基层政府精准扶贫瞄准识别机制的困境与对策研究

杨冬艳，崔赢一

（1.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001；2.南京市投资建设代办服务中心，江苏 南京 210000）

基层政府精准扶贫瞄准识别机制的困境与对策研究

杨冬艳1，崔赢一2

（1.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001；2.南京市投资建设代办服务中心，江苏 南京 210000）

精准扶贫既是我国扶贫工作的重要措施，又是促使落后地区摆脱贫困、全面实现小康社会的重要步骤。精准扶贫的关键之处在于瞄准识别机制的建立和实施，即贫困人口的精准有效识别、扶贫资源与扶贫对象需求之间的精准有效瞄准。在开展精准扶贫的大背景下，探讨基层政府精准扶贫瞄准识别机制，对今后的基层政府精准扶贫有着重要的理论价值和现实意义。

基层政府；精准扶贫；瞄准识别机制；困境；对策

自党的十八大以来，党中央把贫困人口全部如期脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。党的十八届五中全会明确提出了全面建成小康社会新的目标要求：经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善。各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展［1］。扶贫工作的核心在于使真正的贫困人口的精确有效受益，而精准扶贫的实质是使扶贫资源能够更好地瞄准识别贫困人口对象。精准扶贫瞄准识别机制主要由两个内容构成，即贫困人口的精确有效识别和扶贫资源与扶贫对象需求之间的精确有效瞄准。扶贫对象识别主要是通过一系列扶贫工作机制、程序、工具等将具体的贫困人口准确地识别出来，并通过建立扶贫信息网络系统对贫困人口进行动态管理。扶贫资源瞄准是在贫困人口有效识别的基础上，以一定的方式投入扶贫资源，推动目标区域经济发展和目标人群脱贫致富。近年来，在各级政府的积极推动下，精准扶贫取得了显著成效。然而，从实践来看，精准扶贫瞄准识别机制还存在着深层次的问题。只有破解这些困境，才能打通阻碍精准扶贫的“最后一公里”，从而如期完成脱贫攻坚的历史重任。

一、基层政府精准扶贫瞄准识别机制实施的状况

精准扶贫首先要解决的问题就是真扶贫，也就是说，通过一套有效的识别机制将那些低于贫困线的贫困人口识别出来，运用建档立卡等手段获得关于贫困人口的一手资料和项目进展情况，并通过对相关扶贫指标的考核，确保扶贫开发能够精确瞄准识别贫困人口，从而实现对贫困人口的精确瞄准和定点定量的脱贫［2］。精准识别是精准扶贫的首要任务，就是按照国家的政策规定，综合考虑多种因素，在科学区分贫困人口与非贫困人口的基础上，以劳动能力、参与扶贫发展意愿等为衡量标准，把真正贫困、可扶之人识别出来，确保公平分享扶贫资源，确保扶贫开发带来的利益为贫困人口所拥有，进而实现减贫、脱贫的目的。随着扶贫开发、脱贫攻坚的深入，不同类型的贫困人口呈现出动态性变化的特征，由此对贫困人口的识别也需要动态化地跟进。

二、基层政府精准扶贫瞄准识别机制实施中面临的困境

扶贫资金、项目的精准落实是精准扶贫的根本所在。如果资金、项目落实不到位，扶贫就会成为空谈。精准扶贫的基本要求是，以问题为导向，根据扶贫对象的实际困难对症下药、按需施策，但基层政府在落实扶贫资金、项目的过程中往往存在着同扶贫对象脱贫需求之间的差距。当前，扶贫资金的来源主要依靠政府的财政支出，社会扶贫的参与力度还不够，部分金融机构因不愿承担扶贫对象的违约风险而拒绝向其提供贷款，甚至造成国家扶贫贴息贷款流向不那么贫困、发展能力强的农户，致使国家的扶贫政策不能真正落地、脱贫攻坚的难度越来越大。以笔者曾经工作过的某县级市为例，建档立卡的8332个扶贫对象近九成实现了脱贫，成绩有目共睹，但困难也十分明显。主要表现为扶贫对象建档立卡需填写近十种表格，名目繁多、层层申请、程序复杂，致使部分扶贫对象参与脱贫的积极性下降；基层扶贫干部长期工作在一线，奔走往返于贫困户、村、镇之间，但他们的工作待遇没有太大提高，因而工作积极性也不高；扶贫政策“大水漫灌式”的落实方式还未彻底改变，针对各种致贫诱因，一对一、点对点“精准滴灌式”的局面还未形成。

