我国检察监督权的历史源起与合理定位

2017-01-25彭贤鸿

中共山西省委党校学报 2017年5期

关键词：司法权监督权检察官

彭贤鸿

（中共江西省委党校法学部，南昌 330009）

我国检察监督权的历史源起与合理定位

彭贤鸿

（中共江西省委党校法学部，南昌 330009）

党的十八届四中全会强调，建立严密的法治监督体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。人民检察院是国家的法律监督机关，检察监督权的实质在于履行法律监督功能。实践中，人们对检察监督权的定位存在争论，认为检察监督权可为司法权或行政权或准司法权。实际上，检察机关既不是行政机关，也不是司法机关，而是法律监督机关，检察监督权是人民代表大会的“独立监督权”。人民代表大会制度及其检察监督符合中国国情，也符合历史发展，是一种良政。

检察机关；法律监督权；法治监督

我国《宪法》规定，人民检察院是法律监督机关。该规定是对人民检察院的法律定性，阐明了检察院的法律属性。但是，关于“法律监督”的内涵，却存在诸多分歧。有些学者根据历史研究认为，检察机关的法律监督权不符合权力运行规律，会造成整个社会结构紊乱，提出取消法律监督权或者检察体制〔1〕；有些学者依据现实因素，积极肯定检察院法律监督权的合理性〔2〕；还有些学者吸收双方观点，对检察院的法律监督权进行创新型解构〔3〕。党的十八届四中全会明确提出，要完善法律监督制度，支持各级检察院依法独立行使职权。在此背景下，对检察机关的“法律监督权”进行历史梳理和理论分析，探讨其在我国司法体系中的逻辑出路，具有鲜明的时代意义和理论意义。

一、我国检察机关法律监督权的源起

检察制度是现代政治制度的有机组成部分。由于我国属于大陆法系，检察制度深受大陆法系影响，天然具备法律监督属性。中华人民共和国成立后，我国照搬苏联检察制度模式，建立新中国的检察制度，赋予检察机关以法律监督的功能。

（一）苏联检察制度的建立

1919年十月革命后，苏共推翻沙皇统治，同时废除旧的司法体系。苏联苏维埃政权颁布法院第1号法令：决定“废除现有法院侦查员制度、检察监督制度、律师制度和私人代理制度”〔4〕28-31。在当时的局势下，对于维护新生国家政权的稳定和全国法制的统一具有积极意义，但也造成了法治的混乱。

随之，在1920年到1922年间，苏俄制定颁布了《苏维埃共和国人民法院法》《检察监督条例》及配套法规。为保证新法得以严格执行，列宁在写给斯大林并转俄共（布）政治局的著名信函——《论双重领导和法制》中提出：“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。”“检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响”。为此，列宁提出两点要求：第一，主张检察中央垂直领导，反对中央和地方双重领导；第二，地方检察人员有从法制的观点对省执行委员会和所有地方政权机关的任何决定提出异议的权利〔5〕。1922年5月28日，《论双重领导和法制》发表一个月后，苏俄通过《检察机关条例》指出，苏俄的检察官“代表国家对一切政权机关、经济机关、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法实行监督”。1933年，苏联正式建立独立的检察系统；1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》颁布，规定检察院的垂直领导体制和一般监督权。苏联检察系统的最终确立，表明列宁信件的精神得到全面落实。

苏联检察体制的特点表现为两个方面，即垂直领导体制和一般监督权。尽管是一次破旧立新的过程，但苏联的检察制度依然带有罗马法系国家的检察理论色彩，但是却赋予检察机关以高度的法律监督职能〔4〕11-12。

（二）新中国检察监督制度的源起

全国解放前，在解放区已存在不同于国统区的检察制度。从文献材料看，第二次革命战争时期，中央苏区便存在对苏联检察制度的模仿。根据《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》的第28条规定，工农检察委员会的任务是，经常检察市区苏维埃与区属市苏维埃主席团、代表会议、各委员会、赤卫军、少先队及国家企业，是否完全遵照上级苏维埃的法令、指示进行工作〔6〕；对违反选民公意和苏维埃法令的行为进行检举。抗日战争时期，根据国共两党签署的第二次国共两党合作协议，我们党同意改苏维埃政府为陕甘宁边区，统一归属国民政府的法域统治〔7〕，共产党领导的抗日根据地实施《六法全书》。总体来说，这两个时期，由于革命战争环境险恶以及当时社会状况复杂，司法工作不受重视、地位较低，人、财、物都不充分，不必要也不可能建立比较完备的法律监督机关，检察系统依附于法院。

