后郊区时代的美国城市发展政策调整及影响*

徐和平

后郊区时代的美国城市发展政策调整及影响*

徐和平

二战后美国城市化转向郊区化，在经济继续发展之时，城市蔓延也带来棘手的问题，极大地困扰着城市发展，对可持续发展构成巨大挑战。80年代起，美国城市化进入后郊区时代，在“精明增长”、“新城市主义”等思想影响下，美国各级政府就城市发展出台了系列调整政策，产生重要的影响，对城市再发展及资源节约、耕地保护作用显著，但蔓延开发的负面影响短期内难以完全消除。通过美国城市发展政策的研究，希望为今日我国新型城市化提供宝贵经验。

后郊区化；城市发展政策；城市发展趋势

经历了长期的郊区化发展，20世纪80年代起美国进入后郊区时代，城市政策也发生了变化。在郊区化时期，政府的自由放任政策引起市场失灵，负面影响巨大而深远，美国社会及政府对此进行了反思，对城市发展政策进行了调整。

1 郊区化与城市无序蔓延的负面影响

二战前后，在城市内部矛盾、交通与技术进步等合力作用下，美国由城市化转入了郊区化阶段。美国人口大规模地从中心城市向郊区、小城镇迁移，有力地推动郊区化进程。1940年至1970年郊区人口增长275%，而中心城市人口仅增长50%，郊区替代城市成为人口增长最为迅速的地区。[1]1970年，郊区人口超过了中心城市，也成为美国人口最多的地区。80年代，郊区进一步分散与蔓延，居住在郊区人口超过一亿，占全美人口的44%。郊区的蔓延势不可挡，将城市外围的农村地区变为城市地区。

与此同时，随着城市外在成本增加，美国城市制造业也从中心城市移向郊区、小城镇等外围地区转移，并以工业园区及工业地带等新的形式出现。到1988年，全美拥有6000多个郊区工业园。制造业从城市中心大量外迁，郊区与小城镇取代中心城市而成为美国制造业及经济增长的中心。1982年，在全美最大都市区，郊区制造业雇佣工人占53.85%，中心城市占46.15%。[2]至20世纪90年代，城市制造业继续向外围地区分散，市区已很难见到工厂。

随着制造业及富裕人口向外迁移，商业等传统服务业也向郊区分散。郊区相继出现了商业区、商业林荫道，尤其是郊区巨大的商业区出现改变了美国大都市区的商业布局。1954年到1977年间，美国出现了1.5万个郊区商业中心。[3]80年代，郊区的零售额已超过整个社会的半数，美国零售业的重心已转移到大城市外围地区。制造业和商业外移后，大城市的事务所、大公司总部失去了众多业务，也纷纷迁往外围地区。到80年代，城市外围的办公室空间超过总数的57%。

尽管郊区化构建了幅员辽阔的大都区，推动美国经济向纵深发展，但郊区化与无序蔓延也带来巨大的负面影响，表现在以下几方面：

1.1 城市经济空洞化与经济衰退

作为经济发动机的制造业大规模外迁，郊区取代城市成为经济增长的中心，引起连锁反应，导致城市经济空洞化。尽管二战后美国城市金融、教育等知识为基础的服务业获得发展，但制造业及传统服务业的大量流失使城市得不偿失。制造业是城市发展的基础部门与经济支撑，根据城市经济学理论，基础部门是外销产业部门，是城市增长的唯一来源。城市厂商将产品销往外地而获得大量收入，这笔收入又推进服务业发展及经济扩张。

制造业的外迁对服务业维持与发展产生消极影响，严重削弱了城市发展基础，引起美国城市经济衰退，增加了城市财政困难。到70年代，工厂大量外迁使城市经济衰退不振，城市税基萎缩。同时，失业率与贫困人口大幅增加，城市财政开支也大幅度增加，城市财政入不敷出，赤字严重。1960年至1975年间，纽约市维持费用增长260%，财政赤字巨大。巨额赤字迫使城市当局广开税源，加倍征税以平衡财政收支。[4]到1975年，纽约市征收税收达22种，诸如通勤税、燃油税、销售税、烟酒税、证券交易税等。[5]尽管如此，城市财政危机继续加深，1975年初，纽约市短期债务达53亿美元，纽约市财政实际已破产，随之出现的财政危机引起全美震动。[6]

