治理体系现代化在中国演化的一种可欲路径

□ 董 明



治理体系现代化在中国演化的一种可欲路径

□ 董 明

一个国家制度的建构，离不开向先进制度的学习借鉴，但自主组织和规范是根本。中国从传统制度文明向现代制度文明的转变，主要仰赖中国人立足自身根基，历经不懈探索实践才逐渐演化而来。党的十八届三中全会首次提出构建国家治理体系和治理能力现代化的目标，正是又一次与人类共同文明的有效对话。本文以温岭参与式预算实践为例，试图相对具象地探讨治理体系现代化在中国的一种现实演化路径及由此引发的可能启示。

制度建构；治理；参与式预算；演化；中国方案

一、导言

建构一个国家制度的过程，既是自主组织和规范的过程，也是学习和借鉴先进制度的过程。其中，自主组织和建构是根本，惟有如此，建构的制度才有根基与生命力。诚如密尔早就指出，一个国家比较成功的制度模式不可能靠人为移植，而必须与其民族惯例及性格和谐一致基础上生长而成，即有其特定的历史基础。*[英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1992年版。考察中国从传统制度文明向现代制度文明转变的整个过程，不难发现，有别于西方中心主义和“在中国发现历史”的范式，中国现代制度文明乃是中国人依托自身历史根基，历经无数次试错性的学习借鉴与不懈探索实践才逐渐演化而来，其过程特点具有历史延续性而非断裂性。*徐勇：《历史延续性视角下的中国道路》，《中国社会科学》，2016年第7期。改革开放以来已取得的巨大成就则表明，至少迄今为止，这套制度体系适合中国国情，总体上能够有效保证和推动中国社会进步与发展，因此成为中国人对自己国家制度自信的基本依据，当然，这也是它能够更从容有效地与人类共同文明对话从而进一步充实完善的基本遵循。党的十八届三中全会首次提出了构建国家治理体系和治理能力现代化的目标，相当程度上正是自我演化的中国道路与人类共同政治文明“有效对话”的最新结晶。

有效的制度变革通常离不开发端于局部区域的创新性探索的反复实践。浙江作为我国改革开放以来市场经济先发且经济相对发达省份，其所遭遇的问题具有先行性，其探索在全国范围内具有某种先锋实验的特性，并有望由此探索出一条治理体系现代化在我国演化的可欲路径。

本文以颇具典型样本意义的温岭参与式预算实践为例，尝试大致勾勒我国治理现代化实践的客观演化路径及其与治理理论之间有机融通的现实机理，进而初步讨论中国道路对现代化发展可能的增量贡献。

二、参与式预算及其在温岭的创新性演化实践

20世纪80年代末在巴西率先提出并成功应用的参与式预算(Participatory Budgeting)，是公民直接参与影响自身利益决策的一种治理形式与过程。它处于行政系统与公民社会的交界处，为普通公众打开了原本封闭的预算世界，让公众能够有机会参与到预算决策、预算执行和预算监督过程。对政府而言，参与式预算是一个接受公民参与决策的过程，本质上是用民主的透明原则取代官僚体制密室中的内部作业，强化地方政府责任，增强政府与公众之间的信任与合作，这对地方治理的有序且有效至关重要。就此而言，诚如美国学者鲁宾认为：“公共预算不仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”*转引自王自亮、陈卫锋：《参与式预算与基层权力关系的重构》，《地方财政研究》，2014年第4期。参与式预算这种公民参与式治理，既提高了国家治理的合法性，又能改善国家治理的有效性，因而才使它超越了党派和意识形态的囿制，业已成为世界上较为普遍、社会公众直接参与政府(主要是地方政府)公共政策制定、从而更好维护公众利益的重要途径。

2005年肇始于浙江温岭的创新性实践，虽已约定俗成地被冠以“参与式预算”之名，因为它的确与国外的参与式预算有着操作层面乃至价值诉求上的共通之处。然而，其实际形成发展的过程，却深刻地植根于本土政治经济社会等诸要素的现实基础，“是一种本土化的公民参与地方政府治理的创新实验”，*徐斯俭、吴建忠：《在治理改革中走向民主：浙江温岭乡镇人大参与式预算之个案研究》，《中国大陆研究》，2011年第54期。有着鲜活的内生性逻辑机理，且持续地在其可能范围内把制度演化推向深入，以回应不断变化的现实，进而又成为撬动我国根本政治制度即人民代表大会制度在新常态下进一步完善从而有效改良地方治理生态的重要突破口。

