环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵研究

孙洪坤，张 毅

(1.浙江农林大学 法政学院,浙江 杭州 311300;2.上海财经大学 法学院,上海 200433)

环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵研究

孙洪坤1，张 毅2

(1.浙江农林大学 法政学院,浙江 杭州 311300;2.上海财经大学 法学院,上海 200433)

环境行政执法与刑事司法作为生态环境保护的两种重要手段，其协同运作是我国环境保护和生态文明建设的根本法治保障，而破解两者之间相衔接的程序失灵问题则是目前亟待解决的重要抓手。在环保领域“两法衔接”中，存在着严重的隐蔽性程序失灵现象：程序性规则因成本问题被选择性规避；环保机构遵循衔接程序存在扩大责任风险的悖论；行政权对司法权的消融与僭越；“衔接程序”遭遇无力的激励与约束等因素。程序失灵的矫治应从明确移送职责、移送标准、提前介入程序等方面规范涉嫌环境犯罪案件的移送程序；采取直接调取转化、重新收集转化、授权委托转化等不同标准规范行政证据与刑事证据的收集与转化程序；从加快案件信息共享平台建设、完善“两法衔接”的程序激励机制、发挥检察监督的程序保障机制，从而促进环境司法的健康有序发展。

环境行政执法；环境刑事司法；衔接程序；程序失灵；程序矫治

2014年10月党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“深化行政执法体制改革，健全行政执法和行政司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实行行政处罚和刑事处罚无缝对接。”为此，2017年1月，环境保护部、公安部和最高人民检察院联合制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《办法》)。环境行政执法与刑事司法作为生态环境保护的两种重要手段，其协同运作是我国环境保护和生态文明建设的根本法治保障，而破解两者之间相衔接的程序失灵问题则是目前亟待解决的重要抓手。

一、 环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵现状

我国环境刑事案件的主要来源，无非来自于接受立案侦查的公安机关，或是环境行政管理机关。与司法机关的消极、被动性不同，行政机关具有的积极、主动性，决定了环境行政管理部门是环境保护工作最领先、最直接的管理主体，对于环境污染违法行为的发现具有先天的便利条件。而司法机关中检察院除了参与行政执法监督与对环境监管失职罪等职务犯罪进行主动侦查外，一般的环境污染犯罪均需来自于环境行政管理部门的移送。而目前在环境行政执法与刑事司法“两法衔接”之中，存在着严重的隐蔽性程序失灵的症状。

环境行政执法与刑事司法相衔接的“程序失灵”，致使全国不到1%的环境纠纷进入司法系统。[1]导致“两法衔接”程序失灵的关键性因素，在于信息的不对称。信息的不对称，导致行政机关政务信息资源封闭、割据，监督机关无从监督等弊端。行政机关的政务信息资源封闭，容易导致行政机关在受理环境污染违法事件过程中，有案不移、以罚代刑等现象。

而从事法律监督工作的检察机关却因为案件信息的不对称，则无法充分履行法律监督职能，对于有案不移、以罚代刑等行为只能“有心杀贼、无力回天”。

二、 环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵原因

(一) 程序性规则在成本权衡中的选择与规避

环保领域“两法衔接”程序失灵，很大原因出自环境行政执法与刑事司法相衔接的程序性规则在实践操作过程中被规避。一项静态的法律制度需要顺畅运转起来，需要与之相配套的程序性规则保驾护航。法律程序之于法律制度的意义已逐渐得到社会各界的认可，法律程序设计的合理与否直接影响着法律实体目标的实现。经济利益性是人类的本性，在司法与执法系统中也不例外，因此，法律程序运行的效果可参照法律经济学中“成本-效益”的分析模式。关于环保领域“两法衔接”工作中存在的问题，通过对其程序性规则的遵循情况进行分析，以探究程序失灵的原因所在。

