协商民主化解基层社会矛盾的功能与实现路径——基于浙江基层协商民主经验的研究

□ 卢芳霞



协商民主化解基层社会矛盾的功能与实现路径
——基于浙江基层协商民主经验的研究

□ 卢芳霞

当前基层社会治理面临严峻挑战，社会矛盾日益频发。理论界和政策面都把协商民主作为化解基层社会矛盾的重要转向，基层政府也开始调整矛盾化解思路，从原来单一运用维稳、信访等刚性化解手段向综合运用民主、协商等柔性治理方式转变。协商民主在基层矛盾化解中有着利益协调、平等协商、协同化解和自我消融等功能，有利于创新基层社会治理方式，激发社会治理活力，消解基层风险。浙江作为基层协商民主的活跃地，走出了一条在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等各个环节推动基层社会矛盾协商治理的有效路径，对各地基层有着积极借鉴意义。因此，可加大协商民主在基层社会矛盾化解领域的应用与推广，并通过政府积极主导、民众能力提升、程序规范设计与考核机制改革为之提供配套性支撑。

协商民主;社会矛盾;基层治理;柔性治理;社会治理；民主管理

伴随着城镇化与社会转型的加快推进，基层社会矛盾日趋复杂化、关联化，且呈现一个明显的特征，即涉及民生、民意与民情的矛盾与冲突频繁发生。导致矛盾与冲突的主要原因是官民之间、民民之间缺乏利益协调与有效沟通。协商民主有着多元性、包容性、理性、程序性、公共性、共识性的特点*韩冬梅：《西方协商民主的概念与特征解析》，《中国政协理论研究》，2009年第1期。，对预防和化解矛盾纠纷有着积极作用。可以把创新基层协商民主模式与预防社会矛盾、破解基层冲突有机对接起来，走出一条协商化解矛盾的新路径。

浙江是基层协商民主的先发地，早在上世纪末本世纪初，就涌现出了温岭“民主恳谈”、武义村务监督制度、义乌工会维权创新等典型经验，在当地起到了有效预防矛盾纠纷、避免社会冲突的积极作用。新时期浙江又涌现了大量基层协商民主的新经验，涉及民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各个领域，走出了一条以协商民主化解基层社会矛盾的新路子，对基层各地有着广泛的借鉴意义。因此，可以借鉴这些经验，加大协商民主在基层社会矛盾化解中的应用与推广。

一、协商民主：化解基层社会矛盾的治理转向

(一)理论研究的转向

协商民主(Deliberative Democracy)最早源于西方政党政治实践。中国从本世纪初引入西方协商民主理论，开始主要应用于政治协商、公共预算等领域，后来又拓展到基层治理、矛盾化解领域。2001年4月，哈贝马斯来华发表题为“协商民主的三种规范”的演讲，激发了国内学界关于协商民主的研究兴趣，特别是作为中国式协商民主实践中最具有显示度的政治协商会议以及浙江温岭的“民主恳谈会”、“参与式预算”成为学者们持久不衰的研究热点。后来随着农村税费改革推进以及城镇化进程的加快，基层矛盾进一步突显出来，许多学者又将协商民主的研究视角拓宽到基层治理领域，认为可以通过民主协商化解基层矛盾。如黄军勇认为“民主恳谈在民主实践中充分发挥了社会利益协调与基层矛盾化解新机制的作用”*黄军勇:《协商民主:利益协调与矛盾化解新机制——基于温岭市“民主恳谈”的典型案例分析》,《台州学院学报》，2008年第4期。；陈剩勇等指出“推进协商民主制度，是化解群体性事件频发困局的当务之急”*陈剩勇、陈传雷:《群体性事件的治理之道》,《浙江人大》,2009年第1期。；何包钢指出“协商民主是解决上访问题的有效方法”*何包钢:《协商民主是解决上访问题的有效方法》,《学习时报》，2009年9月7日。、“协商民主机制是解决社会突发事件的有效方法，通过鼓励发展民主协商制度,可以形成另一种新的社会行为方式”*何包钢:《协商民主在解决群体性突发事件中的作用》,《学习时报》，2010年4月19日。、“用协商民主方法来解决最棘手的问题是一个创新，也是基层官员化解社会矛盾的一种新的思路和方向”*何包钢：《协商民主和协商治理——建构一个理性且成熟的公民社会》,《开放时代》,2012年第4期。；姚望指出“协商民主在基层维稳中实现了民众与基层政府的程序性同意”*姚望:《基层维稳中的协商民主：价值及其实现》,《陕西行政学院学报》,2014年第8期。；项赠认为“协商民主作为多元社会治理的积极回应,对预防和化解转型期多元社会矛盾外显体现的群体性事件意义重大,有助于完善公共决策机制、利益协调体制和治理民主制度”*项赠:《协商民主与预防和化解群体性事件》,《理论探索》,2016年第2期。。