(一)参与式预算在温岭创生的内在逻辑及过程演化

中国农村的参与式预算实践从90年代早期就开始了，只是当时通常称为“村务公开”或“村务民主管理”。此后，深圳、上海、江苏、黑龙江和杭州上城区等地也先后不同程度地探索过参与式预算。但从创新实践的规范性、系统性、特别是持久性和制度化程度及其已获得的海内外影响力来衡量，最典型也最成功的地方参与式预算实践显然非浙江温岭莫属。在“2007地方公共决策系列评选”中，温岭的参与式预算就以第二高票入选“十大地方公共决策实验”。专家为它写的推介词是：“有了多年民主恳谈实践基础，温岭新河镇尝试将民主恳谈嵌入政府机制，此番改革的突破口是政府财政预算审议。这一被称为参与式预算的改革已悄然试水三年，乡镇人大代表质询政府预算，提出修改意见，这样一种朴素的形式中蕴含着难能可贵的监督机制。无论是人大代表还是政府官员，民主操练的任何细节都是在互动中寻求共识。”

那么，温岭究竟何以可能？回溯历程，其演化的内在逻辑主要涵括以下三方面：

1.经济发展的内生性促动及民情的相应形塑。温岭是浙江东南沿海的县级市，它不仅是我国农村股份合作制企业的诞生地，同时也是民营企业的发源地之一，民营经济发展极为活跃，其地方经济发展水平多年来位居全国百强县前列。经济的发展使温岭人早已走出求温饱生存的阶段，进入一种改善生活环境、提升生活质量的时期，同时伴随着市场经济的推进，温岭人的权利意识及边界也日趋清晰。再加1980年代末以来我国开始形成的“乡政村治”的基层政治社会格局，进一步从政治实践层面强化着民众的平等意识与政治参与诉求。仰赖这些因素的综合作用，在1999年这里就诞生了让温岭从此蜚声中外的松门镇“民主恳谈会”创新实践，此后这种创新做法在温岭被不断深化和外推，日渐成为其地方公共决策的基本路径依赖。这种以干部与群众之间公开、平等地进行协商对话的商谈模式，显著地形塑着温岭民众的“协商气质”，为此后温岭参与式预算改革的试水破题提供了组织、制度和民情等多方面的必要前提条件。

2.基层改革者的理性顺应与不懈探索。帕特南曾指出，民主的改革者必须从基层开始。的确，恰恰是现实社会经济发展的需求，以及民生问题大量涌现的结果，往往成为基层政府亟需理性面对且有效处理的直接课题。在温岭的实践中，面对从物质和知识等诸层面已日益具备商谈意识和能力素养的广大民众，在地方党委与政府机构内部，逐渐产生了一批积极进取、勇于创新、敢于担当的基层政治精英。他们在面临新问题新变化的情况下，积极尝试制度变革的深化。正是他们基于将民主恳谈这一地方性试验能够可持续并可推广的考量，把它从体制外搬到了体制内，即与地方人大职能相衔接。通过参与式预算监督把人大代表原本就具备的职能切实运转起来，不仅由此衍生出“参与式预算”的实践，还激活了较长时期来某种程度上处于“死机”状态的基层人大功能。这一探索在新河镇首度试水，并形成了目前几已成为我国地方参与式预算代名词的“新河模式”。

3.操作技术在公开、理性和精致等多层面的增量演化。“离开可操作化的程序，没有真正的民主”。*陈明明：《民主制度化在于完善可操作化程序》，《社会科学报》，2017年3月23日。孙中山在其《建国方略》的“民权初步”篇，不惮繁琐，教人民如何动议、讨论、表决、复议等等，寄托了先生“教吾国人行民权第一步之方法”，以期举步能行，行之能稳，逐步达到“民权之发达必有登峰造极之一日”的殷切之望。温岭的实践之所以能在众多类似探索中脱颖而出，离不开它在推动参与式预算实践的操作技术朝着公开、理性与精致等诸多层面持续演化的积极努力。

