坚持问题导向 激扬改革活力推进司法行政改革不断向纵深发展

熊选国（司法部副部长）

坚持问题导向 激扬改革活力推进司法行政改革不断向纵深发展

熊选国（司法部副部长）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高举改革开放大旗，强力推动新一轮改革。党的十八届三中全会对全面深化改革作出总动员、总部署，勾画了全面深化改革的时间表、路线图，吹响了改革的进军号。党的十八届四中全会绘就了全面依法治国的伟大蓝图，明确了法治建设和司法体制改革的目标任务，改革与法治相向而行、破立并举、同步推进。

2017年是全面深化改革向纵深推进的关键一年，司法行政机关认真学习贯彻习近平总书记关于狠抓改革落实的重要讲话精神，认真贯彻落实中央关于深化司法行政改革的部署要求，坚持问题导向，把抓改革落实作为工作重心，强化责任担当，加强改革协同，努力推动司法行政各项改革尽早落地生根，取得实实在在的效果。

一、司法行政改革是新时期新形势下的必然选择

中国特色社会主义司法行政制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。司法行政机关承担的法律服务和法治保障职能，在全面推进依法治国、服务经济社会发展、促进社会公平正义、保障社会和谐稳定等方面具有重要地位，发挥着重要作用。当前，我国经济社会处于转型期，改革进入攻坚期和深水区，社会矛盾处于多发期和高发期。进一步深化司法行政改革，及时有效化解影响改革发展稳定的体制机制性障碍，建设更加公正权威高效、更能满足人民群众法律服务需求的社会主义司法行政制度，既是大势所趋，又是民心所向。

（一）深化司法行政改革是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重要举措

党的十八届四中全会就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出全面部署，提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。司法行政机关作为全面推进依法治国的重要实践主体和推进力量，在全面推进依法治国中担负着重要的职责和使命。司法行政机关只有不断创新执法体制机制、严格执法责任，不断推进多层次多领域依法治理，才能深入推进依法行政，提高社会治理的法治化水平。只有进一步优化司法行政职权配置，明确司法行政机关作为执行机关所负有的职责使命，才能更加充分发挥司法行政机关的司法保障职能，促进司法管理体制和权力运行机制更加科学和完善、司法公正和司法公信力切实有效提升。只有不断创新法治宣传教育形式、增强法治宣传教育实效，才能更好增强全民法治观念，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。

（二）深化司法行政改革是服务和保障经济社会发展的迫切需要

发展是第一要务。当前，我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革的推进和经济发展新境界的开拓，要求用改革的办法培育和激发新的发展动能；以保障和改善民生为重点的社会建设，要求推动社会治理创新，提高政府公共服务供给的能力和水平。经济社会发展的新形势与新任务，也对司法行政工作提出了新的更高要求。司法行政机关负有服务和保障经济社会发展的重要职责。司法行政工作只有不断改革发展，释放出新的发展动力和活力，积极适应“三去一降一补”“一带一路”建设等国家重大发展战略、创新驱动发展战略等提出的新的发展要求，不断转变法律服务思路，开拓服务领域，创新服务方式，才能提供更加优质高效的法律服务，为经济发展保驾护航。只有紧紧围绕企业创新发展需要，充分发挥社会律师、公司律师、法律顾问作用，积极提供知识产权保护、生产要素优化配置、市场新需求新供给新动能培育等方面的法律服务，才能更好促进市场主体依法经营，有效防范法律风险。只有积极拓展民生领域法律服务，不断加强法律援助工作、基层法律服务工作和基本公共法律服体系建设，提高基本公共法律服务供给能力，才能更好满足基层群众的基本法律服务需求，努力促进人民生活水平全面提高。