(二)政策层面的转向

党的十八大《决定》首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”，并特别强调要“积极开展基层民主协商”。十八届三中全会再次予以强调，要求“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。2015年1月，中共中央下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，重墨铺写协商民主对“化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定”的重要意义，鲜明指出“要稳步推进基层协商。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”*《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《人民日报》，2015年2月10日。在中央政策层面的推动下，全国各地如浙江、江西、广东、上海、深圳、云南红河州等地都陆续出台了有关协商民主的文件。

浙江在基层协商民主方面有着深厚的积淀，在新时期更是积极部署、率先行动。2014年召开了全省统一战线推进基层协商民主现场会，2015年浙江省全面深化改革领导小组印发了基层协商民主年度工作计划。与此同时，全省各地如温岭市、余姚市、黄岩区、临海市等都陆续出台了推动基层协商民主的文件。悉心梳理，发现这些文件均把通过协商民主有效化解矛盾纠纷作为重要目标之一。可见，协商民主的重要价值在当前更加突出，并且成为了基层民主建设、社会矛盾治理的重要风向标。

(三)基层实践的转向

原来基层政府针对棘手的社会矛盾与上访对象，往往采用“拔钉子”、“捂盖子”或“花钱买平安”的方式予以解决，这不但不能从根本上解决问题，甚至引发一些新矛盾与法律隐患。新时期，我国改“社会管理”为“社会治理”，要求创新社会治理体制，推进基层治理法治化。基层政府也相应调整治理策略，改变原来的刚性维稳模式，逐步代之以提升容纳冲突与矛盾能力的途径，并尝试把协商民主嫁接到基层社会矛盾化解领域，形成理性、民主、协商地解决问题的氛围。对那些一时解决不了的问题，先把其中原因、症结和今后解决的思路等向人民群众解释清楚，尽量采用民主协商而非刚性命令的方式对待群众。

可见，面对基层社情民意和社会矛盾的新变化，无论是理论层面、政策层面还是实践层面，都认同要改进社会治理方式，推崇以协商民主的机制与方法去解决基层社会矛盾。协商民主已经俨然成为当前从源头预防社会矛盾和创新基层社会治理体制的重要方向。

二、协商民主对化解基层社会矛盾的功能分析

西方国家的发展经验表明，随着社会日益复杂化和利益多元化，依靠单一的国家机器自上而下“全盘”治理社会的传统方式已越来越难以适应社会现实。因此，西方发达国家的社会治理越来越倾向和依赖于法治框架下的公共集体协商，吸收社会各个领域的力量自行组织、自行治理。在当代中国，社会治理也面临着相似的社会形势，因此需要利益相关的多方参与其中，充分表达各自的利益诉求，将矛盾的化解建立在利益协调、平等协商、协同化解和自我消解的基础之上。协商民主对化解基层社会矛盾正有着这样的特殊功能。