从2005年最早在新河镇试水，到泽国模式的进一步细化；从2008年由两个镇推广到六个镇的“拓面”，再到从镇一级延伸至市一级的“提质”；从会议室确定场景里的预算审议，到悉数把全市各部门的预算通过全媒体公开，接受市民查阅与监督；2011年通过人大代表工作站的预算征询恳谈；2013年市级人代会上开始票决部门预算；2014年市人大常委会尝试预算绩效评价；2015年在市级人代会上试行预算修正议案；2016年正式设立市人大常委会预算工委。十多年来，栉风沐雨，砥砺前行，而今则循着“预算全口径、监督全过程、参与全方位”的要求正向纵深推进。

一是审查监督内容上逐步实现“预算全口径”。此间一个细节：市级各部门、各镇(街道)预算文本逐年统一、规范、完整和细化，基本上所有的部门和镇(街道)预算已细化到“项”级科目，个别细化到“目”级，由以前薄薄几页纸的预算变成了如今厚厚的一本账预算，且许多重要支出还在备注栏中附加说明，更加通俗易懂。例如，泽国镇2014年5.76亿的预算，已细化到15类66款600多项目，用A4纸打印出来有48页！

二是审查监督程序上逐步实现“监督全过程”。从年初预算编制开始，到年中预算执行，再到年终决算，全过程监督，使“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”，形成一个较完整的循环体系。这从一个统计数据能反映其实在成效：自2006年以来，全市各镇共提出预算修正议案88件，列入人大会议大会表决的42件，其中36件获得表决通过，预算调整资金达到2295万元。

三是审查监督主体上逐步实现“参与全方位”。除了人大代表依法深度参与外，温岭市人大常委会按照“只要有意愿，就会有机会”的思路，通过建立市镇两级预算审查监督参与库和专业库、组建阳光预算宣讲小组、开通参与式预算网等途径，积极引导和组织社会公众广泛多层参与。目前公众参与主要有以下六种方式：定向邀请、自愿报名、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪。

“十年磨一剑”。温岭参与式预算的基本演化历程可归纳为16个字：由点到面，由下而上，由表及里，由柔变刚。在此过程中，不断注入新内涵，挖掘新形式，丰富新内容，使它持续焕发出生机与活力。其本质则始终围绕一个核心议题：“有序组织人民群众广泛参与预算协商、讨论、决策并不断强化对预算的审查和监督，调动全市人民依法管理地方国家事务的积极性、主动性和创造性，保证人民当家作主。”*张学明：《参与式预算：协商民主的生动实践》，《人大研究》，2013年第3期。一个原先基层治理的体制外创新，至此已与地方最高权力机构有机链接。2011年8月22日，中共浙江省委出台的《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》(浙委[2011]85号)文件，充分肯定了这一制度创新，明确提出要积极推行“参与式预算”等基层新做法。

(二)温岭参与式预算业已取得的基本成就及其阶段性表征

国家治理体系现代化的一个重要标志就是各级财政预决算制度完善与否，即是否能依照宪法的基本精神来确立人大、政府、社会公众三者的权责关系。中国地方政府治理中通常只有向上的责任机制，其向下的责任机制远远不够，政府责任缺失问题仍相当普遍。在现代性的“治理”逐步取代传统“统治”的当下，如何稳步强化地方政府“自下而上”的责任机制，相当程度上成为治理体系现代化能否顺利推进的一个重要指标，对于基层民主治理意义重大。正如有学者所说：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”*熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》，2004年第5期。

温岭参与式预算的制度创新正是对上述改革愿景的一种有效实践。即在新的要求与发展的倒逼式挑战下，立基于现行的政治经济框架与激励结构，政府主动、适时引入一种“自下而上”的基层民众参与的责任机制，作为对“向上负责”垂直控制机制的有益补充，并不断完善和充分发挥基层人大作用，持续推动地方政府的制度创新，继而启动中国经济社会发展中一个极为重要的阶段性改革——公共预算改革。它将基层民众的政治参与成功导入基层政府财政预算与公共决策，切中了现代公共财政的核心要义，即取之于民、商之于民、用之于民，从而有效抑制行政主导之弊端。在这个崭新制度空间里，基层民众对地方公共资源配置与相应实施方案有了切实的话语介入的制度化路径，而基层人大也实现了对基层政府决策的实质性影响与制约。所有这些，极大地改变了以往我国基层政治生态中通常政府强势、人大附随、民众无声的“弱制度”惯性，一定程度上重构了基层权力关系格局，开始形成一种民众、人大、政府三者合作型政治运作的制度化机制。而这种合作型政治关系正是现代治理的基本要义所在，也是我国人民权利本位的应有体现，是基层政治与政府合法性的重要源泉。

