社会治理创新视域下基层政府应急力建设研究

李储学

（黄河科技学院 新闻中心理论部，河南 郑州 450063）

社会治理创新视域下基层政府应急力建设研究

李储学

（黄河科技学院 新闻中心理论部，河南 郑州 450063）

随着我国经济的急剧转型以及社会变革，引起了公民参与扩大、利益分化与利益冲突加剧、群体性事件多发等，这些不断冲击着基层社会现有的治理制度和社会秩序。基层政府应从反应力、组织力、控制力、引导力、信任力和预防力六个方面，不断加强自身应急力建设，重构转型社会中的治理秩序，为协调推进“四个全面”战略布局创造和谐稳定的基层社会环境。

社会治理创新；基层政府；应急力；建设

近年来，我国经济社会快速发展，社会结构急剧变化，利益纠纷和利益冲突的范围与程度亦随之不断扩大，社会治理创新已成为我国政治生活和公共治理领域的重要主题词。在社会治理创新这一主题下，大力提升我国基层政府应急力，有效地预防群体性事件的发生，对于维护社会公共利益，促进社会和谐稳定，具有重要的社会意义和深远的历史意义。

一、基层政府应急力的概念及其结构

基层社会群体性事件多发已经成为我国政府行政管理改革和社会治理创新必须应对的一个重要课题。由于基层政府在群体性事件治理中承担着重要的角色责任，因而应当具备一定的应急力。学术界对应急力这一概念还没有明确的界定，目前使用的多是“应急管理能力”一词。对于“基层政府应急管理能力”，有学者提出是指“在风险社会中，地方政府及其协同部门在自然灾害和突发事件发生过程中所表现出来的应对和处置的行为表现及其公共安全责任和公共管理职能的履行程度”［1］。作为公共危机治理领域的新词汇，“应急力”与“应急能力”（或“应急管理能力”“危机管理能力”）有着根本的不同。应急能力更多地体现在它本身所具有的针对性、具体性等特征，也就是说应急能力是单一的，是对我们所熟知的有着明确边界的各种能力的界定。而应急力则不特指任何一种具体的能力，它是有关危机治理能力的一种整合和提升。如果说各种应急能力是处于一种相对独立的原子化离散状态的话，那么，应急力则是多种应急能力的有机融合，它已经实现了质变的飞跃，而成为应对公共危机的一种新的系统合力。因此，我们提出的“基层政府应急力”是指基层政府基于民主、法治、公平、正义等原则，在公共危机治理过程中所表现出来的各种能力的总和以及各项能力相互作用所产生的系统合力。

从结构上分析，应急力包含着反应力、组织力、控制力、引导力、信任力和预防力六个要素，但它不是这几种能力的机械组合，而是具有紧密联系和结合方式的结构力。基层政府应急力内部结构的逻辑关系表现为：反应力是基层政府应急力的触感器和第一道防线，体现了基层政府在面对群体性事件时的敏锐性和回应性，关系到事件是否会进一步发展和恶化；在基层政府中，反应有力就能降低群体性事件的影响范围和程度。组织力是基层政府应急力的关键，起到平台支撑的作用，组织是作为名词的组织机构和作为动词的协调动员的统一体，通过它可以让基层政府各个部门、各种资源都动员起来，形成应急合力。控制力是基层政府应急力的缓冲器和安全阀，可以保障基层政府准确地掌握群体的特征，合理划分并区别对待，在面对群体性事件时更具有针对性和弹性。引导力是基层政府应急力的传导器和转化器，能够帮助基层政府表达理性的声音、走出社会舆论和媒体的压力下陷入失语的困境，正确地借助大众传媒发布权威的信息，为危机处理赢得公正、宽容的舆论空间。信任力是基层政府应急力的核心，基层政府只有秉承法治、民主、公正和公开的原则，才能赢得社会公众的尊重、信任和支持，这样的基层政府才有权威性和影响力。预防力是基层政府应急力的根本和基础，预防力好的基层政府一定是在社会治理中基础坚实的政府，在这里，公共服务职能完善、社会治安良好、制度化水平较高、经济社会发展且利益分配相对公平。由此，在基层政府应急力内部，我们看到的是六项能力的有机融合和相互促进，是一种有着紧密逻辑关系的结构。正是这种结构使应急力优于应急能力，在群体性事件的危机治理中更具有实践价值。