(一)利益协调功能

社会矛盾化解的最佳目标，是从根本上、源头上杜绝和预防矛盾。而要从本源上解决社会矛盾，最重要的是协调好利益关系，实现各方利益均衡。大量研究表明，“在诸多矛盾冲突事件背后，是利益表达机制的缺失。”*清华课题组:《利益表达制度化，实现长治久安——维稳新思路》,《理论参考》,2011年第3期。僵硬的稳定模式会将民众的利益表达与社会稳定对立起来。党的十八届三中全会、四中全会《决定》已经淡化维稳*从十六大开始，党的历次全会报告强调“维护社会稳定”。据统计，党的十六大报告单辟一个段落、花282字的篇幅强调“维护社会稳定”，十六届四中全会也单辟一个段落、花216字的篇幅强调“维护社会稳定”。十七届三中全会重视推进农村改革发展若干重大问题，报告中共有4处强调维护农村稳定。但是党的十八届三中全会没有一处出现“维护社会稳定”的字样，党的十八届四中全会仅有一处强调“维护稳定能力”。，而代之以强调“调节利益关系，协调社会关系”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》，2013年11月16日。，“建立健全……利益表达机制、协商沟通机制……畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《人民日报》，2014年10月29日。协商民主能通过协商对话、讨论、辩论等方式将多元主体的利益整合起来，并能使利益各方理性地表达自己的诉求，同时也聆听和考虑其他主体的利益诉求，这有助于畅通群众利益表达、协调利益关系，从源头上维护社会稳定。

(二)平等协商功能

协商民主作为一种新的治理机制、方法和政治艺术，一直秉承着中国“和为贵”的政治文化传统，承载着中国传统文化中的感通、意会的认识理念与主体之间相互协商、彼此理解和平等沟通的理念，很注重各方的公平与公义，要求公民通过对等明智的对话、讨论、审议等方式，以公共利益为取向，积极加入共同政策和政治生活。在化解基层社会矛盾与纠纷过程中，协商民主不主张权力压制，主张权力均等。“权力均等意味着所有人都有发表观点的权利，没有人能够进行支配，且所有人都能参与进来并相互影响。”*J.E.Innes,D.E.Booher.Planning with Complexity:An Introduction to Collaborative Rationality for Public Policy.New York:Routledge,2010，p.111.当这种行动直接针对具体矛盾与纠纷的时候，权力均等更具体地体现为裁量权的共享，即矛盾与纠纷的各方都能有机会表达其观点和想法。“共享裁量权是合作治理的根本特征。”*J.D.Donahue,R.J.Zeckhauser.Collaborative Governance:Private Roles for Public Goals in Turbulent Times.Princeton:Princeton University Press,2011，p.45.通过矛盾裁量权的共享，让处于矛盾纠纷的各方当事人拥有平等的话语权、表达权，这增进了当事人心理上的自我满足、自我尊严和自我成功感，从而能使矛盾双方达成共识、消除分歧、促进和谐。

(三)协同化解功能

基层协商民主中的多元主体包括党委、社区和村民自治组织、社会团体、行业协会和企事业单位，他们构成一种多元的、复杂的、多层次的结构，并相互结成一种合作伙伴关系。”*赵宬斐:《基层“本土化”协商民主的逻辑演进及现代性内涵》,载黄卫平、汪永成主编:《当代中国政治研究报告(第12辑)》,社会科学文献出版社2014年版，第132页。这种合作伙伴关系引入到矛盾化解领域，可以打破政府包揽解决矛盾、刚性维稳的弊端，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元合作、柔性治理格局。在这种格局中，党政力量自上而下推动，引导群众协商解决矛盾与纠纷；社会力量协同配合，充当桥梁纽带作用，疏导矛盾对立情绪和润滑紧张关系；公众自身积极参与，形成矛盾化解主动思维。所以，协商民主能革新社会矛盾治理模式，让传统的“上-下”模式转变为“上-中-下”模式*刘丽，唐绍洪：《论协商民主在基层治理中的价值》,《人民论坛》,2010年第17期。，形成政府(上)、社会(中)、公众(下)三位一体、多元合作、协同治理的矛盾化解新模式。这不仅可以找到矛盾解决方案的最大公约数、达成共识，更可以将这种共识转化为共治。

