调配全市法律援助、律师、公证、人民调解、法治宣传和社区矫正、安置帮教等内部资源，定期到村（社区）开展精准、集约、高效的法律服务活动，极大方便了城乡群众不出村（社区）就可以获得优质、高效的综合性法律服务。此项创新举措较好地解决了经济欠发达地区在法律服务资源和经费条件相对薄弱的情况下，如何最大限度满足人民群众日益增长法律服务需求的问题。具体工作特色主要为：

（一）整合系统资源

2015年以前，抚顺市乃至全国绝大部分城市的司法行政系统的各个职能部门都是独立作战，有各自的工作计划，面向群众开展工作常是单打独斗。由于各业务口的专业性和单一性，使工作存在很大的局限性和零散性，难以形成合力。为了实现全市司法行政系统各部门的联调联动，更好地满足人民群众日益增长的综合性法律服务诉求，我们对内整合司法行政系统最贴近民生的法律援助、公证、律师、人民调解、社区矫正、法治宣传等职能，由市法律援助中心牵头并设计运行流程，各部门整合后打捆服务、相互借力。一方面使群众诉求在内部得到一站式处理，另一方面也节约大量行政成本。

（二）推动职能下沉

抚顺市由于地理位置和行政区划的因素，在全市920个村（社区）中，距离公证处、律师所50公里以上的有232个村（社区），100公里以上的有29个村（社区），人口62万多，这其中还有大量的空巢老人、留守妇女儿童以及行动不便的残障人士。以前，为了更好地服务于民也经常性地深入基层，倾听群众的诉求，开展各项法律服务活动，但由于没有相应的长效机制、覆盖机制，随机性强，实际效果十分有限。现在我们依托全市普遍建立的村（社区）党的基层组织阵地，在920个村（社区）建立公共法律服务站、点，定期直接下沉到村（社区）开展综合性法律服务活动，最大限度地方便了基层群众不出村（社区）就可以获得优质高效的综合性法律服务，彻底打通了服务百姓“最后一公里”。

（三）提供精准服务

在原来的法律服务工作中，我们各部门也定期开展服务宣传等活动，但基本上是“填鸭式”服务，没有取得应有的效果。这种现象引发了我们的思考，问题出现在我们的服务没有做好实际的调查研究，与百姓之间的沟通渠道还不够畅通，没有做到因需服务。到底如何才能做到因需服务、精准服务，实事求是地为百姓解决问题？我们从六个方面进行探索，破解了这个难题，有效实现了精准服务。

一是通过建立“1+X”模式实现精准服务。由于现有的法律服务资源不足以全面覆盖920个村（社区），所以我们以县（区）公共法律服务中心和乡镇（街道）公共法律服务工作站为主干，结合区域地理位置和法律服务资源配备情况，在全市113个中心村（社区）设立功能齐全的基层公共法律服务站，以这些中心村（社区）公共法律服务站带动和辐射“城区20分钟，乡镇30分钟步行距离”内的周边807个村（社区），在周边的村（社区）设立联系点，实现全市920个社区和村公共法律服务受理和服务渠道的畅通。这样只需要调动113名律师等法律服务人员，把113个中心服务站做实做好，就可以打造出“城区20分钟，乡镇半个小时法律服务圈”，实现基层法律服务覆盖全市城乡的最终目标。

二是通过建立联络员搜集需求信息的方式实现精准服务。我们在每个村（社区）配备了公共法律服务联络员，负责收集老百姓对法律咨询、办理公证、矛盾纠纷调解等需求信息，登记汇总上报，再由县（区）公共法律服务中心向相关法律服务机构反馈。这样对于具体问题、疑难问题，法律服务人员可以事先进行研究，形成准确的答复意见，避免出现因遇到不熟悉领域的法律问题而答复不准确的现象。

三是通过设立公共法律服务日的方式实现精准集约高效服务。由联络员层层上报信息给指挥中枢——县（区）司法局，其汇总全部需求信息后，根据需求登记情况，在每月每个服务站固定的1～2个公共法律服务日到现场服务。法律服务人员不必每天都到服务站以减少成本，同时保证每次到服务站都能工作量饱和，用有限的服务时间达到服务量的最大化。

四是采取有偿和无偿相结合的方式实现共赢。每次律师开展服务，根据路途远近支付50～200元补贴，每县区每年仅需5万元左右，全市仅需40万元左右经费就能满足需要。更重要的是，律师可以在工作站直接受理案件，相当于为律师事务所和律师在村（社区）设立了一个免费的办公场所，可以拓展业务、展现自我，变坐等业务上门为主动出击，有效地调动了律师的积极性，形成了长效机制。