法律程序成本包含在立法、执法、司法与守法等整个过程之中。环保领域“两法衔接”的程序性规则的成本亦不例外。从宏观方面划分，包括直接成本与间接成本。直接成本主要是指程序性规则在付诸实施过程中所直接投入的社会资源。在环保领域“两法衔接”的程序运行过程中的直接成本包括环境行政执法机关在从事环境执法工作过程中发现涉嫌环境犯罪案件后，要通过特定的手续与程序，将其移送至刑事司法机关处理的整个过程所要消耗的人力、财力、精力、时间等方面的资源。间接成本则是指除直接成本以外的损耗，相当于经济学领域中的机会成本。何谓机会成本？通俗的说，机会成本是做出某一决策而不做出另一种决策时所放弃的东西。选择与放弃毋庸置疑是一门艺术，选择意味着放弃，而放弃也蕴含着选择。在法律程序过程中，环境行政机关选择移送涉嫌犯罪案件，意味着放弃了对该案件的继续处理的选择，选择了繁琐的程序，意味着放弃了恣意的处罚。具体而言，环保领域“两法衔接”程序运行的成本，主要包括立法成本、执法成本、守法成本。

(二) 环保机关遵守程序的责任与风险

环保工作地位在十八大将生态文明建设列入五位一体总体布局后得到迅速提升，环保部门的权力也相应得到了充实。然而，与之相配套的制约体系还未完全建立，容易导致部分环保部门官员对其手中新增的权力难以掌控，心态失衡。环保系统对自身权力运行的规律既然把握的不够清晰，廉政风险高发环节的防控机制不够科学，加之个别环保部门工作人员未能认清对赋予其新权力的真正使命，行政管理心态落后等导致了环保系统违纪违法情形的高发。

我国刑事犯罪与行政违法采取“双轨制”，环境刑事犯罪也不例外，环境刑事犯罪案件中主要是由于犯罪行为人实施的环境违法行为超越行政违法一定程度之后，从行政违法质变为刑事犯罪的过程。也就是通常所称的环境犯罪具有行政从属性。环境犯罪的行政从属性决定了行政执法在处理环境违法行为过程中的优先性。换言之，环境犯罪案件在进入刑事司法系统之前，应当是由环境行政机关最先接手或处理。环境犯罪案件之所以构成刑事犯罪，首先是该行为主体的行为超越了环境行政机关的有效管理。至于为何超越环境行政机关有效管理的具体原因，从宏观上分析无非存在两种情况：一种是行为主体逃避环保机关的环境管理行为，而环保机关的确无能为力；另一种就是行为主体与环保机关通过非正当的路径达成某种默契，导致环保机关放任行为主体从事违法犯罪行为。

上述两种情况中，无论是哪一种，倘若发生了“重大环境污染事故”，必将导致环保机关相关责任人员被问责。因此，在环保领域推行“两法衔接”，要求环保机关主动移送涉嫌环境犯罪案件至相关刑事司法机关的任务，从某种程度上是一种悖论。因为，环保机关移送的涉嫌环境犯罪案件在刑事侦查之下，往往会揭露出环保机关在前期的环境监管过程中存在的问题。从另一个侧面反映，如果环保机关移送涉嫌环境犯罪案件越多，违法程度越大，就越反衬出环保机关自身不作为、乱作为的严重性。在某种程度上，某行为主体最终构成了“重大环境污染事故罪”，则可牵扯出相关环保机关具有“环境监管失职罪”。

涉嫌环境犯罪案件“移送不力”已成为制约环境“两法衔接”的主要因素之一，关键是移送与环境监管失职罪存在天然矛盾。[2]此外，“环境监管失职罪”与“贪污受贿罪”之间具有较强的紧密牵连性，即造成环保工作人员环境监管失职行为的重要诱因是存在贪污受贿行为。

(三) 行政权对司法权的消融与僭越

行政权与司法权均是国家行使职能时不可或缺的两项重要权力。按照现代法治国家的要求，立法、行政、司法三项国家权力之间应该进行制衡，其中，司法权是监督制约行政权的主要形式。然而，由于行政权具有的主动性、广泛性、倾向性与效率优先性等特点，决定了行政权在国家权力中处于积极、强势的地位，而司法权特有的被动性、特定性、中立性与公平正义性等特性，决定了司法权在行使过程中出于内敛、本分的特征，以至于导致司法权应有的空间被侵占。此外，加上环境案件的专业技术性，司法机关在处理环境案件上不具有行政机关的优势，导致在环境案件中，行政权对司法权的消融与僭越成为一种常态。