1.2 城市核心地区衰败不振

城市经济空洞化刺激富裕人口大量外迁，城区旧建筑淘汰给穷人，继承者大多经济拮据，难以对所继承的住宅进行更新，甚至连养护和维修也捉襟见肘，城市逐渐衰败下来。而且城市沉重的不动产税致使不少富人放弃其住宅而外迁。70年代初，圣路易斯就有一万人放弃了城市住宅，约占该市房地产的4%，致使一些街区80%的大楼苦空空荡荡。[7]二战后，美国大城市出现了成片的衰败街区，并呈蔓延趋势，纽约等城市一些街区的衰败现象令人触目惊心。

1.3 城市特色与旅游资源大量丧失，城市缺乏活力

城市衰败引起环境的恶化，60年代起美国进行了大规模城市更新运动。大量衰败地区被夷为平地，代之而起的是耸立高层建筑群、宽阔的林荫大道、绚丽多彩的街心花园。城市更新过程中传统建筑物、乃至殖民地时代建筑物大量消失，导致传统文化大量丧失，城市发展肌理也被割裂。更新后城市结构呆板，充斥着毫无地方特色的高层建筑及千篇一律的方格布局，毫无欣赏价值，旅游资源也因此大量消失。

1.4 城市蔓延引起土地资源的巨大浪费

城市蔓延以土地低密度使用为特征，以巨大的土地资源消耗为代价。人口及厂商从城市分散出来，在外围广阔的原野上分散布局，占据宽阔的空间，单位土地效用降低。蔓延开发及郊区“跳蛙式”的发展吞噬了大量的耕地。1964年至1989年，纽约大都市区人口增长了5%，新开发土地却增加了61%，新增土地主要用于郊区住宅和道路的发展，土地消耗的增加远大于人口的增长，城市发展不具可持续性。

1.5 汽车文化造成石油等矿产资源大量浪费，加剧全球资源紧张

美国不是世界人口最多的国家，但却是石油消耗最多的国家。据一些资料研究，美国人均石油消费量为欧洲的四倍。美国人口不到世界人口的5%，却每年却消耗世界1/4的石油。美国阳光地带分散型城市的石油消耗量远高于东北紧凑型城市。80年代，南方的休斯敦人均消耗石油为567加仑，纽约为335加仑，而人口高度稠密的曼哈顿仅为90加伦。[8]郊区化还引起美国人对钢铁、橡胶等资源巨大需求。美国人过多地占有人类宝贵的资源，造成全球资源更趋枯竭。

1.6 蔓延式开发造成生态环境恶化与自然景观破坏

郊区蔓延及密集的公路网切割与吞噬了辽阔的原野，住宅跳蛙式的发展打破了城市外围的宁静，自然景观遭到破坏严重。旧金山的海湾地区原本风光绮丽，但城市蔓延过程中原始森林大量砍伐，湖泊、河流遭到污染，滨海地区因石油与污水弥漫着阵阵恶臭，雾气沉沉。[9]

2 “精明增长”与后郊区时代的城市发展政策的调整

郊区化与蔓延式开发的负面影响巨大，20世纪80年代起美国社会开始对过去的城市发展理论与政策进行全面反思，认为一起的坏的思想根源都来自于20世纪30年代美国规划师F.L.赖特提出“广亩城市”的思想：独户住宅四周有一英亩土地，建有花园，生产食物，通过汽车与城市联接。[10]正是在自由放任政策下，这类规划理论推动城市蔓延式开发及“跳蛙式”发展，市场失灵，美国城市发展问题日益突出。

80年代起，“新城市主义”、精明增长等理论逐渐形成。针对资源、生态及经济的不可持续性，新的理论提出“紧凑型”城市思维，希望通过公共交通、高密度布局、城市功能复合等政策遏制城市蔓延，重塑城市中心的活力。[11]紧凑型城市理念在欧洲深入人心，欧洲采取紧凑型城市的模式，成功地回避了美国蔓延开发产生的不可持续性问题。在城市扩散之时，各国采取强大城市中心策略，保持城市中心的繁荣，防止蔓延而吞噬富贵的良田。在城市外围地区，政府精心设计一系列政策，尽可能长期保护农业用地。[12]在小镇及乡村，各国要求住宅集中布局，不允许独户住宅分散在广阔的农田上。在新的理论影响下，新型发展理念逐渐深入人心，美国各地对城市发展政策进行调整，主要表现在以下方面：