1.瞄准识别的审核程序烦琐。在推进精准扶贫的过程中，一些地方对建档立卡中所暴露的问题进行了系统整改，建构了一套完备详尽的精准扶贫数据程序。这样做，一方面有利于摸清当地的贫困人口状况，及时剔除识别不准人口，补录新的或返贫的人口，实现扶贫对象的动态管理；另一方面也有利于后期通过深挖贫困大数据的价值，为制定有针对性的帮扶措施打下坚实的基础。报表化工作是服务于扶贫行动的，是精准扶贫工程的组成部分，是手段不是目的。然而，扶贫实践发现，不少扶贫部门将档案资料作为全面整改的工作重心，颠倒了主次关系，不看发展看报表，不看项目看数字，把精准扶贫办成了精准填表。目前，各地的扶贫表格名目越开越多，程序越来越烦琐，不但耗费了大量的人力精力和宝贵的财力物力，而且导致很多基层干部忙于应付填表和检查，没有精力去做实际的工作，以致耽误了脱贫增收的主业，影响了脱贫的实际效果和效率。一些扶贫干部因为连续加班超负荷运转，最后积劳成疾累倒在工作岗位上。一些财政拮据的乡镇在表格资料上花费数十万，闹出了“富了几家打字社，救活了几家印刷厂”的笑话，造成了不必要的资源浪费。人均年收入是一项非常重要的指标，但在实际扶贫工作中经济指标是让基层干部非常头疼的一件事。以笔者工作的某市为例，贫困户人均年收入低于2300元（人均一天不足10元）的指标是脱离实际的，按照这个标准很难找到“达标”的贫困户。因而，在初期识别过程中，贫困户人均年收入往往不是精准的数字，基层干部只能按照更符合实际的标准（看谁家住的是土房危房，哪些农户家有老人、病人、残疾人等）甄选贫困户。在精准考核过程中，上级考核机关的要求非常精细，但由于农户的收入难以衡量，致使上级制定的标准在实践中难以操作，这既增加了基层工作的困难（很多村干部根本无力胜任瞄准识别工作），又影响了瞄准识别的效率。扶贫考核监督是检验瞄准识别绩效的重要手段，但重复检查让基层干部疲于应付。基层干部是落实扶贫政策“最后一公里”的关键，如果都忙着填表、录数据，在具体工作上投入不足，势必会影响脱贫攻坚大局。一些上级官员下到基层检查精准扶贫工作，要么问贫困户，你家的扶贫干部是谁、经常来你家不？要么就是看报表、看数据，而不看贫困户的脱贫项目和脱贫情况。上级机关考核基层工作人员时基本上都要求帮扶责任人回避，而考核人员对当地情况不熟悉，语言有时也不通，有的贫困户家里只剩下老人、小孩，这样的考核方式必然影响基层工作人员瞄准识别的绩效。

2.大数据平台使用效率较低。政府建立了扶贫大数据平台，收集了所有贫困人口的相关数据并录入到省级网络平台上。然而，相关人员并没有觉得大数据平台对扶贫工作有太大的帮助。笔者认为，大数据平台的使用效率较低，原因在于其设计与功用方面都存在不足。从大数据平台的设计来看，不论是数据结构还是数据内容都应该是以问题为导向的，但这方面明显有缺陷。从大数据的功用来看，大数据是用来分析问题的，不是仅仅用来查询档案的。由此，提升扶贫大数据平台的设计思路与功能使用，迫在眉睫。