五是通过法律援助的工作体系、资金及人员力量实现精准服务。律师的补贴通过法律援助律师咨询经费渠道部分解决，联络员也由法律援助联络员兼任，实现业务整合。

六是“三个平台”齐头并进。除了实体现场服务平台，我们对于群众需求量少、交通成本太高的偏远地区采取远程视频方式，由律师事务所律师及法律援助中心接待大厅值班律师联线解答，以及利用“12348”法律热线，汇总并答复。

二、推进公共法律服务体系建设的具体实践

（一）深入推进困难群众权益保障有效化

下放法律援助案件受理审查权限，非诉讼案件由村（社区）服务站直接受理；诉讼案件由村（社区）服务站初审后报乡镇（街道）工作站受理。积极拓展法律援助网络平台，扩大“12348”热线服务功能，增设公证、人民调解和社区矫正咨询业务，为潜在的法律援助需求人群提供指导性法律信息和法律援助建议，切实做到了“应援尽援，应援优援”。开展公共法律服务两年来，全市各级法律援助机构案件受理量成倍增长，两年来共办理法律援助案件20939件，接待来信来访23094人次，最大限度地满足了弱势群体的法律服务需求。

（二）深入推进律师法律服务均等化

强化律师法律服务和普法功能定位，是市司法局在构建公共法律服务体系中的一项创新举措。切实加大一村（社区）一法律顾问工作的推进力度，通过“1+X”模式，采取律师现场法律服务和网络在线咨询相结合等方式，真正实现了全市律师与村（社区）的无缝对接。定期开展法治宣传，提供法律咨询，参与调解民间纠纷，为村（社区）进行义务法律体检，帮助起草和修订村规民约，积极为基层组织依法行政、依法管理提供全方位的法律意见和建议。近两年来全市律师免费提供法律资询17500余人次，在服务站代理刑事和民诉案件2964件，调解疑难矛盾纠纷423件。

（三）深入推进法治宣传教育常态化

健全完善“谁执法谁普法”工作责任制和以案释法制度，组织全市32家依法治市成员单位积极与社区（村）对接，及时了解和收集人民群众的法律需求，按需送法，“菜单式”送法，解决实际问题。积极探索创新法治宣传教育的载体和形式，主动与各县区政法委和信访部门对接，建立经常性的沟通联系机制。对于在征地拆迁、土地流转、环境污染和物业管理等领域发现的不稳定苗头性、倾向性问题及时组织相关部门开展有针对性地法治宣传、释法析理、疏导情绪，引导群众合理表达诉求。

（四）深入推进人民调解工作专业化

通过公共法律服务体系健全完善人民调解组织，全市共建有市、县（区）、乡镇街道、村（社区）四级调解组织1367个，实名制专兼职调解员10378名，基本构建起了横向到边、纵向到底、遍布城乡的调解组织网络。借助下沉整合后的律师等法律服务人员共同开展人民调解，使基层人民调解有了专业的指导，可以化解更多复杂疑难的民间纠纷。特别是在处理重特大群体性矛盾纠纷过程中，律师作用尤为明显。在做好日常矛盾纠纷排查调解工作的基础上，着力加强专业性行业性人民调解组织建设工作力度，积极打造以交调、医调、诉调、公调和物调对接为主要内容的“五调联动”工作品牌。两年来，全市各级调解组织共调处化解各类矛盾纠纷27655件，“第一道防线”作用得到了充分发挥。

（五）深入推进特殊人群教育管控规范化

依托公共法律服务体系，特殊人群教育、管控不是孤军作战，而是得到了各方面的支持配合。我们将戒毒所下派干警、心理咨询师、律师力量统筹使用，加大社区服刑人员管理力度，扎实开展社区服刑人员脱管漏管专项整治和社区矫正工作质量年活动，全面落实各项监管制度，严格规范执法流程和执法环节，强化手机定位和依法收监工作，探索推行由心理咨询师参与的教育矫正机制，定期进行后续心理疏导和律师的释法析理工作，及时消除社会不稳定因素，有效提升了社区矫正工作的质量和效果。目前，全市累计接收社区服刑人员4359名，解除2978名，撤消缓刑、收监执行37人，有力地维护了社会和谐稳定。

（六）深入推进公证法律服务便捷化

按照各公证机构执业区域，依托公共法律服务站点设立公证巡回服务窗口，设立公示板，公开公证事项办理流程、收费标准，定期免费举办公证法律讲座，通过联络员发放《预约公证服务登记表》登记预约办证信息，在公共法律服务日上门集中、巡回办理公证。通过公示板、网站、宣传单、联系卡等方式主动向社会公布四家公证机构的服务咨询电话以及包村（社区）的公证员联系方式，做好办证前材料收集、整理的指导准备工作。做强互联网平台，开通手机微信在线申请办证业务，提高办证效率。两年来，群众到服务站点办理公证1355件，畅通了人民群众享受公证法律服务的“绿色通道”。

