“供给侧”与“需求侧”相匹配的“七五”普法构想

2017-01-25侯沪东安徽省马鞍山市司法局局长

中国司法 2017年7期

侯沪东（安徽省马鞍山市司法局局长）

侯沪东（安徽省马鞍山市司法局局长）

“四个全面”战略布局，尤其是全面推进依法治国的提出，给新时期普法工作提供了前所未有的契机和新动力。从某种意义上说，今后法治建设就是文明程度、城市实力的考量。而普法工作在全面推动落实依法治国基本方略中处于先导性、建设性、基础性地位，普法求效已是必然，这就涉及到普法的授、受双方。

供给侧，即供给方面。国民经济的平稳发展取决于经济中需求和供给的相对平衡。供给侧，相对于需求侧①来源网址 :http://baike．so．com/doc/23855288-24412412．html，访问时间：2017 年 3 月 21 日。。“供给侧”原本是经济领域的热词之一，本文将其置于“七五”普法的语境下，借此比拟普法“授”的一方，“受”的另一方则以“需求侧”来对应，并以笔者所在城市（安徽省马鞍山市）为研究范畴，就此探寻“授”与“受”相匹配的“七五”普法新路径。

一、“供给侧”与“需求侧”相匹配的普法实践基础

经过长期的积淀，普法工作形成了以“服务大局、服务民生，贴近法治实践、贴近群众需求，融入主流文化、融入社会生活”的工作态势，普法格局得以开阔、普法内涵得以丰富、普法外延得以拓展。特别是十八届四中全会以来，法治宣传教育工作上升到前所未有的高度，形成了优化的模式、固化的机制、优质的人才队伍，为普法“供给侧”与“需求侧”相匹配奠定了有效的实践基础。

（一）模式

普法并非中国特色，而是几乎所有国家法治建设的通例，也是任何一个国家迈向法治国家的必由之路②孙建：“关于法治教育纳入国民教育体系的思考”，载《中国司法》，2015年第9期。。当前，各级政府法治建设和普法工作价值导向鲜明具体，坚持普法与地方经济社会发展总体规划同向同行，实行自上而下的政府拉动模式，有着系统的顶层设计、清晰的建设路径、坚实的制度保障。即坚持党委领导、人大监督、政府实施、政协支持、各部门齐抓共管的工作模式。市委全面依法治市领导小组下设推进党内法规制度建设、推进科学立法、推进依法行政、推进公正司法、推进全民守法5个专项小组。坚持由市委书记任组长，各分管市领导任专项小组长，分类列设成员单位。定期召开专题会、现场会、推进会、联席会，研究解决实际问题，总结交流经验，纵向到各级部门，横向到各类普法对象，形成了上下合力、左右联动、共同参与、优势互补、运作有序的“大法治”格局。

（二）机制

法治宣传教育工作既需要物质支撑和精神驱动，更需要依靠制度创新和机制保障，逐步形成“硬约束”。

1.责任机制。推行“谁执法谁普法”，对马鞍山市各国家机构、执法主体等负责执行的常涉的法律、重要法规全面整理、逐年修正，发布年度“普法责任清单”，明确各家“职责普法”的“责任田”。细化《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》，建立了各司其职、互相配合、普治并举、注重实效的一系列普法责任制度。

2.常态机制。“法律六进”“江淮普法行”、公民旁听庭审、“12·4”国家宪法日系列活动等已经形成固化品牌，呈现集中布局、集约运作、集成效果的业态。在各类法规颁布纪念日等重要节点，创造性地“搭台唱戏”，大造声势，报业有文字、广电有声音、网络有图像，实现了法治宣传教育工作向社会各领域、各层次覆盖延伸。如在“法律六进”活动中，实施法治文化与行业文化相融行动：推动法治文化与企业文化相融，建设依法治企展馆；与单位文化相融，联合工商联等单位开展诚信创建活动；与乡村文化相融，优秀法治电影入乡进村展播；与机关文化相融，规模开展领导干部旁听庭审；与社区文化相融，丰富法治文化乐园的法治元素，建设动态法治文化“可视点”；与校园文化相融，建设青少年学生法治教育基地。

3.共享机制。

（1）实现了内部共享。依托公共法律服务体系，将普法延伸到司法行政的自身领域。推行“说理普法”，与人民调解工作有机融合——调解一例，教育一片；推行“案例普法”，与社区矫正工作有机融合——解矫一人，激励一片；推行“帮扶普法”，与安置帮教工作有机融合——帮教一人，感召一片；推行“维权普法”，与法律援助工作有机融合——援助一案，温暖一片。