3.精准帮扶变成了逆向激励。扶贫往往是针对落后地区和贫困人口的，但落后的地区也有先进和落后之分。先发展的群体没有得到好处，而落后的群体则得到了一定的扶持，这在某种程度上造成了逆向激励的问题。比如，自主投资教育、医疗的地方得到的政府补贴少，导致该地方发展的积极性不高，养成了“等靠要”的习气。有的贫困者是世代贫穷，已失去了脱贫斗志，表现出对个人努力的迷茫心态。穷固然可怕，靠穷吃穷更可怕。只要上面不给钱，自己就不动。失去脱贫信心和斗志，再多的扶贫资金也只能管一时，不能管一世。还有个别贫困户，一旦等不来、靠不住、要不到，就开始找扶贫干部和村干部的麻烦，轻则吵闹、重则上访，给扶贫工作的稳步推进带来挑战。

4.社会参与精准扶贫的力度不强。实地调研发现，一些地方的扶贫工作忽视了对社会组织和企业的动员，缺乏相应的便利政策，对社会资源发挥利用不够。农村贫困群众80%以上多为失去劳动能力的伤、残、病人员，这些群众受客观条件的影响大。目前的扶贫项目多为种植、养殖等产业扶贫，这些项目未能根据贫困者不同的致贫原因和现实状况而开展，致使大部分贫困者无法独立承担，以致扶贫效果不佳。部分扶贫项目前期调研不足，导致扶贫资金浪费严重。扶贫资金浪费表现在各职能部门的扶贫资金投入未通过扶贫部门而直接拨付给贫困村或扶贫项目，使得扶贫部门不能及时准确地掌握资金使用情况，导致资金使用精准度不高、针对性不强，集中力量解决深层次贫困问题的合力不够。

三、基层政府精准扶贫瞄准识别机制的优化之策

1.完善精准扶贫瞄准识别的程序。为防止过去扶贫工作出现的摊指标、造数字、被脱贫等不良现象，必须建立扶贫对象的识别、进入、退出再进入机制。第一，确立更加科学的进退标准。要在传统收入、住房、健康等标准基础上，确立以地区或区域基本生活成本为依据的标准体系，因地制宜地制定贫困标准，确保进入与退出更加明确。第二，跟踪掌握脱贫状况。要对贫困人口建档立卡的数据进行实时动态监测，随时补充完善数据信息，根据实时监测数据调控扶贫措施，为进入与退出创造动态性条件。第三，建立量化测评机制。要充分利用“互联网+”、大数据等新理念新技术，量化细化收入测评标准，完善建档立卡贫困人口信息的监督审核机制。为更好地推进精准扶贫，尽早实现贫困地区和贫困人口的脱贫，我们需要从表格和数字中解放出来，减少无用功。同时，要聚焦脱贫攻坚的主攻方向，引导基层把精力放在扎扎实实开展有效帮扶上，切实提高贫困群众的获得感和扶贫成果的可持续性。一方面，各级政府部门要加强信息共享和衔接沟通，借助互联网和电子化的手段实现对贫困人口的动态调整，减少不必要的表格填写和纸张浪费。另一方面，可以借鉴审批制度改革过程中的“五证合一、多证合一”的经验做法，通过合并同类项，尽量精简无效重复的表格种类，做到一张表格绘到底，一份材料看明白。要建立统筹协调的工作机制，强化职责分工和责任落实，形成多部门自上而下的工作合力，对扶贫开发工作进行联合检查和监督。要减少不必要的日常督导和考核，力戒以形式主义对抗形式主义的做法，放手让驻村干部安心干事创业。可以借鉴科研单位年终考核算总账的形式，实地检验驻村干部一年到头的帮扶成效。要统筹各类检查和考核评估，合并同类项，有效压缩总量，加强部门联动、数据共享，提高工作效率，创造条件引导基层把更多精力用到稳定脱贫上，更加扎实、高效地运用瞄准识别机制推进精准扶贫攻坚。