行政权与司法权本质属性的差异，是造成环境案件行政权对司法权消融与僭越的内因，而环境案件的高技术性则是其外因。提出技术性问题，并不是强调司法部门亦要提高在环境领域的技术水平和完善技术设备，因为，每个机关的任务与使命并不相同，关于环境案件的监测与调查，环境监管部门的技术设备与专业技术人员是开展环境监管工作的日常需要。而司法机关行使公正裁判权才是司法机关的使命。但是应该加强环境监管部门与司法机关的有效合作，而不能各自为阵，各行其是，所以应形成合理互补与消融，而不是互相排挤与僭越。

(四) “衔接程序”遭遇无力的激励与约束

一项制度的实施效果，离不开促进该项制度运行的动力机制，而激励机制便是促进制度积极运转的重要动力。我国环保领域的法律规范由于缺乏科学合理的激励机制，导致我国环境保护相关法律法规虽有法律之名，却无调整之实。以至于“从形式上看，中国的环境法治事业似乎颇为成功。如以数量论，中国已俨然成为世界上环境立法最‘发达’的国家之一，并且不乏一些即使在发达国家都属先进的制度，但环境保护的实际状况又如何呢？”[3]37与环保领域其他法律制度缺乏科学合理的激励机制一样，“两法衔接”的程序运行亦遭遇一样的困境！例如，环境执法部门对一起环境污染案件，在自己权限内处理比较灵活、主动，一旦将案件移送司法部门，环境执法部门就只是一个旁观者。[4]106

纵观环保领域“两法衔接”的相关规定，拥有激励功能的规定十分稀少，并且在仅有的激励机制中，基本以否定性的负面激励为主，而肯定性的正面激励几乎未有出现。环保领域法律规范众多，却未能有效实施，很大一部分原因在于，出台的法律法规，总是给相关主体课以更为严苛的责任与义务，最终导致此项规定被遭遇抵触态度，即使勉强遵循，亦仅是避免遭受否定评价而做的底线努力，即仅仅是满足了不被受罚的最低工作标准。缺乏正面激励是不符合法律功能的有效发挥和程序规范的自动运行，这也是导致环保领域“两法衔接”程序失灵的重要因素。

三、 环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵矫治

(一) 涉嫌环境犯罪案件的移送程序

移送程序是环保领域“两法衔接”工作的中心环节，明确且可操作的移送程序是推行“两法衔接”的重要保障。移送程序主要涉及移送主体与受移送主体之间的权责划分，同时在技术操作上明确案件移送标准、移送期限，在特殊案件中，还要进一步规范公安机关、检察机关提前介入程序。

根据案件的主要流向，移送程序可分为正向移送与逆向移送。正向移送即指行政机关在日常执法过程中发现涉嫌犯罪案件，及时向公安司法机关移送的过程。逆向移送则相反，主要有两种类型：一是在行政机关向司法机关移送的案件中，经过侦查与审查发现并未构成刑事犯罪的，或者虽然构成刑事犯罪但无需刑事处罚的案件，需要移送回原行政机关；二是在公安司法机关主动受理与侦查的案件过程中，发现当事人的行为虽有违法行为，但尚未构成刑事犯罪，仅需对其施以行政处罚即可的案件，应移送给有管辖权的行政机关。

1.移送程序主体的职责。在环保领域“两法衔接”程序中，负责移送的主要程序主体是县级以上环境保护主管部门。因为县级以上环境保护主管部门是行使环境管理的最主要行政主体。环保部门内部设立的环境监察机构更是行使环境行政处罚权的主要主体。

