关于云南省防灾减灾救灾能力建设的调研报告

◎ 民政部第4工作组 云南省民政厅

关于云南省防灾减灾救灾能力建设的调研报告

◎ 民政部第4工作组 云南省民政厅

云南省地形地貌多样，地质构造复杂，气候立体多变，地震、滑坡、干旱等自然灾害多发频发。云南省委、省政府历来高度重视防灾减灾救灾工作，“十二五”以来组织实施了一系列防灾减灾重大工程，全省的防灾减灾救灾能力建设取得了显著成效。

云南省防灾减灾救灾能力建设实践

（一）高度重视，成功应对多次重大自然灾害。近年来，云南先后遭受了鲁甸地震、景谷地震、4年连旱等重特大自然灾害。面对严峻的灾害形势和严重灾害损失，云南省委、省政府坚决落实中央的决策部署，本着以人为本、生命至上的理念，全力做好每次灾害应急救援、受灾群众生活救助和灾后恢复重建等工作。据统计，“十二五”时期，全省年均紧急转移安置群众20余万人次，累计完成54.7万户民房恢复重建；同“十一五”时期年平均值相比，因灾死亡人口下降56%，直接经济损失占全省生产总值比重降低24%，灾害防御应对能力进一步提升。云南省将灾区民房恢复重建与地震安居工程、农村危房改造及新农村建设结合起来，加强统筹谋划，有效整合多方面资金资源，一举解决新房重建和旧房改善两大难题，极大地改善了灾区群众住房条件。鲁甸地震灾后恢复重建进展顺利。

（二）充分协调，省级减灾委作用得到较好发挥。2016年，省减灾委成员单位由36家增加至56家，省编办专门核定1名省减灾委办公室专职副主任（副厅级）职数，省减灾委办公室专职副主任同时兼任分管救灾副厅长。省减灾委综合协调职能得到较好发挥：一是不断完善灾情会商制度，组织开展年度灾情形势研究，发布全省阶段性自然灾害趋势预测和年度自然灾害情况报告；二是负责组织重大自然灾害损失评估和协调实施预防和处置地震灾害能力建设10项重大措施和10项重点工程以及防灾应急“三小”工程等；三是推动出台《云南省综合防灾减灾规划（2016—2020年）》，将防灾减灾重大项目建设和重点工作纳入经济社会发展总体规划，进一步加强综合防灾减灾能力建设。在省减灾委的大力推动下，全省所有州（市）、县（市、区）都成立了减灾委。

（三）统一规划，救灾物资储备体系建设初成规模。2008年以来，云南省级财政每年年初预算安排2亿元，实施预防和处置地震灾害能力建设10项重大措施和10项重点工程。省民政厅以此为契机，切实加强救灾物资储备体系建设，逐步建成了以民政部中央救灾物资昆明储备库为中心，昆明、昭通、曲靖、红河、大理、楚雄、普洱、文山、保山9个省属分库为基础，7个州（市）库为辐射，92个县级库为支撑，乡镇储备库（点）为补充，布局合理、点面结合、辐射全省的救灾物资储备网络，救灾物资储备库已基本覆盖了全省多灾易灾地区。根据云南灾情，做好救灾物资储备，确保每年至少储备帐篷10万顶、棉被25万床、大衣10万件、衣服7万套、折叠床8万张等30多个品类的救灾物资；省财政每年都安排2000万元的省级救灾物资采购经费，发生重大自然灾害后，还会追加采购资金；多灾、易灾州（市）、县（市、区）每年会采购一定数量的本级储备物资。民政部门与公安边防等部门签订协议，逐步探索出了救灾物资调运由“部队车辆运输、部队官兵搬运、警车开道、专人护送”的救灾物资调运新模式，确保大灾发生后快速、安全、高效地向灾区调运救灾物资。

（四）大力投入，基层防灾减灾救灾能力显著增强。在防灾减灾救灾装备设施方面，在全省16个州（市）、129个县（市、区）都配有民政救灾车辆的基础上，省财政专门投入6830万元资金，为全省所有乡镇配备了救灾车辆。2013年至2014年，省政府安排5160万元应急避难场所建设补助资金，推进应急避难场所标准化建设，每县补助40万元，实现了全省所有县（市、区）全覆盖。在居民能力提升方面，重点实施了防灾应急“三小”（小应急包、小册子、小演练）工程。截至2016年底，省级累计投入资金1.76亿元，为全省1310万户家庭发放了防灾应急小册子，为683.59万户家庭发放小应急包，组织开展防灾应急小演习1.46万余次。在灾害信息员队伍和综合应急救援队伍建设方面，目前，全省共有1.8万余名灾害信息员，每年轮训一遍；通过军地共建，1620人的综合应急救援队伍在应对地震、地质、气象、旱涝等灾害中发挥着重要作用。