从现代治理的基本要素考量，温岭实践的主要成就至少体现在以下几个方面：

1.民众的主权地位得到了较充分的尊重，其权益开始有了制度化的保护机制，从而使政府的公信及合法性得到了较好维护。政府的合法性基础主要源自两方面：一是作为正式的国家权力结构所获得的合法性，此乃既定的；二是政府在治理过程中所获得的公民的认同与理解，这主要来自于政府的治理方式及绩效，它与政府在治理过程中所承担的角色和功能密切相关，在我国，这主要取决于能否从传统的自上而下管制者角色向公共利益的协调者与服务者角色转变。国外的经验研究表明，“那些有着更多参与性的城市公民被发现对地方政府会少一些愤世嫉俗的态度”。*Carol Ebdon.Beyond the Public Hearing:Citizen Participation in the Local Government Budget Process [J] .Public Budgeting ，Accounting & Financial Management ，Summer 2002 .因为正是政治生活中常态化的“喧嚷声”，反而会使人们之间更紧密地联系在一起。*[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，北京：东方出版社2008年版，第270、436页。参与式预算就是一个政府与公民对话的制度化通道。政府自身转变执政理念，克制先前因预算“软约束”带来的随性花钱的权力“任性”；公民则广泛、直接地参与到与自己切身利益相关的社会公共事务决策，在其中自由表达自身偏好，从而使公民既能对自己的地位与成就感产生更为积极的评价，同时也更易真切理解政府行政的客观难度，由此，就会大大减少公民对政府的不满与批评，降低政策执行过程中产生社会矛盾和利益冲突乃至群体性事件的可能性，从而有效降低政策执行成本，提高决策效益。

2.激活基层人大监督与制约的功能性权力，促进政府决策理性化，使政策更符合民意，让民众拥有更多获得感。从制度设计看，基层人大是我国地方国家权力机关，但长期以来，人大作为国家权力机关的职能与基层人大代表的作用发挥都不够，审议政府预算的意识更显淡薄，过程也往往流于形式。参与式预算与人大有机对接后，成为人大职权被激活的有效切口，“打开了人大工作局面，逐步树立起人大工作的信心”，*张学明：《不断打造充满活力的县乡人大工作环境》，浙江省人大工作研究会编：《人大制度理论与实践：2016年浙江省人大工作研究会理论研讨会论文集》，第19页。使人大这一根本政治制度不断焕发出应有活力与份量。

现今在温岭的预算审查监督工作中，已经确立并遵循三大原则：预算没有经过民众协商的，不上人代会；重大项目没有经过人大常委会审查的，不上人代会；人大代表和民众的合理意见，没有很好吸收的，政府要回去重新研究。*张学明：《全口径预算与公众参与》，《人大研究》，2015年第2期。相应地，其预算编制也历经四种变化，即：从封闭到开放的转变，从程序性向程序性与实质性并重的转变，从少数人决定向多数人参与决定转变，从比较粗放到比较精细转变。这就使人大由先前尴尬的“橡皮图章”真正开始重返有实际制约功能的权力机构，在基层民主政治生活中发挥主渠道作用，同时也激发了基层人大代表的履职热情和活力。对政府而言，参与式预算作为一个充分吸纳“民意”的过程，能极大减少政府“拍脑袋”决策，确保政府工作更精准有效地回应民众实际诉求。温岭参与式预算推行以来，这里民众的生活质量及公共服务的提供都有了很大改善，政府公共服务的公平性显著提升。

3.有效提高了公民的民主意识及政治参与能力。本质上，民主政治只是一种力求达致各方权力均衡的制度装置，尤其当它作为一种治理形式时，要求公民必须具备清晰的权利意识，有理性的问责精神，担负起作为公民应有的责任来，如此才能促成民主的齿轮真正运转起来。然而这种现代民主素养并非与生俱来，亦非仅靠说教就能获得，其最有效的养成路径恰是亲身实践。而参与式预算可以说正是这样一所有效的“公民学校”。在这所特殊的“学校”里，公民通过各种形式的政治参与逐步内化对政治系统的认知、情感和评价，并在持续的民主实践场景中锻炼公民必要的沟通能力以及合作意识、合作能力等公民美德，促进公共理性的逐渐养成，成为真正较满意、较忠诚的“有自信的公民”，*[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，北京：东方出版社2008年版，第232、444-445页。如此才能确保民主制度有效运行，进而也才是使民众自身根本利益最终能够落到实处的根本保障。

