政府协同视角下推进区域绿色发展的路径选择

张月瀛

（中共河南省委党校 经济学教研部，河南 郑州 451000）

政府协同视角下推进区域绿色发展的路径选择

张月瀛

（中共河南省委党校 经济学教研部，河南 郑州 451000）

推进绿色发展，政府的作用不可或缺，但属地管理型政府面对各种利益博弈难以提供越来越多的生态型跨域公共产品。政府跨域合作、协同治理的原则已经得到广泛推广和应用。当前政府协同推进绿色发展面临很多现实问题，如协同发展理念缺乏、利益协调补偿机制不健全、政策及制度供给不完善、政绩考核机制不科学。必须从培育政府协同推进绿色发展的价值共识出发，完善政府协同推进绿色发展的政策和制度体系，健全利益协调机制，以绿色GDP绩效评估引领区域经济社会走向绿色健康发展之路。

政府协同；区域色发展；现实困境；路径选择

绿色发展是我国生态文明建设的有机组成部分，也是实现经济、社会、资源、环境协调发展的必然要求。推进绿色发展，政府的作用不可替代，这是由绿色发展的目标、内涵及生态环境的外部性特征所决定的。当前，我们所面临的资源问题、环境问题已经不是一个部门或者某个地方政府所能解决的，它已经成为涉及发展全局、涉及所有利益相关主体的问题。毗邻地区拥有不同的资源禀赋、不同的技术水平和经济发展水平，有不同的发展侧重与目标激励，对生态型公共产品有不同层次的需求，从而不同地区生态环境保护政策及环境治理标准的制定和实施也有所差异。但整个区域资源环境承载力是有限的，如何在竞争中合作，在发展中确保绿色生态，在复杂的利益纠葛中实现区域生态环境建设的有效推进，这些都对各级政府的发展理念、治理理念提出更多更高的要求，毗邻地区政府协同推进绿色发展已经是大势所趋。

一、政府协同推进区域绿色发展的应然逻辑

1.推动绿色发展政府的作用不可或缺。政府、企业、公民对推动绿色发展都有各自应承担的责任，其中政府作为政策及制度的供给者、市场的监管者以及公共产品和服务的提供者，对绿色发展的成效起着决定性作用。生态环境保护与建设投资大、见效慢，具有公共产品特征，市场并不能有效提供。由于产权关系难以界定或者界定不明确，生态环境外部性特征也会导致出现“公共地悲剧”，仅仅靠市场机制显然不能很好激励人们自觉保护环境、自觉进行环境治理。由此可见，政府作为公共产品和服务的供给者，推进绿色发展责无旁贷。可以通过科学规划引导、出台相关法律法规、加强管理监督等，弥补市场失灵，激发市场主体保护环境的内生动力，引导企业、个人等市场主体重视绿色发展，主动进行环境污染治理，树立绿色发展理念，真正地改变传统的生活方式、消费方式与思维方式，自觉自愿地节约资源、保护环境。

2.利益博弈导致推进绿色发展中出现政府失灵。生态环境的外部性与公共物品特征使市场机制难以有效提供良好的生态环境，需要政府的干预和协调。生态环境的保护与治理不可能一蹴而就，故政府要面临的利益博弈也是多方面的，其中包括经济利益和生态利益、短期利益和长期利益、局部利益和整体利益等等。目前，我国仍然是行政区划管理，财税体制改革使地方政府有了更多的财权和事权，再加上长期形成的GDP政绩观，这种行政区经济使地方政府更愿意谋求本地区经济快速增长、就业水平不断提高、产业结构优化调整，实现本地区经济发展的繁荣，从而获取更多的政治利益，而生态环境的保护与治理不仅需要大量的人力财力，还不能产生立竿见影的效果，常常引不起地方政府的重视，在执行政策过程中出现偏离，而且由于生态环境的外部性特征，也使地方政府出现“搭便车行为”，不愿意投入资金进行生态环境建设，在解决环境污染问题时也采取不合作行为，甚至出现将本地区的污染转移到相邻地区的情况，或者因各地对环境资源竞相过度使用导致环境问题多发。这种基于行政区划的属地治理方式难以解决生态环境的外部性问题，使政府推动绿色发展的效果大打折扣。

