河南省城乡一体化示范区发展存在的问题与对策思路

王松德

（中共河南省委党校 科学社会主义教研部，河南 郑州 450000）

河南省城乡一体化示范区发展存在的问题与对策思路

王松德

（中共河南省委党校 科学社会主义教研部，河南 郑州 450000）

城乡一体化发展是世界各国经济社会发展的必然结果，也是加快推进一个国家整体现代化的必由之路。党的十八届三中全会提出：要建立新型城乡关系，让广大农民参与现代化进程、共享现代化成果。河南省为有效发挥城乡一体化发展的引领作用，建立了城乡一体化示范区。示范区取得了一些成就，但也存在领导架构不健全、统筹力度不明显等问题，必须从领导体制、发展机制等方面加以改进。

河南省城乡一体化；示范区；城镇化；城乡统筹

城乡一体化是要把城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、社会事业等发展的一体化，实现城乡在政策上的平等、国民待遇上的一致，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化发展是世界各国经济社会发展的必然结果，也是加快推进一个国家整体现代化的必由之路。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”

河南省作为我国典型的传统农业大省，当前正处于工业化、城镇化的关键时期。为有效发挥城乡一体化发展的引领作用，2012年以来，河南省委省政府以原有各城市新区为基础，批准全域18个省辖市建设城乡一体化示范区（以下简称示范区）。经过一段时间的调研发现，河南省城乡一体化示范区建设活力初现，但由于一些体制性的制约无法实现突破性发展，顶层设计没有及时跟上，导致一些示范区不同程度地存在着发展掣肘等问题，因此，迫切需要我们从政策和制度层面寻求突破。

一、河南省城乡一体化示范区的发展现状

1.城乡一体化发展活力初步显现。河南省城乡一体化示范区均按照“五规合一”的要求，坚持三次产业复合的理念，积极探索在新的历史条件下城乡统筹发展的新路径。经过近几年来的培育与发展，初步展现了良好的发展态势，也取得了较为明显的发展成就。据我们调研的不完全统计，2016年河南省城乡一体化示范区完成地区生产总值2100亿元，完成固定资产投资2700亿元，城市建成面积接近400平方公里，常住人口达到350万人。

2.公共设施和服务配套不断完善。河南省城乡一体化示范区（含过去的城市新区）建设启动以来，坚持辐射带动、城乡共享的发展理念，加大覆盖城乡的公共设施建设力度，已累计建成辐射周边的道路1820多公里，城中湖、调蓄水路和滨水公园26个，跨区域生态水系5200公里，生态廊道210公里，充分展现了城市功能区产业和人口集聚的魅力，既带来了筑巢引凤的招商引资立体效应，也拉动了城市边缘区向城市转化。同时，各示范区也加强了城乡共享的公共服务体系建设，因地制宜推进农村户籍制度、股权制度、产权制度等一系列改革，在推动教育、医疗、卫生等公共服务均等化方面迈出了实质性的步伐。

3.三次产业融合发展格局正在形成。河南省城乡一体化示范区立足自身战略定位、区位优势、资源禀赋和发展基础，确立了适合本地实际的产业发展方向，使第一、第二、第三产业统筹推进、融合发展，形成了各自特色鲜明的主导产业，引进了一些潜力巨大的支柱项目。据调研统计，2016年示范区内主营业务收入超过500亿元的产业集聚区达到7个，主营业务收入超过百亿元的有20多个，从业人员超过130万，正在建设的商务中心区12个，建成面积累计超过20平方公里，规划和在建的都市农业生态园20个，总面积达到25万亩。

4.体制创新开启了初步的探索。各示范区在组织架构、管理职能设置上，坚持从实际出发大胆探索，形成了各具特色的管理模式。第一，把示范区与辖区内的县（区）全面“套合”，借用县区政府行政权力实施有效管理。如郑州示范区与中牟县整体“套合”，依托中牟县政府的行政权力，基本解决了行政审批权、行政执法权缺失等问题。第二，以现有城市建成区为依托，解决示范区发展中遇到的一些问题。如平顶山市依托已建成的新区拉动示范区建设，解决了管理中的一些矛盾，也获得了一定的发展基础。第三，大部分示范区没有“套合”或依托，而是严格按照省里批复成立相应机构，运行中虽面临一些困难，但也积累了一些创新经验。