(1)关于环境保护主管部门承担的移送职责。《环境行政处罚办法》第十六条第五款，《办法》第五-六条，都规定了环境保护主管部门承担着涉嫌环境犯罪案件的移送职责。因此，环境保护主管部门承担涉嫌环境犯罪案件的移送职责没有异议，问题的关键是环境保护主管部门应如何承担并行使该项职责，从而完善环境行政执法与刑事司法衔接程序，促进环境保护的司法保障制度。

(2)环境保护主管部门内部具体承担移送任务的机构。依据上述的法律文件，只是规定了县级以上环境保护主管部门承担依法及时移送涉嫌环境犯罪案件的职责，而缺乏具体而明确的责任分工。在中央环保系统机构中，环境监察局的主要职责是：负责重大环境问题的统筹协调和监督执法检查等。其内设的排污收费管理处、监察稽查处、区域监察处、行政处罚处等机构履行的职责便是从事环境行政执法的最主要主体。因此，环境监察机构是环境行政执法的最直接主体。

那么，涉嫌环境犯罪的移送主体应当由哪个机构承担呢？笔者认为，应由环保系统的“政策法规部门”承担。第一，“政策法规部门”的主要职责与环境犯罪刑事案件有关。第二，“政策法规部门”的工作性质决定其具有审核涉嫌环境犯罪案件罪与非罪的能力。与环境行政执法的一线执法人员相比，政策法规部门的工作人员法律专业知识相对较高，在判断“罪与非罪”的界限上拥有较大的把握，虽然移送涉嫌犯罪案件的判断标准并不要求与司法机关相提并论。第三，由除环境行政处罚主体之外的机构负责审查案件是否需要移送，更加符合“查移分离”的监督制约精神，有利于降低环境行政处罚过程中徇私枉法，“以罚代刑”等不法行为的滋生。

2.受移送程序主体的职责。受移送程序主体，是指接受行政机关移送涉嫌犯罪案件的司法机关。根据案件性质的差异，受移送主体亦对应有公安机关与检察机关之别。

(1)公安机关作为受移送程序主体。公安机关具有双重身份，既是负责治安管理的行政执法机关，又是负责绝大部分刑事案件侦查的刑事司法机关。在接受环境行政机关移送涉嫌环境犯罪案件时，公安机关的身份是作为刑事司法机关。造成“两法衔接”程序失灵的原因，法律规范规定的过于简单与原则亦是其中一大原因。纵观“两法衔接”相关法律规范，对接受移送的主体仅笼统规定：“应当移送公安机关”、“公安机关应当审查”等等，均仅规定到“公安机关”，而具体应当由公安机关的哪个部门承担接受移送与审查任务，并未有明确规定，这势必导致在实践操作过程中，行政机关虽知道需要向公安机关移送，但不知道该向公安机关内部哪个部门移送，而公安机关内部或许也因为没有规定具体承担此项业务的部门，到时无法与行政机关做好沟通、协调等对口工作。

那么，公安机关内部应当由哪个部门来承担受理环境行政机关移送涉嫌环境犯罪案件的业务呢？从移送的性质上看，环保机关向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件的行为，由于环保机关不具备刑事司法机关的性质，因此该行为只能被视为是为公安机关提供相关线索的行为。那么，公安机关针对该涉嫌犯罪案件的线索应当采取的是与一般刑事案件同等标准的立案程序，唯有通过公安机关查出具有构成刑事犯罪并依法需追究刑事责任进行立案，方可进入刑事诉讼的侦查程序。有鉴于此，应在公安机关设立专门的环保警察机构承担受理环境行政机关移送涉嫌犯罪案件的业务，并建议在公安部与环境保护部联合出台的文件予以明确规定。

(2)检察机关作为受移送程序主体。在涉嫌环境犯罪案件中，涉及特殊主体职务犯罪的案件，如滥用职权罪(刑法第三百九十七条)、玩忽职守罪(刑法第三百九十七条)、环境监管失职罪(刑法第四百零八条)等罪名的案件法律规定由检察机关直接立案侦查。因此，环境行政机关发现涉嫌以上罪名的案件，应当及时向检察机关移送。2001年最高人民检察院出台的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中已明确规定控告检察部门为受理行政机关移送涉嫌犯罪案件的专门机构。