2.1 通过紧凑型城市政策实施城市规划

城市蔓延、跳蛙式的发展、汽车文化等造成对土地等资源的巨大浪费，在精明增长等理论影响下地方政府开始推行紧凑型城市规划。进入21世纪，美国已有2/3的州选择了“精明增长”战略，并制订了紧凑型城市发展的政策。美国西北部第二大城市波特兰是紧凑型城市发展的典型。从80年代起，波特兰市政府开始运用紧凑思维推动城市发展。1997年，波特兰市发布《2040地区规划》，法律上确立了紧凑型发展的方针，规划强化对城市增长边界及新增用地的控制，规划要求发展轨道等公共交通和减少对小汽车的依赖。波特兰紧凑型城市的规划在全美产生重要的影响。

2.2 政府出台扶持公共交通的政策，建立步行友好的城市街区[13]

针对小汽车普及带来的蔓延，80年代起，美国地方政府开始关注紧密型城市对城市公共交通的需求，立法扶持公共交通发展。波特兰市大力发展公共交通以支持紧密型城市的发展。1998年克林顿总统签署了一项为期6年的新交通法，对公共交通提供数百亿的资金支持。美国各城市对传统公共交通进行了巨额投资，重点放在大容量的轨道交通上。

政府对扶持政策有力地推动美国公共交通复兴，促进城市公共交通网的发展。到90年代，美国1万人口以上的城市中约50%建有轻轨。东部城市密度高，公共交通较为发达。纽约市拥有30条地铁线路、220条公共汽车线路，平均每天运送700万人次，市民出行对公共交通依赖程度提高。一些地区还实施公交优先政策，在市中心划出公交专用道，车票价低廉。快捷、廉价的公共交通吸引日益增加的乘客。华盛顿、波特兰等城市的公交也很便利，能为城市居民出行提供较为优质的公交服务。公交扶持政策增加了城市中心吸引力。

2.3 制订对土地及生态严格保护的政策

20世纪20年代起，美国城市实施分区规划，将居住与工作地点分离开来，增加了道路、建筑用地的需求，推动了城市蔓延。战后制造业的外迁使工业园区在城市外围地区大量出现，加速了人口的外迁，城市蔓延转向郊区蔓延，吞噬了大量的良田。大西洋对岸的欧洲却一直重视工业、商业、居住等功能的土地混合使用，控制城市边界，严格保护农业用地不受侵蚀。欧洲模式对80年代后美国土地政策的转变产生了重要的影响。城市土地混合的思想在美逐渐传播，学者们提出了城市增长边界理论，地方规划中逐渐吸纳了这一理论，对土地农业用地保护力度也随之增加。

加利福尼亚等州政府还通过购买土地开发权来保护城市外围的农地，目的是遏制城市蔓延。加利福尼亚州是二战后分散型城市发展最为典型的地区之一，城市蔓延十分严重，大量耕地在蔓延开发中消失，该农业面临巨大的危机。1965年该州出台了威廉逊法案，以财产特惠税补助农业用地，协议期为10年，农民违约成本很高。2007年，加州63%的耕地处于法案保护下，耕地得到强有力地保护。[14]加州作为美国农业产值最大的州之一的地位一直得到维持。宾夕法尼亚、新罕布什尔、佛蒙特等州也实施类似的耕地保护制度。80 年代后，联邦政府制订了《农地保护政策法》，对纳入保护计划的耕地者给予补贴，耕地保护也上升到国家层面上，对全美农地的保护意义深远。

2.4 城市重建或再发展

为拯救日益衰败的城市，60年代美国大规模城市更新给城市发展带来一线生机，但却导致古典建筑的破坏及旅游资源丧失，城市中心衰退依旧。在“新城市主义”影响下，城市明确珍视建筑遗产，以促进城市复兴，各州成立相应机构指导历史文化遗产保护。联邦立法保护传统建筑，通过历史文化遗产登记进行强制保护。全国登记在册的历史文化遗址达8万多处，其中500个是整个小区或城镇。[15]这些政策的目的是增强城市吸引力，确保城市紧凑发展，建立充满活力的城市。