（三）深化司法行政改革是促进公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求

促进公平正义、维护社会和谐稳定是司法行政工作的基本任务和核心价值追求。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，迫切需要发挥法律的权利救济和定分止争作用，也对司法行政机关的法律服务和法治保障工作提出了新的更高要求。司法行政机关只有不断深化监狱、社区矫正、强制隔离戒毒和安置帮教制度改革，才能提高服刑戒治人员的教育矫治质量，提高刑满释放人员的救助帮扶效果，帮助他们顺利回归社会，促进审判正义顺利向执行正义和社会公正转化。只有不断推进法律职业准入、司法鉴定、司法协助、人民陪审员和人民监督员选任等项制度改革，才能更加充分发挥司法行政机关在法治专门队伍建设、诉讼证据守护、跨国（境）诉讼活动、司法监督等方面的服务和保障作用，确保法律得到更加公正有效的实施，司法正义得到更好的维护和实现。只有充分发挥律师、公证、法律援助、基层法律服务等公共法律服务职能，切实满足人民群众在社会公共生活中的法律需求，才能更好发挥法律的规范作用和社会作用，更好维护人民群众的合法权益。只有不断健全完善矛盾纠纷多元化解机制，切实加强专业性、行业性人民调解组织建设，才能切实守住维护社会稳定的第一道防线，第一时间把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，更好促进社会公平正义、维护社会和谐稳定。

二、司法行政改革的基本历程与规划现状

（一）我国司法行政制度发展的基本历程

新中国成立初期，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，政务院设司法部，作为国家司法行政机关；并同时确定了司法职权的配置模式，即最高人民法院、最高人民检察署、公安部、司法部分别行使审判权、检察权、侦查权和司法行政管理权。按照上述规定，司法部的主要职责是：司法行政政策之厘定；法院、检察署的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等司法行政工作；律师、公证工作；狱政工作；法制宣传工作等。

但是，这种职权配置模式并未维持多久。1950年监狱、看守所及劳动改造队移转归公安部管理。1951年，检察机关的人事工作交由其自行管理。1959年司法部更被撤销，原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。在“文革”期间的砸烂公检法运动中，所有的司法权又都被划归军管部门的革命委员会统一包办，社会主义法制建设进程也遭到严重破坏。

党的十一届三中全会以后，司法部于1979年恢复重建。司法部的职能也恢复到20世纪50年代的范围，即负责法院的机构设置、人员编制、办公机构、干部任命、物资装备、财政保障以及法院、检察院的干部培训等司法行政工作；律师、公证工作；法制宣传工作；法令编纂工作；院校管理及司法外事工作等。1982年《宪法》也规定了政府管理司法行政工作的原则。彭真同志曾形象地比喻司法部是政法机关的“组织部、宣传部、教育部和后勤部”。

1982年以来，为适应经济社会发展总体要求，司法行政机关职权不断调整。经历了1982年法院司法行政工作归法院自行管理、同年法律法规汇编划归国务院办公厅法制局承担、1983年监狱和劳教工作由公安部门划归司法行政部门管理、1988年将安置帮教工作交由司法行政部门主管、1994年司法行政机关承担仲裁登记管理工作、1997年司法部成立法律援助中心、2000年将司法部主管的五所政法院校划归教育部和有关省（市）管理、2001年司法部设立司法考试司负责全国司法考试工作、2005年确立司法行政机关为司法鉴定行业的主管机关、2008年明确增加戒毒管理职能、2012年司法部设立社区矫正管理局、2013年废止劳动教养制度等一系列的职权变更。目前，司法行政机关承担的职能从大的方面可分为公共法律服务和司法执行两个方面。其中，公共法律服务职能主要包括律师（含公职律师、公司律师和社会律师）、公证、法律援助、基层法律服务、司法鉴定、司法考试、人民调解、安置帮教、仲裁、法律顾问、法治宣传教育、司法行政法律法规起草等；司法执行职能主要包括刑罚执行（监狱、社区矫正）、强制隔离戒毒等。