二、河南省城乡一体化示范区发展中面临的突出问题

1.领导和协调架构不健全。目前河南省省级层面还没有专门的城乡一体化示范区领导协调机构，只是由全省城镇化工作领导小组宏观统筹示范区建设，河南省发展改革委员会城市处负责协调落实，领导和协调力量显然不足。在省级以下层面，一些地方和领导对城乡一体化示范区发展认识不足，甚至把示范区作为一个县（区）单元对待或作为变相的产业集聚区对待，由此造成了示范区发展中领导力量不足的问题。当示范区工作中遇到一些具体的政策性困惑或组织开展活动需要请示时，却找不到具体的上级领导部门。

2.城乡统筹力度明显不足。一些地方对省里已经批复的建设范围“挑肥拣瘦”，任性地划出启动区、核心区或者直管区，把对GDP贡献不大、财力薄弱的区域抛给原县（区）管理，偏离了以城市带动乡村、城乡一体化发展的核心理念。有些地方把城乡一体化发展演变成征地拆迁、卖地造城。现代农业发展几乎成了所有示范区的“短腿”，很难建立以工促农、工农互惠的新型城乡关系。另外，一些地方存在改革不到位，改革中迈不开步子的问题。比如，一些地方因担心户籍改革会带来财政上的巨大压力，在户籍制度改革上被动应付；有些地方则因过于依赖“土地财政”，害怕土地确权以后征地困难，在征地制度改革中敷衍塞责。

3.体制性矛盾大量存在。河南省示范区均为省级批准的功能性示范区，而非法律意义上的行政区，管委会只是省辖市政府的派出机构。因而，在行政审批方面，即使省里有“相当于省辖市级的经济管理权限”的批复，但是资金申报、项目报批还必须通过市直部门上报，用地报批还要通过原属县（区）政府逐级上报。在行政执法方面，由于没有一级政府的行政执法权，多数地方只能向上级或原县（区）政府“借人执法”“借权执法”，执法力度和执法效果大打折扣。在司法体制上，根据现行法律的规定，示范区没有权限设立检察机关、审判机关，案件还必须要到原县（区）起诉或审判，由此造成的案件扯皮或拖延导致了涉讼上访问题的大量出现。此外，由于不能设立人大、政协机关，示范区无法组团参加上级人大、政协会议，只能“做客”原县（区）人大、政协会议，审议与己无关的工作。

4.“开而不发”的苗头必须引起高度警惕。由于受多重因素影响，河南省大部分示范区普遍存在项目招商难、落地效率低、投资规模缩水、企业开工不足、大量土地闲置、公共资源浪费等现象。大部分示范区还没有形成足以支撑示范区发展的主导产业，即便有了一些产业集群和产业链雏形，目前的发展也很不成熟，一些产业园区还停留在概念或“圈地”阶段，产业和人口集聚还有很长的路要走，一些地方“开而不发”的苗头已显现出来。已经落地或开工的项目大多是“靠地吃饭”的房地产、商贸和城建项目，房地产业产能过剩，几乎成了各示范区回避不了的“通病”。特别值得注意的是，一些示范区为招商引资，或个别领导为政绩工程，通过PPP、BT、BOT等模式，不惜大量举债搞基础设施建设，使负债隐患和投资风险大大增加。

