高站位 狠发力 全面加强案件查办—总局《关于进一步加强食品药品案件查办工作的意见》解读

文 / 张炜

8月15日，国家食品药品监管总局出台了《关于进一步加强食品药品案件查办工作的意见》（以下简称《意见》）。这是食品药品监管部门认真贯彻党中央、国务院关于食品药品安全工作的决策部署，全面落实“四个最严”要求的推进器，是加强食品药品安全监管，严惩食品药品违法犯罪行为，有效保障人民群众饮食用药安全的强化剂。

十八大以来，各地按照党中央、国务院部署，改革食品药品监管体制，加强食品药品检查检验，强化违法犯罪案件查办，促进了食品药品安全形势总体稳定向好。但近年来，在食品药品监管体制改革过程中，一些地区监管队伍的专业性受到稀释弱化，特别是基层执法队伍中出现大量的新人生手，案件查办数量有所下降，办案质量亟待提高。各级食品药品监管部门的案件查办工作力度，与食品药品监管工作面临的形势任务还不相适应，与“四个最严”的要求还有差距。为切实加强食品药品安全监管，严查大案要案，严惩违法犯罪行为，进一步落实案件查办责任，明确案件查办事权，完善案件查办机制，规范案件查办行为，强化案件督办考核，总局广泛征求意见，多次组织省市食品药品监管部门人员和法律专家研究完善，经局长办公会研究同意，制定出台了《意见》。《意见》的出台，是食品药品监管系统强化落实“四个最严”要求的重要举措，对各级食品药品监管部门加强案件查办工作、全面落实监管政治责任具有重大意义。

《意见》从四个方面，提出了案件查办工作的十五个要点，内容丰富，亮点纷呈。

亮点一 准确站位，高度负责，切实履行监管政治责任

《意见》指出，案件查办是各级食品药品监管部门的重要职能，是打击食品药品违法犯罪行为的重要手段，是落实“最严厉的处罚”的重要措施。案件查办是法律赋予食品药品监管部门的一项重要职能，是打击食品药品违法违规行为、惩处相关责任单位和人员的一柄利剑。但是，在监管实践中，有的地方食品药品监管部门对案件查办工作的重要性认识不足，站位不够高，对这柄利剑运用的不够到位；有的基层监管机构出于地方保护，对本辖区企业的违法违规行为查处不力，案件查而不透，处而不严；有的省级食品药品监管部门以权力下放为由，把案件查办工作盲目推给基层，本级办案甚少，层级监督不强；有的监管部门一年办不了几个案子，部门权威很难树立起来。针对这些问题，《意见》明确指出案件查办工作的重要意义以及我国目前仍处于食品药品安全风险高发期的客观实际，要求各级食品药品监管部门要以对人民群众高度负责的态度，坚持问题导向，强化责任担当，切实加强食品药品监管，加大案件查办力度，严厉查处各类食品药品违法犯罪案件。

亮点二 事权清晰，重点明确，落实案件查办工作责任

科学划分案件查办事权，是落实案件查办工作责任的基础。《意见》充分考虑食品药品案件的不同类型特点和各级食品药品监管队伍现状，确定了案件查办属地管辖和分级管辖相结合的原则。案件查办由违法行为发生地的食品药品监管部门管辖，分级管辖按照监管事权划分的相关规定执行。《意见》明确了县、市、省、总局在案件查办方面具体事权的基本划分，并指出各级食品药品监管部门要重点查办群众高度关注的案件，具体列举了“特殊食品、药品、医疗器械、化妆品注册申报数据、资料造假案件”“生产销售假劣药品”等需要重点查办的案件类型。在执法实践中，这些案件的当事人往往具有明显的主观故意，违法性质恶劣，但违法行为隐蔽，存在很大的食品药品安全风险，对人民群众饮食用药安全和健康权益危害极大。因此，上述案件既是案件查办的重点，也是案件查办的难点。从严查处此类违法案件，不仅要求执法办案人员具备良好的案件查办专业技能，更重要的是要具备过硬的政治素质，牢固树立执法为公、监管为民的理念。“善谋者行远，实干者乃成”，食品药品监管部门必须充分运用法治思维和稽查手段，提高案件查办的敏锐性和主动性，勇于担当，敢于克难，才能落实案件查办工作责任，有效打击违法犯罪行为，切实解决人民群众高度关注的食品药品安全重点问题。

亮点三 完善制度，顺畅机制，全面提高案件查办质量

《意见》从严格案件查办法定程序、统一案件调查取证标准、强化案件查办协查联动、严格执行“处罚到人”规定、严格规范案件查办行为、加强案件查办审核指导六个方面，构建了案件查办工作的顺畅机制。

《意见》进一步重申了案件查办全过程的法定程序。“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。没有程序正义就没有实体正义，在行政复议和行政诉讼中，程序违法是行政行为被撤销或确认违法的主要原因之一。执法人员必须始终保持对法定程序的敬畏，时刻严格遵守和执行。证据是认定违法事实的依据，案件调查处理的过程就是证据的收集和运用的过程。《意见》对案件查办中证据的收集提出了具体要求，强调所有案件都要取证到人。只有取证到人，才能落实处罚到人。常规检查、核查、体系检查、飞行检查、抽样检验等执法活动是主动发现案源的重要途径，为防止上述执法过程中只注重做检查记录而忽视证据收集，或者收集的证据不符合真实性、合法性、关联性的要求，导致后期案件查办工作困难，《意见》强调要按照案件查办的要求在第一时间、第一现场收集和固定证据。