为了促进环境保护工作，加大阻碍环境保护工作的打击力度考虑，应将特殊主体身份犯罪案件的移送程序亦纳入到“两法衔接”程序之中。需要指出的是，环保领域的“两法衔接”，主要是针对环境行政机关在行使环境行政管理过程中，发现行政相对人违反环境保护相关法律规定，涉嫌构成环境犯罪的案件，将其与刑事司法机关进行衔接的过程。因为此类案件触及行政违法与刑事违法这条量变曲线之上，存在两种不同法律体系调整的冲突与化解。但是从整个环保领域而言，环境职务犯罪亦不容忽视，因为从现实情况而看，重大环境污染犯罪背后，往往隐藏着环境职务犯罪，因此，加大环境职务犯罪的打击力度，也是助力环境保护工作的重要内容。

3.案件移送的标准。案件移送标准，是指环境行政机关在履行环境管理职责过程中，针对环境违法案件是否涉嫌环境犯罪的认定标准，简言之，即环境行政机关判断违法案件是否应当移送刑事司法机关的标准。环境行政机关判断案件是否涉嫌环境犯罪的标准应区别于刑事司法机关认定涉嫌犯罪的标准：一是因为环境行政机关作为环境管理的行政执法机关，对于刑事犯罪的业务未必精通，一概要求其作出罪与非罪的判断，是超乎其能力之外的；二是因为判断罪与非罪的责任本就不应由环境行政机关承担，否则不仅增加了其工作负荷，同时对刑事司法体系也是一种不利的冲击，对人权的保障也是一种威胁。因此，环境行政机关判断涉嫌犯罪案件的移送标准，不应作过于严苛的要求，移送标准应当是入罪的最低标准，所以，移送标准参照刑事立案标准较为适宜。

环境监管责任主体的徇私枉法、滥用职权、监管失职等行为是众多环境污染事故的一大诱因。权力寻租、收受贿赂、违规为污染企业提供便利的行为，是对环境保护事业的践踏，因此，在此一并强调以上三类案件的移送问题。其中，上述三类案件的移送标准，同样可参照《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》关于该三类罪的立案标准进行，环境行政机关发现本机关工作人员有构成上述立案标准之一的情形，应当及时向检察机关移送。

4.公、检提前介入程序。公、检提前介入程序，是指行政机关在行使行政执法权过程中，发现有复杂、疑难案件，涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据等行为的，申请公安机关、检察机关提前介入到行政执法过程之中的一项制度。提前介入程序是“两法衔接”中的关键环节，科学合理的提前介入程序，能以点带面，攻破“两法衔接”中“有案不移”、“有案难移”等障碍。虽然提前介入程序早在相关法律规范中予以规定，但在实践操作过程中，却效果不佳，犹如鸡肋。因此，为进一步完善“两法衔接”工作，公、检的提前介入程序十分必要。在完善提前介入程序中，需要注意：

第一，提前介入的时机。提前介入并非是全程介入，如果是全程介入的话，不仅会急剧加大公、检的工作负荷，且容易导致司法权与行政权两者的冲突与僭越。提前介入的时机，是合理掌握司法机关与行政机关合理分工的时机，因此，要把握提前介入的时机，避免以侦查作为处理案件的核心，陷入“侦查中心主义”，最终诱发冤假错案的产生。第二，提前介入的启动主体。按照《办法》第二十六条，仅强调“必要时，环境部门在执法检查时，发现违法行为明显犯罪的，应当及时向公安机关通报。”不仅规定不清，而且容易导致提前介入程序的主动权牢牢掌握在行政机关手中。而行政机关在邀请公、检提前介入之时，便有了考量的机会，往往需要试探司法机关态度或者需要牵扯司法机关承担共同压力之下，才启动提前介入程序。这显然不符合“提前介入程序”设立的初衷。因此，需要明确提前介入的启动的主体，即公安机关、人民检察院认为涉嫌环境犯罪时，可以主动介入，让提前介入程序成为一项主动的启动程序，而非被动选择的程序。