3.政府协同有利于提高政府治理水平。当前，除了生态环境问题，地方政府面临的流域治理、基础设施建设、政策冲突等等都属于需要跨域解决的公共问题，由于目标和利益诉求不同，区域内的单个政府很难解决或者无权处置，地方政府之间常常因为这些跨域公共问题产生矛盾，抑制了相互间合作的积极性，治理效果也大大下降。随着政府面临的矛盾和问题越来越多、越来越复杂，不断提升政府治理水平成为各级政府迫在眉睫的问题。目前，区域合作、跨域协同治理的理念和原则已经被越来越多的地方政府所接受并用于实践，通过构建新型的地方政府间伙伴关系，跨越行政区划边界，整合区域经济发展要素，克服“行政区经济”导致的政府失灵。通过政府跨域协同治理可以破除利益博弈导致的跨域公共产品和服务短缺、生态环境保护和治理推诿等问题，并且可以使其中的每个合作主体能承担治理环境破坏带来的成本分摊，也能分享生态环境改善带来的收益。通过这种协同合作的治理模式，可以有效提升政府治理水平，最终走上合作共赢的道路。

二、政府协同推进区域绿色发展的现实困境

1.政府协同发展理念缺乏。当前，政府协同治理理念已经逐渐被很多国家和政府以及经济学家所认可并接受，尤其是在一些发达国家已经在实践中取得较大成效。但目前由于各种原因，我国地方政府协同发展理念仍然缺乏。即使一些地方在制定政策时会特别提到区域合作，但在实际执行中也没有真正实施并取得较好的效果，这在生态环境治理中的表现尤为明显。一方面，地方保护主义思想严重。由于传统行政区域划分和财政分权体制改革，地方政府成为相对独立的利益主体，画地为牢、各自为政，地区之间的恶性竞争，造成资源环境的过度开发与利用，在产业引进中不考虑是否会对毗邻地区造成污染，使地区之间出现严重的利益冲突。另一方面，只注重局部及短期利益，缺乏大局观和长远眼光。即使在区域合作中，当出现地方短期利益和区域合作的长期利益、整体利益相冲突时，地方政府往往也是以地方利益最大化为主要选择。政府协同发展理念和思维方式的缺失制约了新型地方政府间合作关系的建立和区域生态环境的保护与建设。

2.碎片化管理问题严重。第一，地方政府传统的治理模式是基于行政边界，单独处理本地区事务，难以把视野扩展到整个县域、省域、生态流域等超出本行政区的区域，相关部门在制定和执行生态环境保护与治理政策时，缺乏统一性和有效的配合。如“按照新《中华人民共和国水法》规定，各行政区只需负责本辖区内的水污染治理”［1］，这种管理责任划分，使行政区政府忽视可能产生的流域水环境整体恶化及上下游、毗邻地区间的用水冲突。第二，政府信息沟通不畅，难以实现信息共享。新《中华人民共和国环境保护法》对于省级以上政府的环境保护行政主管部门有原则性规定，如要定期发布环境状况，但通常发布的是全国范围或整个地区的信息，对于地方政府和相关部门应该了解的毗邻地区内污染源排放清单、空气质量检测数据、污染治理效果评估等公共信息，由于毗邻地区政府之间没有明确而规范的信息沟通程序和渠道，难以实现信息的实时共享和有效交流。信息资源不能共享，信息获取不及时、不具体使一些生态环境问题不能得到及时有效的解决，很大程度上阻碍了政府推进绿色发展的进程。第三，缺乏生态协同治理的完整统一的具体政策及相关法律法规。一方面，相关法律法规不健全。我国出台的有关生态环境保护的法律法规，主要是起指导作用，对于生态环境保护跨域合作缺乏可操作性和强制性，如新修订的《环保法》规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，“对跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”，而且，有关区域生态环境治理合作方面还没有明确的法律条款规定。由于缺乏法律层面的硬性约束和权威指导，这使得地方政府责任意识薄弱，利益协调机制难以有效运行，严重阻碍了政府协同推进生态环境治理进程。另一方面，地区之间对于生态环境保护与污染治理缺乏统一的具体政策。由于地区经济发展水平不同，准入标准、环境保护奖惩标准等具体执行政策各地也有所不同。如经济落后地区出于自身经济发展的迫切需求，对于环境质量的要求不同，环境治理标准也不同，对于本地区一些行业内税收大户的污染行为不会积极处理，甚至为其充当保护伞，即使一些地区率先投入资金进行环境治理，但由于毗邻地区的不作为或者消极应付造成的环境污染仍然会输送到周边地区，也使治理效果不尽人意。这种碎片化管理弱化了政府治理能力，大大抑制了政府协同推进生态环境建设的效果和效率。