中华人民共和国成立后，1949年9月颁布实施的《中央人民政府组织法》规定：最高人民检察署与政务院、最高人民法院平级，为国家最高检察机关，对政府机关公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。1949年12月，中央批准《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，1951年9月，中央人民政府委员会第十二次会议通过《中央人民政府最高人民检察院暂行组织条例》和《各级地方检察署组织通则》。从此，改变了国民党时期“审检合署”的制度，检察机关成为单独建制并具有法律监督职能的独立国家机关。

根据《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使的职权有：监督执行《共同纲领》，监督法院审理案件，对刑事案件提起公诉，监督监狱执行刑罚等。由于在全国人民代表大会召开前，中央人民政府代行最高国家权力，该条规定的受中央人民政府委员会直辖，也就是受国家最高权力机关直接管理。据此，“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥”，即检察机关实行垂直领导，不受地方政府干涉。但是，随着国情的变化，在《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》试行后，《暂行组织条例》对其进行了两方面的修订：一是改垂直领导为双重领导，把各级地方人民检察院作为同级人民政府的组成部分，受其领导。根据1951年9月李六如向中央人民政府委员会的报告，这样做的原因是，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署目前又很不健全，因此暂时还只能在中央统一的方针政策下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性与积极性〔8〕，并表明双重领导只是暂时的，待条件成熟，仍要实行垂直领导。二是适应当时复杂的斗争形势，增加检察反革命案件规定。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》，历经检察立法实践和实务摸索，这两部法律对新中国检察制度作出正式规定，标志着中国检察制度的正式确立。其中，《宪法》第81条到第83条对人民检察院的职权、领导关系、任期作出原则性规定，并且重新确立了垂直领导体制。经历“文革”后，新的《检察院组织法》中第一次明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。在立法推进的同时，检察机构体系的建设依照“普遍建立，逐步健全”的方针紧锣密鼓地展开。根据1955年7月张鼎丞检察长在第一届全国人大二次会议的报告，当时全国检察机关已由宪法颁布时的1199个增至1963个，检察干部由6963人增至12155人〔9〕。

通过对我国检察监督制度源头的考察，可以得知，我国的检察监督制度主要仿照苏联检察监督制度，该种制度模式综合司法监督和一般监督，且以一般监督为主要职责，奉行行政命令和行政领导方式。因此，我国的检察监督制度天然地具有行政性和司法性；同时，限于中华人民共和国成立初期，对法治建设认识不足，检察监督被蒙上工具主义色彩，使检察机关的“行政”和“裁判”特征更加突出。但是，从理论上说，检察监督权的实质在于履行法律监督功能。于是，实践和理论的潜在冲突，为检察监督权的定位之争埋下伏笔。

二、检察监督权的定位之争

世界各国基于政治制度和历史传统，形成各具特色的检察制度，我国检察制度也有自身特色。但是，关于检察监督权的定位仍存在不同意见，主要有三种观点，认为检察监督权为司法权或行政权或准司法权。

（一）检察监督权归属于司法权

目前，最为流行的观点认为，检察院是与法院平行的司法机关，法律监督权在性质上属于司法权〔10〕。支撑该论点的理由是：第一，我国检察机关的主要职权在司法领域，如刑事案件公诉、侦查、对公安机关和法院监督等，这些事项都紧紧围绕司法展开，以司法公正为原则，以打击犯罪、维护人权为目标。第二，检察官与法官追求的目标相同。检察官被称为“站着的法官”，两者本质相同，分工各异。第三，检察监督权具有一定裁判性。在审查起诉过程中，检察官对公安机关提请公诉的案件进行审查，主要依据法律对案件是否构成犯罪进行裁判。这种裁判性与法院的审判相似，与法院的预审权相通。第四，检察官行使职权具有严格法定性。与行政权享有较大自由裁量相比，检察机关严格遵循实体法和程序法的要求行使法律监督权。第五，检察官的任职资格、职业保障与法官类似，如检察官和法官都需要通过全国统一法律职业资格考试，都强调法律专业资格和履职独立性。第六，在我国政治架构中，人民检察院和人民法院被并列安排，间接地支持检察监督权为司法权的判断。