第三，提前介入的方式。按照现有的法律规定，行政机关申请公、检提前介入的方式主要是参加案件讨论、疑难案件分析、配合调查等。然而，在实践中，由于缺乏明确而具体的配合规定，导致提前介入方式大多停留在“案件研讨、疑难分析”之上，对破解“两法衔接”的程序失灵助益不大。因此，需要进一步明确公、检的介入方式，避免流于形式。

(二) 环保领域“两法衔接”的证据收集与转化程序

《刑事诉讼法》第五十二条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”为行政证据向刑事证据转化提供了强有力的法律依据，然而，由于该条规定过于简单，而且并未规定具体的转化方式，从而并未能扫清“两法衔接”的证据障碍。况且，“行政处罚所用证据材料与刑事侦查所需证据材料不同，环保行政执法机关工作人员取证能力以及对证据材料的保全等不能满足公安机关的要求。”[5]147依据证据裁判原则，案件的事实因根据证据的情况加以证明，“因证据转化方式不同，刑事司法中可用于证明案件事实的证据材料也有所区别，从而出现了不同程度的同罪不同罚，有碍国家法制的统一与尊严。”[6]因此，需进一步明确证据转化的方式与标准。关于行政证据向刑事证据的转化方式，刑事诉讼法并未给出任何规定，在相关的司法解释中亦规定的较为简陋。那么环境行政执法中的证据具体应如何转化呢？

1.直接调取转化。根据2012年修改的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六十四条第一款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据证据材料，应当以该机关的名义移送，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”2012年《最高人民法院关于适用<中国人民共和国刑事诉讼法>的解释》第六十五条第一款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。”因此，关于物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，多为实物证据，司机机关采取的态度应是审查后直接转化为刑事证据。

2.重新收集转化。根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六十四条第三款规定：“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”此类属于行政言词证据，言词证据由于易受陈述主体、取证主体、取证环境的不同而产生较大的差异，换言之，被询问者面对不同的询问者以及不同的询问环境下，对案件的表述可能存在极大的不同，而且，言词证据不同于实物证据，容易受提供证据的人的自身道德素质、外界影响以及感知能力、判断能力、记忆能力和表达能力的影响，因此，需要审慎对待。

3.授权委托转化。除了上述行政实物证据与行政言词证据的转化外，在环保领域“两法衔接”程序中，还有几项证据较为常见，且对案件的审理起着关键性作用。比如鉴定意见、现场检查(勘察)笔录等。根据最高人民检察院、最高人民法院出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十一条第一款规定：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。”因此，关于环境行政执法证据中的“鉴定意见”，要么是委托专门的司法鉴定机构出具鉴定意见，要么是由国务院环境保护部门授权某特定机构出具检验报告。至于“现场检查(勘察)笔录”，虽然案发现场可能业已遭受破坏，勘察的意义饱受折损，但是为了防止规避“非法证据排除规则”，侵害当事人合法权益，倘若不能重新勘察，则对行政机关的“现场检查(勘察)笔录”，视为“准书证”，需要通过其他证据加以印证之后方可审慎采纳。

(三)完善环保领域“两法衔接”的程序保障机制

1.完善案件信息共享平台建设。建立和完善行政执法与刑事司法案件信息共享平台是“两法衔接”的重要程序保障。案件信息共享平台是连接行政执法与刑事司法的重要纽带，能在行政执法与刑事司法之间起到沟通、流转、预警、共享等作用。“两法衔接”制度建立多年，然而，“有案不移”、“有案难移”、“以罚代刑”等现象仍然肆无忌惮，很大原因就在于未能建立一套科学的案件信息共享平台。案件信息共享是解决“两法衔接”的重要突破口，不仅能明确案件移送的范围与标准，还能成为司法机关提前介入的范围与标准。