由上显见，虽然温岭参与式预算的推进并未引致基层权力结构的根本性变化，*何包钢：《近年中国地方政府参与式预算试验评析》，《贵州社会科学》，2011年第6期。其整个创新实践也始终在地方党委和政府的切实领导之下，但显然，改变已经发生，且成效显著，迄今为止海内外对温岭改革的评价始终“较为正面”。*吴木銮：《及时调整政府间财税关系》，《南方周末》，2016年9月8日。某种意义上说，这至少已阶段性地表征着治理体系现代化在中国国情里的一种可欲路径：回应性的内生演化。

三、参与式预算的浙江实践对推进我国制度完善的贡献及其中国方案昭示

(一)浙江实践对我国制度完善的贡献：先锋试验与源头活水

改革开放近40年，中国社会结构的复杂性已今非昔比，传统的利益政治格局一去不复返，我们已经处于一个利益矛盾与冲突的多发期，利益协调与平衡势必将在新的舞台上展开。这也正是党的十八届三中全会首次正式用“社会治理”替代“社会管理”的深刻现实依据。它体现了我们党执政理念的重大转变，是治国理政总体思路的新突破，以至被学者视为必将影响至深的“第五个现代化”。*人民论坛编辑部、清华大学政治学系等：《专家圆桌：“第五个现代化”启程》，《人民论坛》，2014年第4期(上)。

在中国这样一个超大型国家，国家治理中的地方创新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理创新不仅可以为中国国家治理走向良治先行探路，且可以为顶层设计优化提供某种必要的启迪与检验。*人民论坛编辑部、清华大学政治学系等：《专家圆桌：“第五个现代化”启程》，《人民论坛》，2014年第4期(上)。由是，赋予地方更多的自主权，激励地方更多地进行地方治理创新的探索，理应是中国国家治理走向良治这个故事中不可或缺的精彩篇章。

置于上述中国的时代叙事中来观照温岭参与式预算的实践创新，其内蕴机理切中肯綮。浙江是改革开放以来市场化最早发育、民营经济最为发达的地区之一，三十多年来始终以一种类似哈耶克自发扩展秩序的演化路径，不仅其经济发展令人瞩目，继之在政治领域的拓展态势同样让人刮目相看，以至某种意义上已擢升为我国地方治理创新的重要实验场。习近平同志在浙江工作期间，他就已洞察这一新的变化趋势，高度重视基层民主政治建设，明确提出，基层历来是民主政治的发源地和实验田。*习近平：《基层民主越健全，社会越和谐》，《人民日报》，2006年9月25日。在他的推动下，浙江广泛开展了各种形式的“问需于民、问计于民”和“让人民群众参与、让人民群众做主”的创新实践活动。正是以温岭参与式预算为典型代表的众多浙江基层民主政治实践探索，很大程度上是成就浙江始终走在全国前列的重要经验。

十八大以来党中央治国理政的新方略，与浙江的相关创新实践有着甚为清晰的内在关联，与改革开放以来我国推进改革的基本路线图(即“局部试点—取得成功—逐步推广”)也有着极高契合性。特别是浙江案例的主要特点是自主自费的实践探索，即主要源于浸淫市场经济实践的民众对“民主议政”的新需求带给地方公共机构新的变量与压力，倒逼原先的地方权力结构发生适应性的内生变革，由此而来的经验探索较之纯粹主观设计的“植入式实验”显然有着更为客观的内在合规性，使其对全国层面的可借鉴性与示范意义也就更为凸显，所以成为党中央顶层设计过程中珍贵的源头活水，并有望从中进一步演化出推动中国整体进步的中国经验。