（五）精心组织，社会参与和地震保险试点初显成效。2014年鲁甸6.5级地震发生后，云南省民政厅建立了“云南社会组织救援服务平台”，在抗震救灾和灾后恢复重建中发挥了重要作用。2015年，云南省民政厅更加重视发挥“云南社会组织救援服务平台”的协调作用，建立完善参与减灾救灾社会组织数据库，进一步健全日常联络和应急协调社会组织相关工作机制，引导社会组织有序参与救灾。作为地震住房保险先行先试省份，云南省从2015年开始在大理州开展政策性农房地震保险试点，每年省政府安排地震保险保费补贴专项资金1929万元。2015年保山昌宁“10·30”5.1级地震，永平县受灾农户共获得政策性农房地震保险赔付资金753.8万元；2016年大理云龙“5·18”5.0级地震，保险理赔共计2800万元；2017年大理漾濞“3·27”5.1级地震发生后，省民政厅积极协调诚泰财产保险股份有限公司启动绿色理赔通道，现场查勘、现场定案、现场理赔，灾后第二天就成功支付理赔款2800万元。在大理试点工作取得初步成效基础上，2017年，省财政又安排1124万元在玉溪市开展政策性地震农房保险工作。

云南省防灾减灾救灾工作主要经验

云南省委、省政府按照“主动防灾、充分备灾、科学救灾、有效减灾”工作思路，坚持“立足当前、着眼长远，统筹兼顾、突出重点”的原则，从本省自然灾害特点和经济发展条件实际出发，加强防灾减灾救灾硬件和软件建设，不断提升综合防灾减灾能力。其主要经验和做法可概括为以下四个方面。

（一）法制意识强，出台修订多项防灾减灾法规政策。制定出台了《云南省自然灾害救助规定》《云南省建设工程抗震设防管理条例》《建设工程场地地震安全性评价管理规定》 《云南省地震监测管理规定》《云南省人民政府关于加强地质灾害防治工作的意见》 《云南省人民政府办公厅关于加强应急避难场所建设和管理工作的意见》等一系列防灾减灾地方性法规政策；及时修订了《云南省自然灾害救助应急预案》《云南省防震减灾条例》《云南省地震重点监视防御区防震减灾规定》等法规政策，为防灾减灾救灾工作提供了有力的法治保障。省民政厅还制定《救灾应急工作规程》《云南省省级救灾物资管理办法》《关于支持引导社会力量参与救灾工作的实施意见》等，确保应急救灾高效有序开展，受灾群众基本生活得到及时保障。

（二）风险意识强，主动加强防灾减灾救灾能力建设。“十二五”时期，云南省在全面总结和科学分析本省防灾减灾救灾工作正方两面经验的基础上，充分借鉴国际先进理念，提出“主动防灾、充分备灾、科学救灾、有效减灾”的工作思路，贯通灾害管理的全过程，统筹部署防灾减灾救灾各项工作，全面提升防灾减灾救灾能力。2008年至2012年，实施了涵盖地震监测预报、震害防御、紧急救援等内容的10项重大措施，全省的地震监测预报、防震减灾、应急救援处置等能力显著提高。从2013年开始，云南省计划用5年的时间，继续实施以提升大震监测预报、提高抗震设防、完善救灾物资储备、加强应急救援等4项能力建设为重点的预防和处置自然灾害10项重点工程。

（三）创新意识强，大胆尝试防灾减灾救灾新做法。针对基层防灾减灾救灾能力不足、群众防灾减灾意识不强的问题，“十二五”时期云南省在全省范围实施了防灾应急“三小”工程，有效增强人民群众防灾减灾意识和临灾条件下的自救互救能力。云南省探索建立了一整套较为完善的灾后恢复重建管理办法，特别是通过推行项目管理机制、分级负责制和包保责任制，把灾区民房恢复重建与地震安居工程、农村危房改造及新农村建设有效结合，较好地改善了灾区群众住房条件。云南省还注重新技术在防灾减灾中的应用，积极推广减隔震技术的市场应用，在鲁甸地震部分民房重建中采用钢架结构，有效提高了城乡建设的抗震水平。

（四）统筹意识强，全面整合资源做好防灾减灾救灾。云南省防灾减灾救灾工作由部门分头推进逐步向系统协同推进转变，有效整合全省各方面资源，促进防灾减灾救灾整体能力提升。一方面，加强灾情会商，推动信息共享和协同救灾。以省减灾委名义印发了《云南省减灾委员会关于建立云南省自然灾害灾情会商制度的通知》，加强不同部门在灾情预警预测、灾情数据统计等工作方面的沟通会商，促进信息共享和救灾统筹；集成全省所有应急救援队伍的人员、装备、物资等专题数据，开发完成了云南省应急救灾指挥信息系统。另一方面，注重统筹政府与社会力量、防灾减灾与应急救灾、地震重点危险区与非重点危险区的防震减灾工作，在测、报、防、抗、救等多个工作环节，加强资源整合，强调综合施策，不断健全防震减灾体制机制，统筹推进防震减灾和应急能力建设。