(四)自我消融功能

从我国传统基层治理经验来看，自治是解决民间纠纷的最有效手段。自治能加强自我管理，自我教育，“止讼息争”，实现矛盾内部消化。遗憾的是，当前政府强力行政推动的手段破坏了民间矛盾的自我消融功能，所以越来越多的社会矛盾直奔政府。将协商民主引入基层矛盾化解过程中，可谓返璞归真，能重新修复社会自治机能和矛盾内部消融能力，能让群众利用自己的智慧解决自己的矛盾，政府无需包揽。“当社会群体在一定规则下，通过协商谈判公平有效地自行解决利益纠纷时，社会就初步实现了自我管理。这时，政府无需事事介入，既减轻了行政负担，也降低了社会成本。”*清华课题组:《以利益表达制度化实现社会的长治久安》,《学习月刊》,2010年第9期。

三、浙江以协商民主推动基层社会矛盾有效化解的几种路径

有学者指出，“就我国基层民主的进一步实践探索及其深入研究的需要来说,很有必要从区域政治学研究的视角,通过对在全国颇具代表性的不同协商民主模式进行实证研究和比较分析,从而总结和概括不同模式的共同特征和不同特点,并进而对这些模式的意义和价值、可持续性以及未来发展作出思考,提出建议”。*任中平:《四川的选举民主与浙江的协商民主——我国基层民主发展模式的一项比较研究》,《探索》,2011年第1期。浙江的基层协商民主一直在全国颇具典型性，新时期又涌现了大量创新实践，有效预防和化解了相当多的基层矛盾与纠纷。浙江案例的研究，对探索如何通过协商民主推动基层社会矛盾化解有着重要价值。

(一)基层民主选举环节：协商在票决之前，选出团结稳定的村级班子，从源头上预防和减少社会矛盾

民主选举环节的协商比较罕见，因为法律上对基层选举程序有着明确规定，所以协商的空间不大，一般直接以票决方式选出村干部。但从村民选举的经验来看，在没有建设好现代国家制度之前，过早引入地方选举民主会带来意想不到的负面效果*郑永年:《中国改革的路径及其走向》,《炎黄春秋》,2010年第11期。，如出现宗族势力干预、派系斗争、贿选等问题。因此有必要在民主选举过程中引入协商民主机制，浙江率先进行了一些探索。2010年底，杭州在建德市乾潭镇进行村级组织换届试点，建德市政协积极介入，探索性地开展了票决民主和协商民主相结合的试点工作。为做好这项工作，建德市政协专门出台指导性文件，按照“坚持党的领导、坚持在法律法规的框架内协商、坚持先协商后票决、坚持走群众路线”*李宏:《协商在票决之前浙江建德市政协探索推进协商民主》,《人民政协报》，2011年5月5日。的协商工作原则，在选举过程中加强协商民主。2011年初，建德市政协在全市村级组织换届选举过程中推广这一做法，要求乡镇(街道)的政协工作平台全面参与指导、协调村级换届选举。全市有120名政协委员参与，他们深入基层，走村入户，引导村民民主协商、合法选举。如某村选情比较复杂，村主任职位竞争激烈，政协委员发挥自身中立、群众信任的优势，找自荐人和村民谈话，通过耐心协商、分析利弊，最终引导参选人员均书面承诺不拉票贿选。这一事件将协商民主与票决民主有机结合起来，确保选出团结有力的村级班子，具有开创意义。而村级班子团结稳定正是从源头上预防化解村级矛盾的最有效方法。遗憾的是，目前在民主选举领域引入协商民主的做法还凤毛麟角。其实，只要在坚持党的领导和在现有法律框架内，基层完全可以尝试在票决前嵌入协商，这有利于更好完成村级民主选举。