基层政府应急力的评价标准不是应急能力的大和小、强和弱的单因素划分，而是优与劣的结构性考量。基于对现实社会问题的价值关怀和对理论发展的研究期望，我们试图从六个方面对基层政府应急力进行结构性分析，从而为我国基层政府应急力建设提供一些有益的经验。

二、加强反应力建设，提高基层政府决策回应效率

我国部分群体性事件发生的一个重要原因就是基层政府反应力不足，基层的意愿表达和权利要求不能得到及时、有效的满足，以至于群众通过上访、围堵政府机关办公场所等方式来表达声音和诉求。这表明基层政府在应急反应力方面相对迟缓，错过了危机处理的黄金时间，导致危机进一步恶化。群体性事件发生的一个最显著的特征在于它的突发性，即群体性事件多是由一个意外事件的诱发而在突然间爆发和扩大开来。如果把群体性事件发生分为两个阶段，仅就第一阶段来看，它们往往是一种被诱发的结果。然而，此时如果基层政府决策不力、回应速度迟缓，那么群体性事件本身又会迅速地从结果变成诱因，刺激那些不稳定因素的发生，这样就可能把群体性事件推向第二个阶段，使得一些利益受损者加入到事件中来，并且吸引大量的群众围观，致使矛盾加剧、造成冲突。群体性事件的波及范围和破坏程度经过第二阶段的放大作用后，将大大超出基层政府的控制能力。

如何在群体性事件爆发的第一时间将危机化解，防止群体性事件的扩大，则成为检验基层政府应急力建设的标准。反应力体现了基层政府在群体性事件中的决策能力和回应能力，一个应急能力超强的基层政府会在群体性事件尚未扩大时将其化解，防止引发一系列的连锁反应。因此，基层行政管理者应重视反应力建设。反应力建设还要求基层政府在面对群体性事件时必须采取“一把手”责任制，明确行政首长的权力和责任，使行政首长在群体性事件爆发时第一时间出现在现场，进行决策，以稳定人们的情绪，并对群众的意愿和要求作出及时有效的回应。面对瞬息万变的局面，领导者必须要有真诚、负责的态度，以维护公民合理合法的权利为出发点，以解决矛盾问题为导向，在危机处理的黄金时间作出决断，为科学有效地化解危机创造一个理性的对话空间。

三、加强组织力建设，提升基层政府协调动员水平

群体性事件由于其事件的轰动性和焦点性，使得参与者和围观者众多，存在很大的群体围观空间。因此，基层政府在面对人员嘈杂的群体性事件时，组织力必不可少。在实际中，作为组织就是要以基层行政首长为核心，组建专门的应急小组，以承担危机事件的处理工作。这个应急小组必须预先设计、合理分工，职能方面主要有信息收集、信息发布、公众对话、社会秩序维护、医疗救助等。在群体性事件发生时，基层政府与这些职能相关的具体部门的人员都应按照基层政府行政首长负责的原则，听从行政首长的统一指挥和安排，及时行动。

基层政府应急力的组织力还涉及资源动员的能力，这是由现代社会开放性和参与性的趋势所决定的。基层政府在社会大系统中不再是孤立的、封闭的和特权的，它对资源的垄断地位正随着科技的进步、信息的爆炸和民主的发展而逐渐被消解。因此，群体性事件应急过程中的资源动员就成为帮助基层政府化解矛盾、解决问题的必要措施。这里的资源不仅是指政府部门内部的资源，还包括大众媒体资源、社会组织资源；不仅包括经济物质资源，也包括信息资源、权威资源、人际关系资源等。基层政府要加强组织力建设，提升自己协调动员的水平，应具备整合与协同能力，强化跨域、跨界、跨部门的协同。只有充分地进行资源动员，才能应对复杂多变的群体性事件，才能在群体性事件应急过程中得心应手，而不至于手足无措。