(二)基于浙江实践逻辑的中国方案昭示：价值与路径

当我们把温岭参与式预算视为一项在中国具有创新乃至先锋意义的地方治理探索时，就意味着同时也承认其仍然存在诸多不足。不可无视的事实是，一方面该探索毕竟时间尚短，至今还在一路不停地持续跟进之中，*温岭市人大常委会张学明主任在2016年浙江省人大工作研究会的理论研讨会上说：“温岭市人大近年来的工作实践，很重要的一条就是在经济社会发展当中，民主法治一路不停的跟进。我们提出一个观点，推进经济社会发展义不容辞，推进民主法治同样义不容辞。”详见浙江省人大工作研究会编：《人大制度理论与实践：2016年浙江省人大工作研究会理论研讨会论文集》，第17页。而另方面更重要的是，温岭这项实践具备显著的内生性。今天其各种权力主体间谈判、沟通等协商与博弈方式相当程度已经沉淀为某种路径依赖或者布迪厄所说的“惯习”，用这里官员经常说的一句话就是“已回不去了”，这就在对民主有效运转极为关键的“观念”层次，让我们对温岭参与式预算本身的持续完善进而可能演化出更多持续性变革的发生抱有较大的信心与耐心。同时，正是在这种“已回不去”的逻辑中可以发现，其内蕴的价值理念和发生机理与现代治理理论有着相当的有机融通性，有着可与之有效对话从而相互启迪、共同拓展的现实空间。

1.价值的内契性。自上世纪90年代以来，“治理”理论之所以日益为各国所重视，一个根本前提乃源于现代社会日益趋向于利益多元化，而处理这种业已常态化的利益政治，明智的做法就是，施政的重心从政策过程的末端转向政策过程的初期，亦即从利益受损时的被动维权转向实现和增进利益的积极参与。*景跃进：《演化中的利益协调机制：挑战与前景》，《江苏行政学院学报》，2011年第4期。它要求现代政府的政治过程更优化，成为一种兼备开放、包容、商谈、回应、问责等要素而形塑的更有弹性的现代“治理”政治。

在这种逻辑下，正像迈可·曼(Michael Mann)所指出，分析评判能够维系现代多元社会平稳可持续发展的国家权力，就应细分为两个层面进行考量：其一是国家的专制权力(despotic power)，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range)；其二是国家的基础权力(infrastructural power)，即国家能力，指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力，它构成一个现代国家基础权力的核心组成部分。*Michael Mann(1993)，The Sources of Social Power，Vol.Ⅱ.The Rise of Classes and Nation-states，1760-1914,Cambridge:Cambridge University Press.而衡量后一种国家基础权力强弱的重要指标，说到底，就是允许公众能够在多大程度上并以何种方式直接参与到公共政策议程的设置中来的问题。因为，现代公共行政只有融入了健全的制度化沟通和协商机制，使公众在积极的参与中不仅能传递自身诉求，且因为能够有效参与而极大增进其政治效能感从而对政治产生信任感，实现“使呼吁成为忠诚的函数”，*美国学者赫希曼在讨论现代社会复杂组织架构下如何有效实现绩效时，曾提出一个颇有影响力的观点：“激活呼吁使之成为忠诚的函数”。参见：[美]艾伯特·O·赫希曼：《退出、呼吁与忠诚——对企业、组织和国家衰退的回应》，卢昌崇译，上海世纪出版集团、格致出版社2015年版。那么公共政策的实施才能高效而显出其基础权力的强大，政治系统也就通常会变得更为稳定。*[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，北京：东方出版社2008年版，第431页。

就此角度来观察，中国国家的基础权力建设有待强化是个接受度相对较高的观点。*景跃进、张小劲、余逊达主编：《理解中国政治——关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版，第194页。即由于中国的公共决策制定中较长时期以来事实上存在着与民众之间“弱协商性”的现象，致使其决策的有效实施即实际执行力呈某种脆弱状态，并不同程度地影响到民众对政府的实际信任度。尤其在基层政府治理层面，诚如有学者认为：“与1978年改革开放之前比较，基层政府的治理结构、功能以及治理机制和治理理念，没有发生任何实质性的改变”。*周庆智：《论中国基层政府治理现代化》，《武汉大学学报》(哲社版)，2016年第3期。财政部2016年9月公布的我国新预算法实施后第一次对地方预决算公开情况全面的专项检查，其结果也从一个维度印证了这一判断。*财政部2016年9月8日公布了新预算法实施后第一次对地方预决算公开情况全面的专项检查，其结果显示，至少仍存在不容忽视的三方面瓶颈问题：一是部门预决算公开不到位；二是公开内容的完整性和细化程度不够；三是基层预决算公开内容与社会关注不尽匹配。来源：《财政部通报地方预决算公开情况专项检查结果》，《中国财经报》2016年9月12日。在这种基本背景下，温岭参与式预算十年来的实质性持续推进及其已经取得的积极成效就尤显宝贵。