关于环保领域案件信息共享平台的完善，第一，将所有环境行政处罚案件均录入到信息共享平台之中。这样的选择是为了规范环境行政处罚行为，制约环境行政机关的自由裁量权，让其没有选择余地的将所有行政处罚案件信息均接受检察机关的可监督范围之内。第二，在刑事司法机关内部设立专门从事“两法衔接”监督工作的办事部门。设立一个专门的办事部门具有现实的必要性，根据公正执法与公正司法的要求，针对行政机关行政执法的公正性日益受到重视，因此，设立一个“两法衔接”的监督部门，有利于树立“两法”的威信，并最终助力行政执法的功效。在设立监督“两法衔接”的办事部门中，根据需要安排懂得各领域行政犯罪特性的人员进行监督，比如环境刑事犯罪与环境行政违法之间的联系具有高度专业性，需要具备专业知识的人员方能起到监督的效果。第三，根据不同领域的特殊性，设立特殊的筛选标准。比如，环保领域中，环境违法行为与环境犯罪行为之间具有的临界点是什么，在信息共享系统中，就可以设立一个低于临界点一定比例的标准，进行筛选，筛选出有涉嫌环境犯罪可能的案件进行重点监督。

至于环保领域“两法衔接”信息共享平台中，刑事司法机关应当设立什么样的标准进行筛选？笔者认为可参照关于信息共享平台准入标准中的标准，即作出行政处罚需要告知听证的案件与涉案金额达到刑事追诉数额标准一定百分比的案件。

2.完善“两法衔接”的程序激励机制。人皆属追求利益的理性人，所以制度的规范、秩序的实现除了良好的道德与素质外，还离不开合理的激励。阻碍“两法衔接”的激励因素中，主要有案件移送过程成本，案件移送后损失的成本等。纵观行政机关“有案不移”与“以罚代刑”无非是出于利益的考虑，其中，包括部门利益、人情利益，最终归结于个人利益。

在环保领域“两法衔接”之中，设立程序激励机制应当至少考虑到以下几个主体：

第一，环境行政机关。环境行政机关是涉嫌环境犯罪案件最为直接的发现者与受理者。环境行政机关既是各级地方政府的环境管理代理人，又是本部门执法人员的委托人，具有双重的身份，在权力运行过程中极可能逆向选择。在部门利益的驱动下，环境行政机关就有可能在其拥有足够优势和较低风险的条件下选择规避法律。所以，环境行政机关内部绩效考核与奖惩中，对移送涉嫌犯罪案件的工作亦要纳入到考核与奖惩之中，避免移送工作成为一个“有苦无功”的累活。同时，针对“移送案件”奖惩应当体现在环境行政机关的财政拨款项目之中，并提高拨款的项目与数额，因为“移送案件”有可能是减损环保部门收益的行为，只有通过成本弥补方式，填补环保机关可能因此遭受的损失，方能激励环保部门积极履行“两法衔接”工作。

第二，司法机关。在“两法衔接”工作之中，司法机关的态度与行政机关相比，稍有积极性，总体情况是检察机关‘一头热’，部分行政执法机关部门主义思想较为严重，大多不愿主动移送涉嫌犯罪案件。因此，公安机关参与“两法衔接”的积极性亦有待提高。衔接工作涉及的是多部门、多主体之间的协同与合作，正所谓“一个巴掌拍不响”，不仅行政机关需要激励，刑事司法机关亦同样需要激励，唯有如此，才能保障“两法衔接”程序运行的源源动力。

第三，广大公众。“公众参与原则”是环境保护中的基本原则。该原则也被称为“依靠群众保护环境的原则”。激发广大公众的监督积极性，有利于促进行政机关依法公正执法、依法及时移送。因此，有必要对提供“两法衔接”工作线索的普通公众，给予一定的物质奖励，辅之以纯粹的环保热情，将成为促进环保领域“两法衔接”工作中不可或缺的重要力量。

3.完善“两法衔接”的检察监督程序。如果说激励机制是“胡萝卜”的话，那么监督机制便是“大棒”。环保领域“两法衔接”盛行的“有案不移”、“以罚代刑”、“移送随意性大”等问题，除了缺乏经济激励外，很大原因在于检察监督程序的不完善。