2.发挥大数据平台的功用。数据对于精准扶贫至关重要，扶贫开发数据不准确、更新不及时等问题，一直是制约扶贫开发向深入推进的症结。现阶段，应该充分发挥大数据、云计算等先进科学技术，深化扶贫数据的开发与运用，深挖数据的价值意义，以更加快速、科学、精准的数据支持提升扶贫瞄准识别的效率。要确保贫困人口的数据精准，以目标的精准来凸现扶贫的真正意义。可考虑开发扶贫专用软件，充分利用科学精确的运算技术，建立合理高效的数据管理体系，确保对贫困村、贫困户的识别更加精准高效，使贫困信息数据在动态管理上更加快速，实现扶贫资金因户因人使用，杜绝过去利益均沾的现象，实现扶贫项目因户因人落实，把庸懒致贫的对象剔出来。要用实在数据应对扶贫问题，以更加精准的数据向扶贫对象证实距离脱贫还有多远，或者已经脱离贫困，以此支撑进入与退出机制的高效运转，促进扶贫对象培育自立自强精神，提高贫困人口通过自我努力彻底走出贫困境地，从而实现脱贫攻坚的最优效果。要运用信息化手段加强扶贫数据的监测与认证，以乡、村两级信息化平台为基础，升级扶贫开发统计监测系统，深化数据共享功能。要定期组织各级扶贫数据考核会审，增补完善统计监测数据，在不断增强贫困人口瞄准识别信息化、高效化的同时，提高基层工作人员运用信息化手段开展专业化识别的能力素质，打造各级扶贫统计监测专业信息团队。精准扶贫是一个社会系统工程，需要建立多部门联动机制，合作开展精准扶贫。要建立统一的贫困人口识别系统和瞄准机制，促进扶贫部门、民政部和国家统计局扶贫数据统一化，实现多部门共享贫困地区、贫困人口的信息资源，以提高扶贫工作效率，避免重复扶贫。

3.激发贫困地区和贫困人口自我脱贫、自我发展的内在动力。要激发贫困地区和贫困人口自我脱贫、自我发展的内在动力，用更加精准的标准体系推动贫困人口自主瞄准识别，提高自我持续发展的能力。要因地制宜，因户施策，针对贫困人口不同的致贫原因，提供有针对性的措施。对于丧失劳动能力的贫困者，应提供完善的社会保障和救助；对于因病致贫的贫困者，要结合新型农村合作医疗制度，提高其报销比例；对于因残致贫的贫困者，不仅要帮助他们解决生活问题，而且要帮助他们寻找与其能力相匹配的工作；对于因学致贫的家庭的子女，教育部门、学校要提供助学贷款和助学奖学金；对于因自然条件恶劣、土地资源贫乏致贫的农户，政府可以给予适当补贴，帮助其搬迁到基础设施相对完善的地区，并提供就业培训和职业指导，培养搬迁户的就业发展能力。要创立激励机制，让贫困者主动出力，丢掉“等靠要”思想，用勤劳的双手摘掉贫穷的帽子。针对积极主动的贫困群众，政策应加以倾斜。对懒汉则采取“歇帮”机制，真正让他们干起来，变“要我干”成“我要干”。要创新资源发展思路、探索“龙头企业+专合组织+贫困群众”的利益机制，引导当地贫困群众参加技能培训，增强其脱贫奔富的底气。

4.发动社会力量参与精准扶贫。基层政府要吸纳社会力量助力精准扶贫，引导社会组织参与扶贫。政府要积极转变职能，改变以往单一依靠政府投入开展扶贫工作的弊端，通过采购外部公共服务等形式，完善精准扶贫瞄准识别机制。要顺应现阶段从社会管理转变为社会治理的形势，注重政府、市场、社会组织、贫困者的有效合作。要通过相关政策法规和财政手段，在贫困识别、资源瞄准、绩效评估等方面发挥积极作用。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［N］.人民日报，2015-10-30（01）.

［2］王雨磊.数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理［J］.社会学研究，2016，（6）.

F323.8

A

1671-6701（2017）05-0035-04

2017-08-23

2016年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2016B224）阶段性成果

杨冬艳（1964— ），女，湖北武汉人，博士，郑州大学公共管理学院教授；崔赢一（1987— ），女，河南巩义人，硕士，南京市投资建设代办服务中心工作人员。

［责任编辑 陈 静］