（2）实现了跨界共享。加快普法网站、微博、微信等新媒体普法运用，形成新媒体普法网络集群，丰富了普法平台和阵地，实现了优质普法资源的高效共享。推行媒体公益普法制度，整合各级宣传部门资源，做大做强法治宣传栏目。各类媒体将公益法治宣传作为履行社会责任的重要组成部分，各成员单位加强与媒体的沟通协调，及时提供本部门法治宣传教育的鲜活素材，为媒体开展公益普法创造有利条件，发挥人人关心、人人支持、人人参与法治宣传教育的共享效应。

4.评价机制。市委、市政府明确将法治宣传教育作为共性目标，纳入目标管理绩效考核，实行倒扣分制。分层级调研，分类别出台考核指导标准，将全年普法工作量化成3个模块20项指标和50条明细，由市党委、政府、人大、政协四套班子带队分片驻点检查督导，实现年初“下单”、每季调度、年终考核，有效将“软任务”转化成“硬指标”。同时，坚持普法工作“六个纳入”，即把宪法法律和党内法规纳入各级党校、行政学院、社会主义学院必修课；把法治教育纳入干部教育培训总体规划；把法律法规纳入国家工作人员入职培训、晋级培训及其他培训；把尊法学法守法用法情况纳入公务员年度考核；把法治观念、法治素养纳入干部德才体系；把遵守法律、依法办事纳入干部考察范畴，等等，不仅已成为普法工作快速发展的内生动力，而且真正实现了法治宣传教育与经济建设、深化改革、民生需求等工作同安排、同部署和同考评，实现了与经济社会发展大局同频共振。

（三）人才

现代法治社会条件下，法律服务工作者作为一种职业或一种志向，应当具备与这一职业特征相匹配的职业素养、职业技能和职业行为。普法工作政治性、法治性、专业性强，必须具备政治、业务知识和实战技能，才能游刃有余地履行工作职责。

1.专攻化队伍。建立普法骨干队伍，建有专门的QQ工作群，便于加强工作沟通联系。“喊一嗓子”即呈“一呼百应”之势，建言献计，共商良策。普法骨干主要选自各单位法规部门、权益部门负责人，既具备理论素养，更具有实战经验，在日常工作交流中，有思想共鸣、有业务共享。加强日常培训，既有法治思维和法治方式的培养，也有法治宣传教育业务辅导和相关法规的解读。

2.职业化队伍。从高校、政法机关、行政执法部门和律师队伍中聘请法律专业人士，组建普法讲师团，深入各个层级，常态开展法治教育宣讲活动。特别是广大律师以法为业、以律为师，发挥了熟悉现行法律规定的职业优势、立足经济社会生活的实践优势，成为普法工作的最优力量。

3.正规化队伍。组建千人普法志愿者队伍，明确志愿者服务章程，把普法的触须伸向各个角落，不留服务盲点。在志愿者招募中，明确“准入门槛”，在政治素质、年龄层次、服务理念、遵纪守法、社会公德等诸多方面明确要求，在志愿服务中，有理有据、有礼有节、有释疑有服务、有热情有担当。

二、“供给侧”与“需求侧”不匹配的普法矛盾冲突

同其他工作一样，普法工作也在传承创新中得以弘扬，是传统与现代的交融；需有积淀和传承，方能成其厚重，唯有交融与创新，方能促其发展。我国普法经历了从“一五”到“六五”的历程，走过了一条不平凡的创新之路，实现了从基本普及法律常识的启蒙教育到提高广大公民法律素质，从单纯的普法到法治宣传教育与法治实践相结合，从一般性工作部署到法治宣传工作制度化、规范化的“三大转变”。30余年的普法成就举世瞩目，普法工作有着丰厚的积淀。但普法工作在全面推动落实依法治国基本方略中的地位，决定了对它的要求处于上升的轨迹，普法工作既迎来新的机遇，更迎来了新的挑战，普法工作中诸如认识、均衡等问题日益凸显。

（一）认识问题。现实中，一些单位和部门将普法作为软任务，将之视为一种时尚，一种点缀，应时应景，没有意识到自身“一亩三分地”的“普法种植”价值，重外在形式，轻法治思维和法治方式的培育与养成，以致开展普法工作轻描淡写，只管“供给侧”完成规定运作，不管“需求侧”的需求意愿。