3.利益协调机制不健全。第一，缺乏权威的跨区域环境治理机构。目前，我国行政权力分配分散，如每一级环保部门不仅隶属于同级政府，而且接受上级环保部门的业务指导。这种多头领导、条块分割使环保部门缺乏全局、整体的思维，很难从更大区域来考虑政策制定与执行对整体区域的影响。没有权威的跨区域环境治理机构发布具有约束性和统一性的生态环保政令，部门之间、政府之间主动协调配合难度大，生态环境保护政策常常难以执行到位。第二，缺乏有效的利益协调补偿机制。地方政府之间有效合作的关键是协调好相互之间的利益关系。地方政府不仅要自身协调经济发展与生态环境建设的问题，而且要协调好政府协同推进绿色发展过程中所产生的相关利益与成本分摊。当地区之间出现利益冲突时，地方政府追求的是本地区利益最大化，不愿意率先进行环境治理或进行产业结构调整减少污染企业所占比重，这样做的目的是避免降低本地区经济增长速度。由于缺乏有效的利益协调补偿机制，生态环境保护与治理中受损利益难以得到补偿，污染治理责任和费用分担没有明确，难以实现有效的激励和约束，从而造成跨域协同推进绿色发展困难重重。第三，缺乏科学健全监督问责机制。目前，对于政府合作提供公共产品和服务的监督主要来自两个方面：一方面是地方政府自我约束和问责，依靠的是政府部门彼此的信任和自觉，缺乏强制性，效果并不理想；另一方面主要是来自上级政府的监督与问责。由于跨越多个层级，信息不对称导致监督成本过高，对上级政府的监督效果及协调能力提出了很大的挑战。

4.缺乏科学合理的“绿色”政府绩效评价体系。科学合理的“绿色”政府绩效评价考核体系可以发挥导向作用，引导政府协同推进绿色发展。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，并要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，这就要求建立一套体现绿色发展要求的考评体系。目前，一些地方政府正在不断研究和实践将体现生态文明建设的指标纳入对地方政府和领导干部的考核，但由于这些涉及资源利用、环境质量等指标，综合性强，难以量化，而且考核时间长，无法快速转化为自己的政绩，有些官员对于这种“前人栽树、后人乘凉”的事情常常会消极应付，一些“绿色发展”指标在实践运用中容易受到外部条件的干扰，还没有获得满意的效果，因此构建一套科学合理的“绿色”政府绩效考核体系对于政府协同推进绿色发展具有重要的意义。

三、政府协同推进绿色发展的路径选择

1.培育政府协同推进绿色发展的价值共识。树立优势互补、合作共赢的全新发展理念，构建新型地方政府间伙伴关系。转变思维方式，淡化行政区分界，摒弃过去盲目强调自身优势、追求主导地位和自身利益最大化的发展观念，强化整体性、服务型及协调联动型的政府职能及行政思维，把解决公共问题与公共事务作为政府的基本价值导向依据，最大限度地整合各方资源，主动谈判协商，共同打造优势互补、分工协作、合作共赢的生态经济区，实现区域经济社会生态健康协调发展。树立生态治理和生态型政府的理念。只有毗邻地区地方政府形成较高的对生态环境保护与建设的价值认同，真正建立信任关系，才能重视区域生态环境保护与建设，协同推进区域绿色发展。