(二)基层民主管理环节：改善治理方式，加强公共事务的平等协商和协同化解，从方法创新上预防和化解社会矛盾

民主管理环节的协商最为活跃，因为管理方式方法相对容易创新，所以比会触及深层次利益的民主决策、民主监督更受到基层欢迎。近年来浙江民主管理领域涌现了许多民主协商案例，有力推动着基层民主管理水平的提升，彰显出平等协商和协同化解矛盾功能。以宁波市镇海区庄市街道的“全过程、网格化”协商为例，有效解决了老街马路菜场整治的“老大难”问题。庄市街道是“宁波帮”的重要发源地，这里走出了包玉刚、邵逸夫等一大批“宁波帮”标杆性人物。庄市老街沿河而建，全长约780米，宽约16米，历史上曾经商贾云集，十分繁盛。但近年来逐步变成了马路菜场，摊贩最多时达400余家，其中中长期设摊的100余家，“脏乱差堵”现象十分突出。当地政府多次想整治老街马路菜场，但开始政府拟定的整治方案均不能让各方满意，整治迟迟未能启动。后来政府采用民主协商的方式，召开了10多次协商座谈会议，邀请居民代表和摊主代表平等协商、畅所欲言，最终确定了让各方都比较满意的方案，由此顺利整治了老街马路市场。庄市街道的案例充分彰显出协商民主在矛盾纠纷化解过程中的平等协商功能，让各方都有平等的话语权，因此最终能达到“群众满意、商户满意、政府满意”的多赢局面*宁波市镇海区委统战部：《“全过程、网格化”协商 助力老街马路菜场整治工程》，载浙江省统一战线理论研究会编：《基层协商民主案例》，杭州出版社2015年版，第58页。。另外还有一个案例，杭州市富阳区上官乡通过行业性工资集体协商，实现了“从行业投诉到行业零投诉的转变”。上官乡位于杭州市富阳区东南面，以羽毛球拍生产销售为支柱产业，目前共有球拍生产企业70余家，配套产品生产企业200余家，2004年被中国轻工业经济联合会授予“中国球拍之乡”的称号。但是，近年来上官乡的羽毛球行业因不同企业之间工资差距大，职工不断跳槽而引发大量劳资、合同纠纷。针对这些问题，上官乡探索行业性工资集体协商机制，通过上官乡商会、乡工会、企业和职工代表多方主体的共同谈判与协同化解，最终形成了各方满意的行业性工资标准方案。自此，上官乡再未发生过一起劳资纠纷，整个羽毛球拍行业走上了有序竞争、良性发展的道路*杭州市富阳区委统战部:《从行业投诉大户到行业零投诉的转变—杭州市富阳区上官乡行业性工资集体协商机制显成效》，载浙江省统一战线理论研究会编：《基层协商民主案例》，杭州出版社2015年版，第127页。。上官乡的案例，充分彰显出协商民主的协同化解功能，通过多方主体的共同努力，解决了当地突出的行业性劳资矛盾纠纷。