云南省防灾减灾救灾工作面临的挑战

（一）面临的灾害形势依然非常严峻。由于特殊地理位置、地质构造和气候条件，云南省地震、地质灾害和旱灾风险较高，多灾连发并发的特点突出，灾害损失较为严重。云南全省84%国土面积的地震基本烈度均在7度以上，平均每年发生5级以上地震3次，每3年发生6级以上地震2次，每8年发生7级以上地震1次。云南省地质环境复杂脆弱，地质灾害高发易发区面积占国土总面积的78.68%，已排查出的地质灾害隐患点达2.56万个，受威胁人口267.31万人，受自然因素变化与工程活动激发，地质灾害隐患点还将不断增加。云南省每年都遭受季节性干旱，“十二五”时期更是发生了四年连旱的罕见严重灾情。多灾频发的同时，云南省又受到全国控烟政策的明显影响，各级财政收入面临持续下滑的风险，防灾减灾救灾能力建设的持续投入势必受到较大影响。

（二）防灾减灾救灾基础仍然较为薄弱。近年来，云南省虽然实施了一系列重大防灾减灾救灾工程，但由于防灾减灾能力建设历史欠账太多，全省整体抵御灾害的基础和能力依然薄弱。防灾减灾基础性工程和非工程措施滞后，城乡建筑、基础设施抗震能力与面临的灾害风险不相适应，应急避难场所建设不够，防灾减灾设施不完善，基层和社区防灾减灾救灾装备配备投入不足。农村群众住房设防标准普遍偏低，群众防灾减灾意识、自救互救能力较为薄弱，因灾致贫、因灾返贫、小震大灾等问题突出，因灾倒损民房恢复重建难度大。基层防灾减灾管理和专业技术人员不足，专业技术素质有待进一步提高。

（三）防灾减灾救灾科技支撑能力不够。云南省灾情快速评估、灾害风险评估、投入绩效评估、灾害综合治理、全过程灾害风险管理等能力建设滞后。信息获取能力较弱，信息技术成果转化率不高，科技装备不足。监测预警技术亟待加强，现代高新技术应用水平不高，地震台网密度和监测能力偏低，大震危险源识别与探测能力不足。地质灾害专业监测预警科技水平和手段有待提升，专业监测与群众群防融合不够。气象监测站网现代化程度不高，天气预报预警核心技术不强。

加强云南省防灾减灾救灾工作的对策建议

（一）进一步做好灾害监测预报预警与综合风险防范。强化多灾种综合监测和预报预警信息服务，提升灾害早期识别和立体监测能力，提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率。推进自然灾害综合风险评估、隐患排查治理，开展以县、市、区为单位的自然灾害风险与减灾能力排查调查。以“一带一路”重大基础设施规划区、新型城镇化发展人口密集区为重点，开展地震、地质、气象、洪涝等自然灾害危险源的调查、观测、探测和排查。建立省级自然灾害风险数据库，构建支撑自然灾害风险管理的全要素数据资源体系，进一步提升灾害速评特别是地震灾害速评与信息服务能力。

（二）进一步提升城乡建筑和公共设施抗灾能力。全面实施公共基础设施安全加固，提高重大工程、生命线工程的抗灾能力和设防水平。重点提升学校、医院等人员密集公共场所设施安全水平。实施交通设施灾害防治工程，提升重大交通基础设施抗灾能力。开展城市住房抗震加固，提升住房抗震设防水平和抗灾能力。结合扶贫开发、新农村建设、危房改造、灾后恢复重建等，推进实施自然灾害高风险区农村困难群众危房与土坯房改造，提升农村住房设防水平和抗灾能力。

（三）进一步提升城乡基层防灾减灾救灾能力。完善基层应急救灾设施装备，建设县、乡、村三级灾害监测及应急救援指挥系统，以“代储”方式实现省级救灾储备物资下沉至县乡两级，提高基层应急救灾能力。积极创建全国综合减灾示范社区，加强社区灾害风险识别与评估，提升社区应急预案编制与演练水平，推进社区救灾物资储备和志愿者队伍建设。加强防灾减灾救灾知识技能宣传普及，开展基层领导干部灾害风险管理和应急管理能力培训。

（四）进一步提升防灾减灾救灾科技支撑能力。大力支持省减灾中心发展，积极引进海内外优秀人才，不断改善灾害科学研究相关设施设备，提高减灾中心对政府防灾减灾救灾工作决策的科技支撑能力。加快防灾减灾救灾科技产品（装备）研发与推广应用，推进“互联网+”、大数据、物联网、云计算、卫星遥感、无人机、导航定位、地理信息、移动通信等技术方法的应用，提高灾害模拟仿真、分析预测、信息获取、应急通信等保障能力。