三、河南省城乡一体化示范区改革的方向与对策

1.建立健全领导和协调机构，强力推进城乡一体化示范区的建设与发展。河南省各级各部门应牢固树立大局意识和改革理念，最大限度地推动社会资源和各种要素向示范区集中，真正使城乡一体化示范区成为加快河南省城镇化和现代化建设的重要引擎。针对当前示范区建设领导力量不足、协调运作不顺、缺乏顶层设计等问题，建议成立省级层面的城乡一体化示范区建设领导小组，由省级领导具体分管、挂帅负责，下设专人专职的领导小组办公室，形成一套与省直管县类似的领导和协调机构。在省辖市，成立由党委或政府主要领导任组长的示范区建设领导小组，进一步完善示范区党工委和管委会的组织协调职能，以便能集中解决体制机制障碍和实践中遇到的问题。同时，应以省级层面为主，依据河南省委省政府出台的《关于建设城乡一体化示范区的实施意见》《关于加快建设城乡一体化示范区的指导意见》，尽快研究制定更加具体的制度体系、更加完备的政策体系。

2.建立城乡互动发展机制，增强城乡发展一体化的统筹力度。第一，统筹城乡一体化发展条件下的规划建设。在现有土地利用总体规划、空间发展规划等基础上，依托新农村建设和美丽乡村建设，持续推进整体规划向村镇覆盖，在“一张蓝图”的引领下，推动基础设施率先向中心村和乡镇延伸，然后再惠及整个农村。第二，进一步深化农村户籍、股权和地权改革。抓住户籍制度改革这个城乡统筹发展的“牛鼻子”，率先在全省城乡一体化示范区打破农业与非农业户口的界限，进而带动社保、医保、教育等领域的改革；加紧示范区农民土地承包经营权、宅基地使用权的确权工作，提高农民在土地增值收益中的分配比例；把农村非土地资产股份制改革放在突出地位，明晰集体资产与农民之间的股权关系，使进城农民仍然拥有村里的股份，以解除进城农民的后顾之忧，推进城乡一体化的发展进程。

3.实施区划“套合”或职能整合，破解城乡一体化示范区发展的体制障碍。第一，对现有行政区划进行适度调整，尽可能地把各地目前比较成熟的经济技术开发区、高新技术产业开发区和县（区）“套合”在一起，借助其法定的行政审批权、行政执法权实施有效管理，借助其检察权、审判权开展司法活动。第二，对难以实施“套合”、无法全域管辖的地方，建议借助省辖市人大的地方立法权，依法赋予或者委托其行使行政审批权、行政执法权，在司法权方面可督促市级检察院、法院进行指定管辖。第三，尝试依据《地方组织法》中“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构”之规定，在城乡一体化示范区设立上级人大、政协的工作委员会或联络处，开展人大、政协的相关工作，从体制上破除城乡一体化示范区的体制障碍。

4.建立先行先试政策体系，进一步加快城乡一体化示范区的开放发展步伐。在全面落实河南省委省政府《关于建设城乡一体化示范区的实施意见》和《关于加快建设城乡一体化示范区的指导意见》的基础上，借鉴江苏、重庆等地的做法，按照“事权、财权下放与政策规范运作相结合，管理重心下移与财力适度下沉相结合，产业定位与政策导向相结合，规划协调与分类指导相结合”等原则，制定各类管理权限的实施细则，进一步调动省、省辖市和涉及的县（区）共同建设示范区的积极性。例如在经济管理上，可让城乡一体化示范区切实享有省辖市级经济管理权限以及省里下放给省辖市的部分省级经济管理权限；在干部人事管理上，对示范区的副县级以上党政领导干部，可由省辖市委组织部会同城乡一体化示范区党工委推荐考察、提出任免意见，省辖市委常委会研究任免，重点配置一些懂经济、会经营的领导干部，以适应城乡一体化示范区发展的特殊需要；在财税管理体制上，针对当前多数城乡一体化示范区财政薄弱等问题，可以把从示范区取得的收入全额返还示范区，省财政再另设专项资金支持示范区的发展；规划建设上，可设立示范区负责编制审批辖区规划的规划委员会，同时赋予示范区享有省辖市级城乡建设管理权限，负责辖区内建设工程管理等工作。

F299.27

A

1671-6701（2017）05-0081-03

2017-06-20

王松德（1963— ），男，河南登封人，本科，中共河南省委党校科学社会主义教研部副主任，教授。

［责任编辑 张彦华］