(三)基层民主决策环节：畅通民意诉求，理顺各方利益关系，从本源上杜绝和减少社会矛盾

民主决策环节的协商日趋增多。因为随着镇村权力公开透明运行以及问责力度的加大，基层干部开始“放权”，这给协商民主留下了发展空间。浙江省内在民主决策环节涌现了许多民主协商案例，有力地推动着当地议事和决策的民主化、科学化，理顺各方利益关系，更好地从本源上杜绝和减少矛盾。如余姚市深入开展重大公共事务决策民主议事协商后，全市连续两年实现信访总量、重复上访、网上信访、越级群访四下降，特别是利益权益类信访明显下降，实现了宁波市平安建设先进县市七连冠。又如诸暨市枫桥镇通过“三上三下”*所谓“三上三下”，即“一上一下”征集议题，“二上二下”酝酿论证，“三上三下”审议决定“上”是指村两委讨论决定，“下”是指向村民代表、党员征求意见。民主决策机制理顺村民利益，杜绝了村级工程引发的矛盾和信访问题。枫桥镇是“枫桥经验”的发源地，一直通过群众自治、协商调解就地解决矛盾，创设了“小事不出村，大事不出镇”的经验。但是，从2006年开始，因为行政村撤并和村干部的派系矛盾增加，以及新农村建设启动和村级工程涉及金额越来越大，枫桥镇的村庄矛盾纠纷开始增加。为解决这一问题，枫桥镇运用协商民主的理念与方法，开展村级重大工程“三上三下”民主决策机制，由群众协商决定村级重大事项，有效化解了并村后产生的矛盾，被誉为新时期践行基层民主协商的新“枫桥经验”*诸暨市委统战部：《基层民主协商的“枫桥经验”》，载浙江省统一战线理论研究会编：《基层协商民主案例》，杭州出版社2015年版，第17页。。其中有一个典型案例，枫桥镇所辖的枫源村有一座山林要外包，几位本村村民和外来承包商激烈竞争。村两委考虑到如果私自决定发包给某人，会引起矛盾信访问题，因此启动“三上三下”民主决策程序，公开、透明地确定承包商。但是，没有想到的是，合同签订后，在开发过程中必须对一些村民的祖坟进行动迁，遭到了这些村民的抵制。村两委陷入两难境地：如果履行合同，就要强制动迁祖坟，这会激化矛盾；如果不履行合同，就要向承包商承担违约责任，这会给村集体经济带来损失。面对这样的难题，村干部决定再次启动“三上三下”程序，让村民代表、党员、利益相关村民与村两委共同讨论、协商，到底是履行合同还是终止合同。最终村两委听取多数人意见，以尊重农村风俗和顾及村民情绪为优先，决定终止合同。这件事虽然给村里造成了集体经济损失，但因为是大家通过民主协商程序共同决定的，所以没有人去责备、投诉村干部。据统计，首创“三上三下”重大事项民主决策制度的枫源村，近十年来共开展了20多件村级重大工程，涉及金额3000多万，但没有一件工程被村民投诉、举报，始终保持着“小不出村”的记录。上述案例表明，可以在基层民主决策环节，广泛听取利益相关方的意见，兼顾好各方利益关系，这有利于从本源上杜绝和减少社会矛盾。

(四)基层民主监督环节：依靠群众自治，开展自我监督，推动基层社会矛盾自我消融

民主监督环节的协商也比较丰富，因为随着村级集体资产的增多，村干部权力寻租问题越来越突出，迫切需要加强权力规制和民主监督。浙江的基层民主监督形式相当丰富，包括统战成员在内的各界人士参与的村务监督委员会、统一战线评议团、商议团等各种形式。其中最有名的是村务监督制度，其依靠群众自治，加强自我监督，有效实现了基层社会矛盾的自我消融。以武义后陈村为例，2000年以来，后陈村因土地陆续被征用拥有了1900万的征地款，但随之因村级财务不公开、管理混乱而出现上访，而且上访愈演愈烈，人数不断增加，层级不断提高，县、镇领导多次居中协调，都无果而终。后陈村变成当地有名的“后进村”。2004年，上级工作组进驻后陈村，找到了问题的症结是村干部和村民对巨额的土地征用款处理意见不一致，村干部不肯放权，要留作集体资产，而村民不放心，要分钱到人到户。由此双方产生矛盾，引发上访。工作组引导双方面对面坐下来沟通、谈判、协商，最终达成共识，即设立第三方监督组织(村务监督委员会)来加强村务管理。后陈村的村务监督制度本身是协商民主的产物，又在实施过程中持续遵循分权制衡、过程协商、精英参与的原则，因此有效发挥了群众自我管理、自我监督的民主作用。自村务监督委员会建立以来，后陈村因财务管理混乱引发的村民上访事件基本消失*武义县委统战部：《武义县后陈村：基层协商民主的好典型》，载浙江省统一战线理论研究会编:《基层协商民主案例》，杭州出版社2015年版，第171页。。继武义村务监督制度创新之后，浙江省内又涌现了不少村务监督新模式，如金华义乌市廿三里街道东莲村探索村务听证会制度，让村务监督委员会成员参与村级各类会议，对“三务”工作进行事前、事中、事后全过程监督。东莲村通过村务听证，加强了民主监督，使各种错综复杂的矛盾和重点难点问题都能在村里得到解决，给上级政府减轻了维稳工作的压力，做到历年来全村群众无上访。*卢福营：《尝试制度创新促进民主监督——对航埠镇“两监督一赔偿”制度的分析》，《山东科技大学学报(社会科学版)》，2003年第5期。上述案例证明，在民主监督环节加强群众自治，实现自我教育，能推动村庄矛盾自我消融、自我化解，这远比政府行政包揽解决矛盾更有效，也能使治理成本和治理风险降低到最低水平。