（二）连续问题。普法工作是一项联动的、长期的、基础性的、前瞻性的系统工程，既需要加大顶层设计、高端统筹，也需要加强基层治理、末端衔接，这离不开组织领导层的倡导和推动。而在现实生活中，少数单位负责人片面追求短期显效，在任期内强势推进。一旦离任，新任者“另起炉灶”，一任一个做法，深度隐性效果的后续工作未得到沿用，好的创意项目中途夭折，中断了难得的“有效供给”机遇。

（三）均衡问题。城乡法治宣传教育工作不平衡，市民法律意识相对较强，但在农村法律意识形成还有一个较为漫长的过程，特别是偏远地区村民的契约精神和法治观念明显滞后，克服短板、整体推进与全面深化有待加强。农村地区布局较分散，鞭长莫及，以致“供给”不力，“需求”淡漠。

（四）动力问题。尽管普法工作已经作为目标绩效考核项目，但权重占比不高，相对于经济发展的考量显得薄弱，且精力、财力、人力的投入没有显性的回报效应。同时，考核结果的运用也没有上升到职级晋升或责任连带，以致“供给”失之于松、失之于散。

三、“供给侧”与“需求侧”相匹配的普法路径选择

站在新的起点上，构建普法新常态，将普法的触须伸向更广阔的领域，让法律为人们所掌握、所遵循、所适用，既是法治建设的有效路径，更是普法求效的必然趋势。因此，要以“需求侧”期待为第一动力，以“需求侧”呼声为第一信号，减少无效供给、扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。

（一）问题导向，把脉“需求侧”

1.兴“调研风”。

（1）对内：对不同文化程度、不同职业、不同生活圈的诸类群体法治需求进行调查，在传统媒体、新兴媒体等多媒体，开辟纵到边横到拐的法律需求征集平台和法律咨询应答专业平台，收集分析工作生活关心关注点和社会热点，回应群众关切，了解群众意志，充分预估群众可能的法律需求，罗列需求清单，找出典型性、规律性、苗头性问题，完善“需求、研判、反馈、供给”的工作流程和工作机制，多层次、全方位摸清社情民意。

（2）对外：“把别人的好东西化成我们自己的东西，形成我们的民族特点。文明因交流而多彩，文明因互鉴而丰富”③中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2014年第1版，第94-102页。。走出固有的“圈圈”，组织赴各地市考察交流，借他山之石，吸纳其他地市的经验和特色做法，结合自身特点，学外地经验与创本地品牌相结合，提炼、拔高，少走弯路，弯道超越，走既有实践基础，又有实效潜力的法治宣传教育之路。

2.排“时间表”。运用工程建设中项目管理方式，落实普法规划，从建章立制的高度保证整体推进的规范性。细化“七五”普法规划，排列发动阶段、实施阶段、验收阶段时间表。在各年度重要普法节点时间段，结合年度重点工作安排，排期时间表，落实牵头部门、配合部门，规定时限。比如，1月，利用农民工返乡时节，实施“用法维权—农民工在行动”法治宣传活动；3月，利用“3·15”国际消费者权益日，开展专项法治宣传活动；6-7月，开展党章党规宣讲活动；9月开学季，举行“普法助学—青少年在行动”法治宣传活动。同时，针对群众需求意向，有询必应。

（二）创新引擎，重组“供给侧”

1.重叠共识。

（1）树立共享思维。法治宣传教育内涵的变化，外延的扩展，既包括对法律体系和法律制度的宣传，也包括对司法执法守法等一系列法治实践活动的宣传，更加突出法治理念和法治精神的培育，更加突出运用法治思维和法治方式能力的培养，更加注重在全社会凝聚“法治”的价值共识，营造法治文化环境。

（2）转变工作理念。准确把握法治宣传教育作为社会工程的综合性、系统性特点，大力推进政府主导与社会参与相结合，部门普法专业指导性与普法对象一般性需求服务对接相结合，强化社会普法共同责任。强化服务意识，催生“主体平等、态度亲和、交流畅通”的供需局面。强化落地意识，既要轰轰烈烈，更要瞄准实诚、实干、实在、实效。

2.重构体系。实体方面，建立以市级中心为主渠道、县（区）级中心为枢纽、乡镇（街道）服务站为支撑、村（社区）工作室为基点的四级公共法律服务体系，实现城乡公共法律服务体系全覆盖，及时有效地为广大人民群众提供法律服务，建成全社会关注、全领域统筹、全范围覆盖、全维度落实的立体式普法格局。深入开展法治宣传教育，推动多层次法治创建，全面深化司法行政法治建设。同时，借助文明创建之东风，把法治宣传教育推向深度融合发展的层面。虚拟方面，用活“两微”，建立新浪、腾讯普法微博账号，打造市区、县区、司法所普法微博矩阵。针对不同时间节点和网民注意力及兴趣关注点，突击宣传相关法律法规。建设普法微信公众号，推送法律知识、法律故事、法治动态等图文信息。在人人都有麦克风的自媒体和全媒体时代，发挥法治宣传释疑解惑、舆论引导的功用。