四、加强控制力建设，提升基层政府甄别处理能力

群体性事件的发生和发展形成了一个群体情绪，并且成为一个相互渲染和相互激荡的场域。在法不责众的心理驱使下，群体情绪冲动带来的后果就有可能对社会秩序造成冲击和破坏。此时，基层政府的控制力对于群体情绪的降温和社会秩序的维持就具有关键性作用。一个应急力强的基层政府必然对群体性事件的发生发展有着良好的控制力，能够使群体性事件维系在政治社会秩序的范围之内。从某种意义上说，控制力就是促进基层政府和民众的理性对话，就是一种有效的调解能力。基层政府必须牢固树立法治和民主理念，推动社会治理向制度化、规范化、理性化和秩序化的方向发展［2］。

在群体结构复杂且非理性情绪占主导的群体性事件中，基层政府应具有较强的控制力，需要对群体进行合理划分，在此基础上区别对待。也就是说，应该根据参与人群的利益相关程度和参与目的这两个维度大致划分出不同类型的参与群体特征，从而采取选择性策略而不是一刀切。以这两个维度为划分标准，可以得出四种类型的群体。第一类是与事件直接利益相关以维护自身利益为目的的群体，即事件的发起者，一般是事件中的受害者及家属。第二类是与事件并无直接利益关系以帮助受害者维护利益为目的的群体，一般包括发起者的亲朋好友。第三类是与事件无直接利益关系，以谋取自身利益为目的的群体，即事件的“趁火打劫者”，一般是指事件中出现的流氓地痞等。第四类是无直接利益关系，也没有任何目的的群体，即事件的围观者，如路过的群众等；旁观群众参与群体事件的身份转换速度快、可控度低、防范难度大，而且行动意图指向不明，增加了危机处理的难度［3］。基层政府必须准确地把握这四类人群的动向，采取及时有力的措施，保护发起者的正当利益，与之沟通协商；平复发起拥护者群体的情绪，防止这部分人群失控；打击“趁火打劫者”，维护社会秩序；疏散围观者，避免围观者变成潜在的和实际的拥护者以及事件的直接参与者。

五、加强引导力建设，改善基层政府舆论引导工作

在新媒体时代，网络舆情已经成为群体性事件情绪动力的新孵化器［4］。群体性事件爆发总是伴随着各种谣传四起、小道消息满天飞，以感性、冲动和非宽容性为特征，让身处其中的每个人都可能受其影响。基层政府在经济社会治理中确实会存在一些问题，但基层政府是公共权力的代表，和谐稳定的社会秩序离不开基层政府的管理。社会舆论和媒体关注是必要的，也是民主社会的要求和目标，但社会舆论和大众媒体不能越俎代庖，成为道德的代言者和事件的裁定者。事件处理需要一个理性、宽容的对话空间，而不是情绪化、破坏式的意气用事。因此，基层政府在反思自身问题的同时，也应该作出主动回应，进一步强化自己的引导力，客观公正地发布信息，引导社会舆论。

针对危机处理，英国专家里杰斯提出了“三T原则”，即“Tell your own tale”（以我为主提供情况）、“Tell it fast”（尽快提供情况）、“Tell it all”（提供全部情况）。这就要求基层政府在第一时间及时、客观、真实、全面地发布信息，掌握舆论引导的主动权［5］。基层政府应客观公正地将事件发生发展及处理情况通过媒体向社会公布，并留意社会舆论和大众媒体的动向，关注公众话语，以一种负责任的态度及时作出权威的回答，以消除小道消息的生长空间，为群体事件的解决争取更宽容、更理性的对话空间。新闻发布人在信息发布的时候，要注重自身责任，不能敷衍、欺骗公众。信息化的发展以及新媒体时代的到来，对基层政府的传统行政方式提出了新的挑战。基层政府只有强化自身的引导力，才能在群体性事件的处理中赢得社会的认可，重塑自身形象。

六、加强信任力建设，重塑基层政府良好的社会形象

如果我们将众多的群体性事件放在一起做一个纵向的考察的话，就会发现这样一个现象，即事件往往是由于利益受损者家属对于基层政府所公布的信息的不信任所引起，要讨个说法，而群众对基层政府也持“习惯性质疑”的态度［6］。在一些地方，公众不信任基层政府已经成为一种认知常态和社会病态，理性对话无法进行，矛盾不断激化。这就涉及政府的诚信问题，今天我们倡导进行诚信政府的建设，意义十分重大。因为人无信则不立，政府无信则会导致权威缺失和执行成本增加。在群体性事件中，一个信任力高的基层政府，可以给公众一个满意的、让人信服的说法，使事件尽快平息。而一个信任力弱的基层政府，就会在群众的质疑中举步维艰。因此，诚信是一种力量，基层政府应该认识到这种力量的重要性，打破各种既得利益的制约，强化政府公共服务的职能意识，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