笔者认为，该观点对于保证检察机关处理社会纠纷、维护社会公正具有积极作用。但是，它无法突出我国检察机关在宪政体制中的地位，将检察监督权定位为司法权是对检察机关的矮化。如果法律监督权也是司法权，那么是否可以将法院司法权和检察院司法权合并呢？显然不可行。一个国家对检察监督权的定位必须符合该国政治体制的要求，并促进政治体制各环节的良性互动。从世界范围来说，以法国为代表的大陆法系国家，其政治制度支点为宪法法院、法官、检察官；以美国为代表的英美法系国家，其法治建设的支点为法官。政治制度的差别决定检察监督权的定位。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，检察机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，显然与其他国家不同，由此决定我国检察监督权的定位不能生搬硬套某一种模式，仍需要进一步探讨。

（二）检察监督权归属于行政权

法律监督权为“行政权”的观点流行于世纪之交，是对“司法权”观点的挑战，其提出的主要目的在于从基础上推动我国整个政治体制发展，促进政治体制改革。该观点从检察机关的组织机构、领导方式、活动原则着眼，比较与行政机关的类似性。具体论据是：第一，检察机关的组织及活动原则是“检察一体化”，也就是国家的整个检察系统成为一个有机的整体，表现为金字塔式建构和上命下从。由此，检察总长可以领导全国各地的检察官，上级检察官可以领导下级检察官。与“检察一体化”相联系的是，上级检察机关可以把进行中的检察业务交给下级完成，这与司法权的独立性和集中审理原则不同。第二，从立法、行政、司法分立的格局来说，检察机关不属于立法，也不属于司法；在诉讼中，检察官代表政府，属于行政机关的一部分。第三，检察官行使权力具有主动性、偏向性、非终局性的特点。在刑事诉讼中，检察官主动侦查案件、收集犯罪嫌疑人的有罪证据；在审判过程中，与被告人或辩护人相应，积极主动地提出证据。第四，有些国家将检察体系设置于政府部门，如日本在政府的法务省设置检察系统，美国的司法总长兼任联邦检察总长，德国联邦总检察院受联邦司法部领导。

将我国的检察监督权定位为行政权，并不是理论创新，而是对检察监督权的解构。在英美法系国家，可以认为检察权是行政权，但在我国，如果认为法律监督权是行政权，便完全脱离了现实。如果延续这种思路，是否可以将最高检与司法部合并，并模仿香港成立类似廉政公署的机构，将法律监督权中的对政府官员的监督权赋予这一机构？是否可以取消检察机关审判监督，将这一权力赋予全国人大？显然不可以。不能从检察机关的机构设置、领导方式、活动原则所具有的行政性，以偏概全地认定检察监督权是行政权，事实上任何一个机关包括人民法院要正常履行职权都需要部分行政化。尽管法律监督权的行使具有与行政权类似的特点，但在履职时，检察官的目标与行政官不同，认为法律监督权是行政权的观点是不合理的。

（三）检察监督权为准司法权

检察监督权为准司法权的论点，是对以上两种论点的调和〔11〕。因为上命下从的活动原则体现检察监督权的行政性，检察官的身份体现检察监督权的司法性，准司法权是指检察监督权兼具司法权和行政权的特征，并以司法权为主要特征。

准司法权论是检察监督权“双重属性”的具体化。采用“准司法权”论的主要是大陆法系国家，如法国、德国、日本。在这些国家，检察机关的检察权体现在带有司法性质的“公诉”和带有行政特色的“侦查”两个方面。由于这些国家的检察权监督属性不明显，所以这种论点符合他们国家的事实。我国的检察制度，虽然综合了“司法权说”和“行政权说”的部分合理内容，但在概念界定上仍然存在不完善之处。因此，这一论点与上面提到的行政权说、司法权说一样，都是在法律监督权的外围打转，力图用西方的话语来证明其存在的合理性，仍为真正回答法律监督权是什么这一问题。