四、结语：走向基层社会矛盾的协商治理

随着城镇化进程的加快与基层社会矛盾的急剧增加，作为细胞和单元的基层日益成为实现国家治理现代化的难点。当前基层社会治理的难点在于，过去那种运用权力压制、行政手段解决矛盾纠纷的老方法已经不再适用，而新的方法又尚未形成。浙江案例的价值在于，其走出了一条以协商民主化解基层社会矛盾的新路子，对全国各地都具有借鉴意义。可以判断，走向基层社会矛盾的协商治理，已是时代发展的必然趋势。但要在更大范围内实现基层社会矛盾的协商治理，还需要建立更为有力的配套制度。

第一，加强政府对基层协商民主的引导。

虽然我们反对“官”主协商，但是现实地看，在基层协商民主的培育与推动过程中，政府的角色不可或缺。目前无论是鉴于中国体制的特殊性，还是考虑目前基层的现实情况，都要依靠政府来推动协商民主，才能使基层协商民主具有持久的生命力。需要指出的是，基层政府的职责不是简单投入到矛盾协商化解中，而是要着力提升民众的协商能力，搭建各类协商平台，畅通协商渠道，加强协商实施监督。只有对更加宏观或敏感的问题，基层政府才需要介入其中，并主动承担起领导者的职责。

第二，提高基层民众的民主协商能力。

“民”主协商要建立在民众有能力协商的基础上。因此要增加民众的协商民主知识，提高协商民主的技巧，使民众有意识、有意愿和有能力参与到矛盾协商化解中。唯有如此，协商才能实现“民主”而非“官主”。基层民众的协商能力提高，要从存量与增量两个维度想办法，既要提高民众的存量协商能力，对已有协商主力如村干部、党员、村民代表和本地企业主等群体加强熏陶、培训与实战，使其训练有素。又要挖掘民众的增量协商能力，对潜在协商主力如乡贤、社区社会组织、行业协会等加强宣传、引导与培育，使其积极加入。

第三，提供基层协商民主的规范化程序。

构建一个公正、透明的协商程序与过程，是保证基层社会矛盾有效化解的重要条件。遗憾的是，总体来看，当前各地基层协商民主的制度化、程序化和规范化情况并不乐观，尤其在基层社会矛盾化解应用领域更处于探索和起步阶段。因此，可针对基层矛盾化解的特点，借鉴西方协商民主程序、传承中国优秀调停程序(如调解)和参考浙江等地的先行经验，设计出一套相对规范化的协商程序，包括协商议题的确定、协商主体的选择、协商时间和地点的告知、协商程序的设计、协商过程的公开、协商结果的反馈等。从顶层设计上为基层各地提供一套更具操作性、可复制性的矛盾协商规则与程序，以便于基层借鉴与推广。

第四，建立适合基层协商民主成长的考核机制。

考核是指挥棒，是风向标，错误的考核导向会破坏基层的民主氛围与协商意愿。当前基层考核许多以刚性维稳、完成上级行政任务为目标，以绩效挂钩、“一票否决”为手段，使基层出现了外在求快求量、内在焦虑紧张的氛围。在这种氛围下，基层政府越来越没有时间、没有空间，更没有动力去推动基层协商民主。因此要改革这种考核机制，建立起一种更为宽松、民主、正面激励的考核机制，使协商民主具有更好的成长氛围和空间。

上述四条是培育基层协商民主、从源头上预防基层社会矛盾的基本条件，也是实现基层社会矛盾协商治理的有效路径。只有创造了这些基本条件，才能使协商民主在全国基层遍地开花，才能在基层社会矛盾化解领域结出善果。□

(责任编辑：石洪斌)

2017-02-15

卢芳霞，中共绍兴市委党校“枫桥经验”研究所副所长、副教授；主要研究方向为基层社会治理。

国家社科基金项目“新常态下基层社会矛盾的协同治理研究”(编号：16BZZ083)

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1007-9092(2017)04-0046-007