2.5 接受当代元素，创意发展新的城市景观

1955年，洛杉矶兴建了首个迪斯尼乐园，这一主题公园对当代城市新的景观塑造产生重要的影响。后来的巴尔的摩模式则是城市文化创意与景观建设成功的范例。巴尔的摩原是著名钢铁城市，到60年代城市衰败不振。该市将重建重点放在旅游与休闲产业上，1976年起，陆续落成了马里兰科学中心、世贸中心、会展中心、海港假日市场、音乐厅、博物馆等标志性建筑，带动休闲、旅游等服务业的发展。[16]巴尔的摩模式注重文化创意与传统建筑保护并重的原则，形成新的城市文化，其目的是刺激旅游产业的发展，为城市带来更多的就业。

3 政策作用与与影响

二战后的郊区化与蔓延式开发虽给美国经济带来巨大活力，但却带来资源的巨大浪费、城市经济空洞化与衰败等问题，可持续性问题日益突出。20世纪80年代后，资源节约与城市再发展政策的调整对美国社会经济产生重要的影响。城市发展政策的调整有利于经济发展与资源的可持续性，其影响有以下几方面：

3.1 资源消耗一定程度减少，有利于未来发展空间的保护

不少城市引入公共交通优先发展的政策，居民出行对小汽车的依赖有所减少，从而有效地减少了对石油等不可再生资源的消耗。80年代后，美国单位GDP能耗逐年减少，2006年单位GDP石油的消耗较半个世纪前下降了50%。[17]近几十年来，美国节约资源的政策产生了一定效果，美国人在全球的石油消耗比例也在下降。1973年美国人消耗了全球30%的石油，进入21世纪后下降到23%。

农业用地浪费也得到一定遏制，保护了农业发展的空间。美国地方政府对城市边界限定，有力地抑制蔓延开发的势头。由于禁止向城市边界之外的地区扩张，这些市镇发展只能作内部填充，从而保护了周边的农业用地。盐湖城、波特兰等城市由分散型转向紧凑型，从对小汽车依赖型城市转变为步行及公共交通友好型城市，减少了道路与石油的需求，大幅度减少土地需求。税收优惠及购买开发权等政策严格控制了耕地转为房地产等用地。加利福尼亚等州的大部分耕地处于威廉孙等法案保护下，有效抑制低密度的开发，有力遏制了城市蔓延开发的势头。

3.2 保护与修复生态环境，提高了城市及周边的居住质量，促进乡村旅游业的发展

紧凑型城市及确立城市边界等政策抑制城市蔓延，也保护了外围开敞空间，遏制城市及外围生态的恶化。农田、林地、城郊湿地等构成城市重要的生态屏障，城市紧凑型发展强有力遏制城市用地向这些生态屏障的侵蚀，保护了城市外围的自然环境及发展空间，从而保护了生物的多样性。对农田的保护也保护了美丽的农业生态景观，促进乡村观光旅游业的发展。同时，都市农业也获得发展，在保护农地之时也净化了城市环境，推动了农业休闲观光业的发展。[18]

3.3 传统文化与当代文化包容发展，一些老城区恢复昔日繁荣。

对传统街区改造中，注重传统文化保护与当代文化发展的嫁接。纽约的苏荷区位于曼哈顿岛西南端，占地不足0.17平方英里，这里是纽约的老工业区，随着制造业的外迁，出现了大量厂房和仓库的闲置，苏荷衰败日益严重。在民间保护人士及艺术家工作影响下，纽约市政府出台了“以旧整旧” 的改造政策。苏荷逐渐汇集了一批艺术家，他们将工业化时期留下的厂房、仓库改造为独特的画廊、画室和住宅，继承与保护城市历史文脉，苏荷区成为纽约重要的文化艺术区，出现十分繁荣的景象，引起了广泛关注与效仿。

3.4 新的城市景观有利于城市复兴

面对经济的空洞化，城市城市景观创意促进功能的再造，推动城市再发展。巴尔的摩海港假日市场等标志性建筑形成城市新的“天际线”，吸引大量游客观光、旅游，并带来一系列的商业活动。巴尔的摩模式成为衰退城市复兴的典范，80年代后在全球发扬光大，美国的波士顿、西班牙的巴塞罗、澳大利亚的达尔文港等纷纷仿效，并获得相当成功。尽管如此，新城市景观仍有其局限性，缺乏历史文脉与深厚的文化沉淀，影响难以持久。尽管巴尔的摩模式注入了时代的特色，但人造的文化模式容易仿效。当巴尔的摩模式走向世界时，特色却黯然逝去，进入21世纪后，风光不在，旅游、休闲服务业也受到外部挤压，经济不振，失业人口比重大，2000年，生活在贫困下人口约占整个人口的1/3。[19]