2.完善政府协同推进绿色发展的政策和制度体系。生态文明建设是“五位一体”总体布局的重要一环，是涉及政治、经济、社会、文化等方面的系统工程，如果没有明确可行的一系列制度保障，如产权制度、排污权交易制度、奖惩制度、监管与问责制度等作为有效保障，在实际工作中就会出现具体政策落实难、责任追究认定难等问题。另外，生态环境的外部性特征，使政府之间协商合作成为必须，政府基于生态环境保护需要而进行合作时，相互之间的信任承诺固然重要，但制定和完善相关的政府间合作制度，可以为政府间合作提供规范、可持续性的支持、指导与保障，有效推进生态环境保护与建设。同时，制定和实施统一的生态环保政策，健全政府间合作的法律法规制度。对不符合当前生态环境保护及区域发展新形势的法律法规条款进行修订、补充和完善，增强其可操作性和创新性。统筹考虑相关地区经济发展水平、资源承载力、人口集聚等因素，制定统一的环境保护规划体系，统一规划区域内生态环境保护政策、污染治理标准以及实施措施，以改善区域生态环境质量为目标，促使毗邻地区政府生态环境保护标准逐步对接，避免污染转移。

3.构建以利益协调为核心的政府协同机制。建立区域政府合作与交流机制，实现区域信息、技术、管理等资源要素共享及优势互补，提高生态环境保护政策执行效率与效能，减少各自为政时造成的效率低、成本高等问题，实现政府协同的规模经济效应。如构建信息共享机制，通过信息共享降低各自为政时为获取生态环境信息所产生的信息成本，大大提高了管理效率，也降低了监督成本。构建区域地方政府间利益协调机制，以共同利益为基础，充分尊重、客观对待各个利益主体，按照经济发展水平、受益程度和责任大小，通过磋商机制协调彼此的利益诉求，达成生态利益补偿、成本分摊的共识。按照“谁开发、谁保护”“谁污染、谁治理”“谁受益、谁补偿”的原则，创新生态补偿政策。一方面，要加快转移支付制度改革，建立横向财政转移支付制度，通过将财政资金从生态受益者向因为环境治理的原因而使经济放缓、增长速度下降的一方转移，激发其治理环境的积极性。另一方面可以成立生态补偿基金，对于率先进行环境治理以及调整产业结构的地区进行资金支持与补偿，并要保障资金顺利到位。建立权威的跨行政区环境治理机构，摆脱地方行政部门的利益干扰，通过激励机制和约束机制，打破行政壁垒，弱化地方保护主义，对于生态区域内地方政府协同治理环境进行有效的协调、管理与监督，使利益协调机制顺利运行、生态环保政策顺利执行。

4.科学设置政府绩效评估考核体系。第一，打破传统GDP考核体系，树立绿色发展理念，确立政府绩效考核的价值导向。政绩考核体系中，指标的设计和依据不仅要包含地区生产总值、就业水平、人均财政收入等本地区经济发展指标，而且要增加并完善有关资源利用、环境质量、生态效益等绿色发展指标的比重，要引导地方政府树立分工合作、协同推进生态环境保护的绿色发展理念。第二，科学设计政府绩效评估内容。经济发展与生态环境保护是地方政府面临的一道必选题。要设计一套可量化的科学的政府绩效考核评价体系，将环境质量、植被覆盖率、政府服务质量等“软指标”纳入考核指标体系中，“对于当期各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，都要记录在案，科学评估其实物与价值变化情况，作为绿色绩效评价考核、资源有偿使用和生态补偿、绿色国民经济核算体系等一系列制度的基础和依据”［2］。第三，构建独立的具有广泛代表性的跨域考核主体或委托第三方组织评估区域政府施政效果。使政府跨域协同推进绿色发展的政绩能得到客观公正的体现，激发政府协同推进绿色发展的积极性，以绿色GDP绩效评估引领区域经济社会走向协调、绿色、共享发展之路。

［1］王俊敏，沈菊琴.跨域水环境流域政府协同治理理论框架与实现机制［J］.江海学刊，2016，（5）.

［2］沈慧.蒋洪强详解自然资源资产负债表编制难点［N］.经济日报，2014-08-19（15）.

D630

A

1671-6701（2017）05-0031-04

2017-08-10

2016年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2016B020）阶段性成果

张月瀛（1970— ），女，河南唐河人，本科，中共河南省委党校经济学教研部副教授。

［责任编辑 王亚伟］