“行政执法行为检察监督，是指检察机关针对涉及国家利益、公共利益的行政违法行为的监督，主要基于行政体系内部监督不力，又缺乏其他法律救济途径，检察机关通过督促有关行政机关履行职责、向行政机关发出纠正意见等方式进行监督。”[7]128从“两法衔接”实践中的移送率与立案率来看，似乎都不太理想，关于“两法衔接”的监督出现什么问题？有研究指出，检察机关不是不想监督，而是因为没有监督的法律依据。[8]原因是，虽然我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”但是，《人民检察院组织法》第五条却没有把监督行政执法纳入其中，导致检察机关能否监督行政执法行为成为一种争论。可喜的是，《办法》第二章专门规定了案件移送与法律监督，但由于该规定的法律位阶太低且无监督后果的程序性制裁机制，仍难以达到检察监督的预期效果。

因此，我们要从全面依法治国的高度，在改革中嵌入程序正义的基因，[9]在立法上明确检察机关针对行政执法行为的法律监督地位。建议乘着《人民检察院组织法》修改之机，在《人民检察院组织法》第五条，增加一项，明确规定行政执法的检察监督程序。明确了检察机关的相关的法律地位之后，应借以“两法衔接”案件信息共享平台，进行检察监督，针对涉嫌犯罪案件，有权向行政机关送达《涉嫌犯罪案件移送书》，或其他类似的检察建议。

[1]孙洪坤.环境公益诉讼立法模式之批判与重构[J].东方法学，2017，(1)：61-78.

[2]蒋云飞.论环境行政执法与刑事司法衔接中检察监督之完善——以最高检挂牌督办4起腾格里沙漠污染环境案为例 [J] .环境保护，2016，(7)：54-56.

[3]汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗？中国环保法治蓝皮书(1970一2010)[M] .北京：北京大学出版社，2011.

[4]余俊,宿健慧.环境司法判解研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016.

[5]王灿发.新《环境保护法》实施情况评估报告[M].北京:中国政法大学出版社，2016.

[6]黄世斌.行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探——基于修正后的刑事诉讼法第52条第2款的思考[J].中国刑事法杂志，2012，(50)：92-97.

[7]傅国云.行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构[M].北京：法律出版社，2014.

[8]练育强.行政处罚与刑事制裁衔接研究之检视[J].政治与法律，2013，(12)：123-131.

[9]孙洪坤.程序正义的中国诉说[J].学术界，2015,(7)：73-80.

责任编辑：林 衍

On the Failure of the Procedure of Environmental Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

Sun Hong-kun1,Zhang Yi2

(1.School of Law and politics,Zhejiang Agriculture and Forest Hangzhou 311300,China;2.Shanghai University of Finace and Economics Shanghai 200433,China)

Environmental administrative law enforcement and criminal justice as the two important means of ecological and environmental protection can cooperate with each other to enforce environmental protection and ecological civilization construction of the fundamental legal protection. Solving the procedural failure problem between the two is the important starting point. In the field of environmental protection of laws convergence, there is a serious phenomenon of covert program failure: procedural rules are selective to avoid because of the cost. There exists the paradox of expanding the risk of responsibility among those environmental protection agencies that follow the convergence process. Ablation and transgression of administrative power and judicial power exists in the environmental justice. “Convergence procedure” suffered weak incentives and constraints. Procedures for the treatment of failure should be clear about the transfer of duties, transfer standards, early intervention procedures and other aspects of the transfer procedures for alleged environmental crime cases. The case from speeding up the information sharing platform construction and the improvement of the “incentive mechanism” of the laws convergence plays the security mechanism of procuratorial supervision and other aspects to improve the security mechanism so as to promote the healthy and orderly development of environmental justice.

environmental administrative law enforcement; environmental criminal justice; convergence procedure; procedure failure; procedure correction

2017-05-14

浙江省高校重大人文社科项目资助(2016GH014);浙江省法学会项目(2016NC24)

孙洪坤(1975-)，男，安徽亳州人，浙江农林大学法政学院教授、法学博士,从事法学研究；张毅(1989-)，男，浙江丽水人，上海财经大学法学院博士研究生,从事法学研究。

DF312

A

1009-3745(2017)03-0078-08