3.重建网点。布设律师网点，解决群众法律问题，在“一社区一律师”的基础上，推行“一村一律师”制度。在市级中心为主渠道、县（区）级中心为枢纽、乡镇（街道）服务站为支撑、村（社区）工作室为基点的四级公共法律服务体系中的中心和每个站点，安排值班律师，公开值班律师相关信息，建立QQ群，形成“律师地图”。群众可以与点上的律师面对面，也可任意点击各站点律师基本情况，根据自身的意愿选择心目中的“法律专家”直接网上视频。点、站、中心三级律师资源任意调配，如某个点上值班律师正在接待群众或暂时离开，中心处的律师可以安排其他点、站的律师进行对接。广大律师来自于群众，回归于群众，处于群众的心腹位置，更能把脉群众的多元化、个性化需求。推行这一做法，可实现远程服务“面对面”，全程服务“零距离”。

4.再造能力。精准“供给”，让“好产品”会说话，“供”其所“需”。

（1）让“供给”便于“需求”。可制作内容第一、创意第二、技术第三的H5普法新媒体创意竖图。其优势是，可以在网页上直接调试和修改，适配操作系统的各种版本和机型，使得浏览器不需要插件即可播放视频和音频。

（2）让“供给”易于“需求”。推行以案释法制度，开展优秀案例征集活动，加大公民旁听庭审活动力度，以身边人说身边事、身边事教育身边人，使法治宣传教育贴近基层、贴近百姓、贴近生活。比如，可用活电视台法治专栏，以专题片、公益片、微电影、情景剧、庭审直播、访谈等形式，开展以案释法活动。由市法宣办牵头，向公、检、法以及工商、食药等执法单位“下单”，由电视台拟订“菜谱”，各执法单位量力而行、按需“点菜”。又如，可举行法治文化新媒体“真人秀”行动，通过海选—普选—定选法治“真人”，联合本市人气新媒体，线下线上同步推动以案释法量身定制活动。

（3）让“供给”乐于“需求”。济南市历城区治理城市黑臭水体的“随手拍”经验最近受到了广泛关注。一名网友路过一工业区路段时，闻到一股奇怪的气味并追踪到附近的一条黑臭河，然后拿出手机拍照、举报。这条举报信息迅速从山东省环保厅的官方微博转至济南市环保局官方微博，仅用了两天，当地环保部门就给出了处理结果，并认为是公众参与补齐管理短板的一次示范。在“大法治”的背景下，可借他山之石，推广“随手拍”经验。在征求群众需求平台，设立“随手拍”专栏，联合执法部门，共普并治。

（4）让“供给”渴于“需求”。彰显普法依法治理在维稳中的地位，先“有为”，再“有位”，促动多方受益。比如，某村位于水域，村民普遍面对渔塘承包的难题。由于承包时间跨度长，自然灾害、物价等不确定因素增多，该村长期存在维稳隐患。针对这一共性问题，可由市法宣办牵头，会同民政、国土等部门，利用律师的优质资源，对这一共性问题进行全面调查论证，提出相应的治理对策，形成专报，提交市政府。因调查论证基于客观现实、基于法治思维、基于解决问题初衷，上通“天气”，下接“地气”，必然迎合政府对维稳的现实要求，必然维护村民的切身利益，必然缓解村民与当地政府的矛盾对立，也必然使参与治理的部门和律师体现作为，使“供给”因多方受益而“需求”若渴，甚至供不应求。

5.再变方式。推动落实把法治宣传教育列入政府购买服务名录，推进政府购买、社会投入、公益资助、市场运作的方式，开展全社会共普共治。进一步深化主管部门与各行业部门的基本性、专业性法治宣传实施方面的分工合作，创造—传播—展示优秀“产品”，提升“供给侧”吸睛率。比如，可与工商部门对接，与企业联手，借力企业策划和创意，搭建普法活动舞台，政府“省钱”、企业“展示”、公众“得法”，实现“三赢”。对“供给侧”的效果评估，引入第三方参与力量，委托专业机构对各执法、司法部门普法工作知晓率和满意度进行测评，避免“考生”即“考官”的自我评价，倒逼有效“供给”。