《意见》指出，各级食品药品监管部门要牢固树立案件查办全国“一盘棋”意识，加强跨区域案件的协查联动。当前，食品药品违法犯罪案件跨区域的特点日益突出，特别是一些大案要案，往往涉及多个省份。查办这些案件时如果只局限于本区域而不充分发挥协查联动的作用，不但存在案件证据不足、事实不清的风险，有时还会捡了芝麻丢了西瓜，导致重大违法行为不能及时被查处，重大食品药品安全隐患不能及时防控，违法犯罪者不能受到应有惩处。从这个角度讲，协查联动不力也是失职不作为。《意见》还明确，案件查办过程中要严格遵守执法纪律和廉洁自律相关规定，坚持文明执法、说理式执法，防止粗暴执法、机械执法、教条执法。实行行政执法全过程记录留痕和可回溯管理。要加强案件查办工作的指导和行政处罚案件法制审核，必要时可组织公职律师、法律顾问或专家开展法制审核。

近年来，党中央、国务院多次强调食品药品违法行为要处罚到人。《意见》要求，要严格执行“处罚到人”的规定，在依法严惩单位违法行为的同时，对单位法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。现行食品药品法律法规对处罚到人的规定还不够系统完善。因此，必须尽快立法、修法，做好处罚到人制度的顶层设计，通过科学严谨的制度，使处罚到人掷地有声，落到实处。具体工作中，还应当严格责任认定原则，同时具体案件具体分析，通过取证到人，确定处罚到人对象，防止违法责任被转嫁。

《意见》提出，要强化涉案物品风险控制。涉案物品控制，既是调查取证的过程和措施，也是防控风险、降低危害的有效手段。执法实践中，对于有证据证明涉案物品不符合标准或者存在安全隐患的，采取行政强制或紧急控制措施应该是第一要务，必须在第一时间责令企业召回，采取紧急暂停生产、进口、经营使用等控制措施或查封、扣押行政强制措施。《意见》明确了案件查办的五条标准，即查清不合格产品来源去向，查清涉案单位人员，查清案件原因，使所有涉案单位人员得到应有惩处，所有整改措施落实到位。这五条标准，是每起案件查办的基本要求，也是具体案件是否事实清楚证据充分，是否落实处罚到人，是否落实整改措施的评价标准。

亮点四 行刑衔接，信息公开，强化案件查办实效

《意见》要求，要落实食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办《关于印发食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》（食药监稽〔2015〕271号）各项要求，完善行刑衔接机制。食品药品安全是根本的民生问题，食品药品行政执法与刑事司法能否有效衔接，是重拳打击犯罪、保障安全的关键所在。只有建立健全行政执法与刑事司法有效衔接机制，深化食品药品监管部门与刑事司法部门联动执法协作配合，强化信息共享，才能形成打击危害食品药品安全违法犯罪的合力。

《意见》要求，构建案件信息公开常态化机制，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，所有案件处罚信息一律向社会公开。国家食品药品监管总局局长毕井泉在2017年全国食品药品监管工作座谈会上讲话指出，食品药品监管有四个手段：第一个是检查，第二个是检验，第三个是办案，第四个是信息公开。案件信息是食品药品监管信息的重要内容，公开案件信息，是对消费者的最好保护，对违法者的最大震慑，对执法者的最大监督，对舆论的最好引导，对社会诚信体系建设的最大贡献。在具体工作中，要充分运用好信息公开这一监管手段，坚持公开为原则，不公开为例外。要加强公开案件信息的审核，确保公开信息的真实、准确、完整。要做好案件信息公开的舆论引导和风险防控。

亮点五 督查督办，评价考核， 保障案件查办落到实处

督查督办和评价考核，是案件查办工作层级监督、内部监督的重要手段。《意见》提出，要改进案件督查督办方式，加大督查督办力度。对案件查处不力、地方保护严重、行刑衔接不畅等案件，要批评通报。对案情复杂、危害严重、影响恶劣的案件，上级食品药品监管部门要派员现场督办。对于涉嫌犯罪的案件，可以与公安机关、检察机关联合督查督办。要把案件查办情况纳入食品药品监管工作年度考核范围，重点考核查办大案要案数量、案件协查的效率和质量、行刑衔接落实、执法案卷评查等情况。对案件查办工作的评价考核，要制定科学严谨的标准。要合理运用评价考核结果，增强工作指导性。考核评价中发现的问题，要有明确的整改措施并落到实处。

基础设施、办案装备不到位，办案经费保障不足，案件查办工作就会成为空中楼阁。《意见》要求，各级食品药品监管部门要按照食品药品安全“四有两责”的要求，积极争取当地政府将执法办案经费纳入财政预算管理，加大案件查办设施、装备投入，为案件查办提供充足保障。加强执法办案人员的培训考核，全面提升执法人员的素质和能力，打造一支政治合格、业务精湛、作风过硬、纪律严明的执法办案队伍。