三、我国检察监督权的合理定位

关于检察监督权的定位争论，都没有很好地概括出我国法律监督权的本质。认识检察监督权的本质，必须突破学术藩篱，回到中国政治语境，立足中国本土资源去考察。

（一）检察监督权是人民代表大会的“独立监督权”

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会赋予检察机关以检察权，《宪法》规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。对于此规定，笔者认为，可以作以下两点理解：

1.尽管人大有监督政府、法院和检察院的权力，但是人大的监督手段有限。同时，作为权力机关，人大主要在立法以及重大决策中发挥职能作用，对于政府、法院的执法行为、审判活动不宜直接监督，否则会疲于应付，降低作为权力机关的权威。再有，人民代表大会经常由常务委员会代行主要职权，客观上决定了人民代表大会无法很好地履行监督职能。如果仅仅只有抽象监督而没有具体监督职能，难以避免形式主义。如果撇开检察机关，那么人大具体监督必然缺位。因此，“人民检察院”又被称为“人大之眼”。

2.作为“人大之眼”的人民检察院对政府、法院、军事机关的监督是谦抑的“警报形式”，也即程序性监督，由程序监督推动其他部门采取实质行动。有学者在谈到检察机关时说，“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权”。当然，检察监督的程序性并不是没有利害性，在关涉到国家和人民重要利益的方面，它常主动出击；对于危害国家安全的重大刑事案件，它常主动行使检察权。

由此，检察机关既不是行政机关，也不是司法机关，而是法律监督机关，与此相对应，检察权是一种由人民代表大会赋予的专门监督权。

（二）检察权定位为专门法律监督权的意义

将我国检察权定位为独立法律监督权，是基于中国现实的理论建构，具有以下两点意义：

1.明确检察机关的定位，理顺检察机关同人大、政府、法院等国家机关的关系，即检察机关是“人大之眼”，监督政府、法院、军事机关依法履职。强调检察机关是人民代表大会制度的有机组成部分，在于回归尊崇检察机关在法律监督中的权威地位。作为严肃谦抑的“人大之眼”，要随时发现并指出政府、法院、军事机关存在的违法行为，并主动出击。

2.立足中国国情，充分展现出我国法治的制度自信。中国特色社会主义法治道路，区别于西方法治道路。对于法律监督体系而言，更不应当盲目迷信西方法治，单纯地将其与民主、自由划上等号。笔者认为，政治制度应当用良政和劣政来评价，人民代表大会制度及其检察监督符合中国国情，也符合历史发展，是一种良政。

综上所述，检察监督在中国具有制度支持和现实基础，不是任性规定，也不是对苏联模式的完全照搬。在追求法治的进程中，检察监督为重要的支点。国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。当前，依法治国正在全面推进，要以法治为导向，进一步抓好检察监督工作，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有贡献。

〔1〕郝银钟.检察权质疑〔J〕.中国人民大学学报，1999（3）：71-76.

〔2〕朱孝清.中国检察制度的几个问题〔J〕.中国法学，2007（2）：108-131.

〔3〕张智辉.论检察〔M〕.北京：中国检察出版社，2013：520-559.

〔4〕孙谦.中国检察制度论纲〔M〕.北京：人民出版社，2004.

〔5〕田夫.什么是法律监督机关〔J〕.政法论坛，2012（3）：42-52.

〔6〕王桂五.论检察〔M〕.北京：中国检察出版社，2013：3.

〔7〕刘忠.从华北走向全国——当代中国司法制度传承的重新书写〔J〕.北大法律评论，2010（11）：6-26.

〔8〕闵钐.中国检察史资料选编〔M〕.北京：中国检察出版社，2008：397.

〔9〕闵钐，薛伟宏.共和国检察历史片段〔M〕.北京：中国检察出版社，2009：108.

〔10〕徐益初.析检察权性质及其运用〔J〕.人民检察，1999（4）：55-57.