3.5 土地混合使用，促进城市经济功能再造与发展

近现代城市发展受益制造业发展，城市拥有众多厂商，是生产与经济的中心，随着战后制造业大规模外迁，大城市经济衰退。在小城市及小城镇仍继承了工业化时期的土地混合使用方法，保留着大量工厂，实体经济保存完好。针对经济空洞化化问题，80年代后，大中城市日益重视制造业功能再造，注重实体经济的发展，并推动居住、工业、服务业等功能的土地混合使用。地方当局还有意识地在工业地带附近规划居住区及服务配套设施，从而推动城市经济的再发展。

尽管80年代后的政策调整有利于资源节约、环境保护，并为城市注入新活力，但郊区化与城市蔓延的负面影响却难以在短期内完全消除。进入21世纪后，郊区化仍在继续，蔓延式开发没有完全遏制。美利坚民族的低密度的偏好及价值观念的改变需要相当长时间，地方自治的传统及自由市场经济也妨碍了城市发展政策的调整，部分抵消了精明增长等理论及政策的影响。

4 结论

综上所述，后郊区时代的城市发展政策的变化对美国社会经济产生深远的影响。面对长期的郊区化和蔓延开发对资源、生态、经济等可持续性的负面影响，在精明增长及新城市主义理念下，美国各级政府出台了紧凑型城市发展及限定城市边界等政策，强有力地抑制了城市蔓延、土地资源的浪费，减少石油资源的消耗，有助于美国城市发展进入可持续性框架内，促使经济发展与环境、资源协调发展，这对今日世界城市发展与城市推进有着重要的影响。

[1]Robert A.Beauregard,Atop the Urban Hierachay[M].New Jersey,1989，p.46

[2]Croom Helm,Suburbia[M].London&Sydney,1986，P31.

[3]James Q Wilson,City Politics and Publicy Policy[M]. New York,1988,P52

[4]Ray Ginger,Modern American Cities[M].(Chicago,1969),P211.

[5]Jonc.Teaford, The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P143.

[6]Jonc.Teaford, The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P144.

[7]Jon C.Teaford ,The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P115.

[8]Dennis R Jueld,City Politics [M]. Harper Collins College Pulisher,1993,P241.

[9]Mark Gottdiener&Ray Hutchison, The New Urban Sociology[M].Boston,2000,P102.

[10]Alexander C.Denman ect,Land Use Policy[M].(Nova Scien Publisher,Inc,2009),P76.

[11]Randall G·Holcombe,Housing America[M].Transaction Publisher,2009,P83.

[12]Anita A.Summers,Urban Change in the United States and Western Europe[M].(Washing,D.C, 1999),P19.

[13]Robert W.Burchell,Sprawl Costs[M](Washington,2005),P88.

[14]Alexander C.Denman ect, P15.

[15]美国：文化遗产保护有成效[EB/OL].http://www.linzexu.cn/show.aspx?id=229&cid=36.

[16]Javier Moncclus,Culture Urbanism and Planning[M].(Polytechnic University,2006),P.276.

[17]何金祥.从美国能源利用效率的提高所想到的[J].国土资源情报,2006(7):5.

[18]Raquel Pinderhughes,Alternative Urban Futures[M].(Lanbam,2003)，P41-45.

[19]Javier Monclus,Culture Urbanism and Planning[M].(Polytechnic University,2006),P.270.

责任编辑：王凌宇

American urbanization changed into suburbanization after War Two.As the economic development continues,urban sprawl has created severe problems,which has perplexed urban development,and brought a huge challenge on continuous development.Since 80's, American urbanization changed into the age after suburbs age.All level governments in America have established a series of adjust policy under the effect of doctrines smart growth and new urbanism etc.The policy has created important effect,made great function on urban development and resources economy and farmland protection,but it is difficult that the negative effect of sprawl development has disappeared completely in the short run.The text hope to provide precious experience for Chinese new urbanization today by researching American urban development policy.

after suburbs age；urban development policy；urban development trend

F123.4

A

1674-4144（2017）-06-04（5）

徐和平，贵州财经大学中国西部现代化发展研究中心教授，经济学博士。

国家社科基金项目“资源视角下的中美欧城市化历史及模式比较研究”（编号：15XJL018）；贵州高校人文社科课题“贵州城乡旅游业互动发展研究”。