三、推进公共法律服务体系建设取得的成效和体会

通过两年多的工作，我们深深体会到公共法律服务工作真正体现了以人为本、全心全意为人民服务的宗旨，受到了社会普遍关注和好评，收到了明显的成效，同时也得到了司法部和省司法厅的充分肯定。

一是这项工作确实是服务百姓、惠民利民之举。群众非常受益，特别是公证上门服务，供不应求。

二是这项工作切实帮助基层组织化解了矛盾，维护了社会稳定。通过律师等法律服务人员释法析理、调解等工作，将大量矛盾纠纷化解在萌芽状态，或者引导到法律途径，受到了基层党政组织的高度评价。

三是这项工作成为党的基层组织阵地发挥作用的一个重要表现。上级领导视察基层党建时，我们的公共法律服务工作总作为一项重要工作被汇报，也成为基层党委党建工作的一项成绩。因此，基层党委助推这项工作也有内在动力。

四是这项工作是法治政府、法治社会建设的一个重要标志。推进依法治理，实现一村一法律顾问等，也是基层政府工作的重点。

从以上四个方面的成效可以看出，我们的公共法律服务体系建设工作与党委、政府的中心工作紧密相联。如果我们能在工作中及时总结经验，及时做好汇报和宣传工作，自然会得到各级党委、政府，特别是乡镇（街道）、村（社区）等基层党政组织的全力支持与配合，形成良性循环。而各级党委、政府的重视与支持，是我们进一步推进公共法律服务体系建设的重要保障。

一是有助于我们对群众进行广泛的宣传。再好的工作模式，也需要群众的充分知晓和实际需求。有了基层党政组织的重视和支持，扩大宣传，提高群众知晓率，就容易多了。

二是有助于我们组织开展法律服务活动。基层党政组织会主动配合我们做好活动场所的安排、人员的组织、通知等各项工作，而我们只需要组织法律服务人员到场。

三是有助于我们对联络员、信息员的调度。由于联络员和信息员都是隶属于基层组织的兼职人员，基层党政组织可以有效影响他们做好对群众的需求信息征集、登记和汇总上报等工作。

四、对进一步推进公共法律服务体系建设的思考

（一）存在的问题

虽然两年来抚顺市司法局在推进覆盖全市城乡的公共法律服务体系建设方面，取得了阶段性成果，但其实还是刚起步，与人民群众的新需求和新期待，还存在着一定差距。一是知晓率还未达到特别高的水平，宣传上仍有很大的空间。二是发展不均衡。有的县区开展得的好，有的县区稍差。中心站点全覆盖活动虽然都已正常开展，但周围带动上仍有差距。

（二）工作方向

1.争取党委政府对公共法律服务工作的支持。及时向党委、政府报告工作中的重要情况和重大问题，确保公共法律服务体系建设的各项举措落实到位。积极推动将公共法律服务事项纳入政府购买项目，探索编制公共法律服务产品“政府采购目录”。通过购买服务，培育扶持和鼓励一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著的社会组织参与公共法律服务，将法律咨询等部分公共法律服务项目纳入法律援助经费保障序列。积极争取发改委、财政等有关部门支持，尽快将公共法律服务体系建设纳入全市公共服务发展规划，促进全市基本公共法律服务体系建设实现常态化、可持续发展。

2.加强司法行政公共法律服务人才队伍建设。一是大力开展多层次教育培训，不断提高法律服务工作者的政治素质、业务素质和职业道德素质。大力宣传表彰公共法律服务先进集体和先进个人，发挥典型的示范引领作用。二是加大对村（社区）干部特别是村（社区）书记的专题培训，发挥其在推进基层公共法律服务体系建设中的桥梁纽带作用，要让他们知晓这项工作的意义、作用、开展工作的方式方法，这样他们才能更好地推进工作。同时，要充分调动专兼职联络员工作积极性，通过采取实地走访、发放宣传单和入户调查问卷等方式，进一步提高社会知晓率，为实现基层公共法律服务体系全覆盖营造良好的外部环境。

3.通过“互联网+”不断增强公共法律服务行业的服务能力。在继续加强实体、“12348”法律援助热线平台建设的同时，充分运用高新科技，更好地推进公共法律服务向纵深发展，重点推进互联网手机平台建设。以公证服务为例，要运营好市公证协会微信公众号，定期发布公证信息，尝试开通多客服在线解答群众咨询功能，力争实现网上实时咨询答疑。要组织县级公证处尽快申请开通微信公众号和手机在线申办涉外公证的功能，通过公证云APP实现手机在线申办电子证据保全业务全覆盖。

总之，全面推进公共法律服务体系建设是当前司法行政工作面临的重大任务，这既为司法行政机关充分发挥职能提供了广阔的舞台和难得的机遇，也提出了重大挑战。我们将抢抓机遇，细化措施，积极作为，不断提高全面推进公共法律服务体系建设的能力和水平，在推进城市转型振兴的实践中作出新的更大的贡献。

（责任编辑：张文静）