（二）司法行政改革统筹规划、扎实推进

中央高度重视司法行政改革。2015年5月以来，习近平总书记先后七次主持召开中央深改组会议，听取司法部汇报，审议通过了关于完善法律援助制度、完善国家统一法律职业资格制度、深化律师制度改革、完善国家工作人员学法用法制度、推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度、发展涉外法律服务业等关于司法行政工作的改革意见。司法行政机关认真贯彻中央决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持把改革作为司法行政工作发展的根本动力，积极推进司法行政改革，取得了初步成效。监狱改革不断深化，社区矫正工作全面推进，法治宣传教育工作深入开展，律师制度改革不断深化，法律援助制度不断完善，司法鉴定体制改革稳步开展，国家统一法律职业资格考试制度扎实推进，公证、基层法律服务、人民调解、司法协助、安置帮教工作改革有序进行。截至目前，党的十八大以来，司法部出台了72个司法行政改革文件，其中，36项改革文件已经基本落实；尚未落实的36项改革文件等正在按照规定的时间表、路线图有序推进。但也要看到，司法行政改革还缺乏系统性和整体谋划，改革工作中还存在一些体制性、机制性、保障性障碍和问题没有得到根本解决，一些改革举措的制定还有待进一步调研论证、沟通协调，一些已出台改革任务还没有完全落实落地，深化改革的任务仍很繁重。面对困难和问题，司法行政机关一方面要加强自身的努力，不断深化认识，切实增强工作的责任感和使命感，积极落实主体责任，认真研究制定切实可行的改革举措和工作方案，进一步加强督查督办，切实把司法行政改革工作抓紧、抓实、抓出成效。另一方面要协同社会各方力量，积极吸收法学专家学者为司法行政改革工作献计献策，更好凝聚各方共识，共同攻克难关，共同促进司法行政改革工作推向深入、落到实处。

三、司法行政改革继往开来、任重道远

习近平总书记说：“历史、现实、未来是相通的”，“改革开放是一项长期的、艰巨的、繁重的事业，必须一代又一代人接力干下去”。我国司法行政制度的改革发展，要广泛学习借鉴人类法治发展的文明成果，认真吸取司法行政制度发展的成功经验，并结合我国经济、政治、文化、社会、生态发展的现实需要而不断发展完善。因此，应按照全面依法治国要求，深入推进司法行政改革。

综观前述发展历程，我国司法行政职权随着经济社会发展形势的变迁在不断进行调整变更。在这一调整过程中，有经验，也有教训；有正轨，也有弯路。改革开放以来，随着依法治国基本方略的逐步确立，司法行政职权的配置也在朝着适应法治建设需要、符合法治发展规律的方向不断优化。党的十五大首次提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大进一步提出：“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”党的十七大进一步强调：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”2008年中央转批《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，对改革完善法院民事、行政案件执行体制，研究完善公安看守所管理体制等司法职权配置提出了具体要求。这些改革决策和部署层层递进、环环相扣，紧紧围绕保证法律正确有效实施、促进司法公正和社会公平正义的目标，为优化司法职权配置的改革目标勾画了发展蓝图，制定了行动纲领。

党的十八大以来，我们党更加重视发挥法治在治国理政中的重要作用，更加重视通过全面依法治国为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，强调：“法治是治国理政的基本方式”，并把“全面推进依法治国”作为“四个全面”战略布局中的重要一环，统筹谋划、整体推进。随着全面依法治国战略布局的提出，党中央再次对优化司法职权配置这一司法体制改革的重点作出新的决策部署。十八届三中全会强调：“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。十八届四中全会以“优化司法职权配置”为重点，提出要“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。这既明确了“四机关各司其职、四权力配合制约”的司法职权配置模式，更深刻揭示了司法行政机关与公安机关、检察机关、审判机关在司法活动中的相互关系，科学阐释了司法行政机关在全面依法治国中的地位和作用。这一改革举措的提出，体现了我们党立足中国国情、遵循司法规律、科学研究总结司法实践经验形成的重要制度成果，是对我国司法管理体制和司法权力运行机制的重大发展和完善。为认真贯彻落实十八届四中全会关于“优化司法职权配置”的决策部署，我们要本着继承和创新相结合的原则，从加强权力配合制约机制的周延性和有效性出发，在汲取和借鉴制度发展的历史做法和有益经验的基础上，适应全面推进依法治国的战略要求，充分发掘我国司法职权发展演变过程中可取的职权配置模式，进一步健全完善公共法律服务体系，研究探索有关审判权和执行权分离、统一刑罚执行、监所管理、法学教育管理等项制度的改革完善，促进中国特色的司法职权配置更加科学完善，司法权力运行更加公正高效，司法公正和社会公平正义获得更好的维护和实现。

“芳林新叶催陈叶，流水前波让后波。”面对改革这一广泛而深刻的革命，司法行政机关将主动适应国内外形势新变化，牢固树立深度忧患意识，抓好机遇，增强定力，承前启后，开拓创新，深入推进司法行政改革，激发司法行政工作发展的动力和活力，不断开创司法行政工作新局面。

（本文原载《中国法律评论》2017年第3期卷首语）

（责任编辑：张文静）