改变基层政府公信力缺失的措施是建立科学合理的政绩考核机制，形成科学的决策机制，完善行政问责制，并推进公众社会组织与政府合作的协商治理［7］。为此，基层政府要真正做到诚信为本、以民为本，帮助群众解决实际问题，关注和维护群众的切身利益，以社会公权力的代表和公共权威的身份赢得社会公众的信任和支持，重塑自身负责任政府和诚信政府的形象，使自己面对群体性事件时能够说话算数，有权威、有分量，并推动各方进行理性、宽容的协商对话，让群众满意，从而树立基层政府的良好形象，夯实基层政府公权力的合法性基础。

七、加强预防力建设，推进基层政府综合治理变革

美国学者奥斯本和盖布勒在重塑政府理论中提出了一条重要的理念，即“有预见的政府：预防而不是治疗”［8］。他们强调的是：在政府公共治理的过程中，应该以预防为主，尽可能将问题和矛盾化解在冲突爆发之前，而不是等到事态扩大之后，再动用更多的资源和精力来进行治疗。面对多发的群体性事件，基层政府应该转变行政管理理念，防患于未然，而不是坐等矛盾的累积、冲突的爆发，更不是“头痛医头、脚痛医脚”。加强基层政府的预防力建设，从多方面减少群体性事件的生长空间，是基层政府应对群体性事件的低成本和高效之举。每一次群体性事件危机治理的经历都会留下一些宝贵的经验，值得基层政府进行反思和研究。

“成功应对和处理群体性事件的关键就在于如何建构有预见性和参与性的制度与执行机制，这就需要基层政府树立‘规范性’价值观，以一种前瞻性的目光进行制度建设”［9］。基层政府的预防力建设首先应该体现在评估机制上，这里的评估不仅仅是对事件处理本身的评估，也包括对基层政府行政首长以及相应的行政管理者的评估，单一的“一票否决制”固然可以给基层政府带来约束和压力，但是也可能会诱发基层政府在面对群体性事件时采取隐瞒、打压等方式来应对上级政府的压力，这反而不利于基层治理格局良性的实现。因此，对基层政府全面、科学合理的评估体系应该建立起来，逐渐克服简单的“一票否决制”评估方式，给基层政府更多的自主权和行动空间，给基层政府适当的减压，使之能以正确的心态和方式应对群体性事件，而不是“怕”“躲”“压”。有了宽松合理的制度空间，基层政府还要进行自身的社会治理创新，提升预防力。基层政府应不断增强向公民提供公共服务的能力，转变传统集权式的行政方式，扩展信息和公民意愿收集渠道，发展公民参与机制，坚持走群众路线，真正做到“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”，这样才能有利于解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会秩序，促进社会和谐，降低社会风险。

［1］曹惠民，黄炜能.地方政府应急管理能力评估指标体系探讨［J］.广州大学学报（社会科学版），2015，（12）.

［2］李储学.社会治理创新与群体性事件的治道变革［J］.领导科学，2015，（23）.

［3］刘勇.突发性群体事件中旁观者参与问题及其化解［J］.中州学刊，2016，（9）.

［4］瞿志凯，兰月新，刘媛，刘冰月.基于网络舆情信息综合研判的群体性事件预警研究［J］.电子政务，2016，（11）.

［5］王健.危机传播中政府的舆论引导能力［J］.社会科学战线，2013，（1）.

［6］李储学.群体性事件的五大特点［J］.黄河科技大学学报，2013，（3）.

［7］赵晖.地方政府政绩与公信力的背离及其消解［J］.行政论坛，2014，（1）.

［8］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁等译.上海：上海译文出版社，2006.202.

［9］李储学.社会治理创新主题下基层政府价值观结构重塑［J］.黄河科技大学学报，2014，（6）.

D630.8

A

1671-6701（2017）05-0043-04

2017-06-21

李储学（1986— ），男，山东高密人，硕士，黄河科技学院新闻中心理论部副部长，助理研究员。

［责任编辑 王亚伟］