一方面，内涵上，温岭实践的核心要义就是很大程度上倒转了传统的政府行政模式，开始重视公民参与在改善政府治理中的重要作用，并已逐步建立起政府与公众之间的合作伙伴关系，开始制度化地实现了“用对话代替对抗，用权利约束权力”的良性均衡治理，有效提升了迈可·曼所定义的国家基础权力的能力，与当代治理理论有着实质性的价值内契。

另方面也由此说明，就演化路径而言，即便在并未根本触动我国原有制度架构条件下，主要经由民众、地方官员及学者的合力，基于本土实验的温岭创新，同样能够达致与人类政治文明深层逻辑的有机融通，某种意义上可谓殊途同归。

2.中国议程的民主增量实验。尽管民主的理论和制度千差万别，但西方政治学者认为，在政治科学中总是要以一个“最大公约数”为标准来衡量各国的转型。在自由民主理论占据主流的时代，它通常包括代表、定期选举、表达自由、信息公开、结社自由和公民权等六大方面。*Robert Dahl,On Democracy,CT:Yale University Press,1998,chapter 8.但进入21世纪以来，面对第三波民主屡遭挫折，同时，一个日益强大且自信的中国“反其道而行之”地继续快速发展着，从而使得多数国外学者对中国民主的看法开始趋于审慎，更为务实的“理解中国”的思考路向凸显了出来。*黄晨：《近年美国学界中国民主研究评析——文献、脉络与方法》，《国外社会科学》，2016年第1期。事实上，环顾当今人类社会，真正基本符合以上指标而成功建立起“民主制度”的国家并不多。但不可否认，“民主”的确又是人类文明发展至今在政治领域的一种基本理念与目标共识，也是中国共产党人自建党以来始终追求的目标，是“我们党始终高扬的光辉旗帜”。*来源：《中国共产党十八大报告》，2012年11月8日。此外，孙中山的政治遗嘱“世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡”以及改革开放伊始邓小平“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”的鲜明断论很大程度上已沉淀为中国民众的基本政治认知自觉。因此，这里的问题很大程度上也就转换为：实现民主的具体道路或制度模式是否只能划一？倘若可以殊途，那么能否最终同归？

从本文以上围绕温岭参与式预算案例的讨论中，至少就迄今中国的政治制度发展而言，可以对此做出基本确切的瞻望：殊途应常态，同归亦可期。在一个世界最多人口的最大发展中大国，其发展历程已经表明，中国共产党是一个愿意也能够与时俱进的适应性政党。改革开放以来正是仰赖它渐进但又持续地回应发生在这个社会诸多层面的新挑战，在坚持其根本制度框架不动摇的同时，却又能适时地通过有序探索、开发多元化“民主工具”，*何俊志：《民主工具的开发与执政能力的提升—解读温岭“民主恳谈会”的一种新视角》，《公共管理学报》，2007年第3期。使其原有传统体制经由政府过程优化及相应制度完善等举措而提升了现有制度的扩容能力。如在温岭的案例中，其所打造的参与式预算这一民主工具并未涉及到西方学者极为看重的“选举”，更未触动根本政治制度框架，但是，伴随这种创新的民主工具的运用，已经标志着这里一定程度上出现了政府自主性与利益表达充分性之间的互动并达至某种较乐观的均衡态势，*萧楼：《载体：通向制度抑或回归事件——民主恳谈个案与东南沿海的有限政治市场研究》，《开放时代》，2003年第6期。已使原有制度因此走向更多的包容，这种包容性的制度又会促进更多的制度创新，生发出可能在创新之初全然未曾预见的新因素，而这些新因素还会在相当程度上创生出自我强化和自我运行的新的机制，并可望开辟出人类民主发展征程中新的独特路径。一定意义上说，这正是一种哈耶克所说的“开放的演化进程”，是一个可期的民主增量中国实验方案。

一些国外学者的新近观察也在某种程度上回应了这一增量演化的中国实验。改革开放伊始就关注和研究中国改革的美国康奈尔大学教授维克多·倪(Victor Nee)，他最近发表的论文对中国前景做出了其基本判断，即“迈向包容性的政治制度”。他认为，中国作为全球经济大国崛起并且出现了新兴的市场经济。在维持经济快速增长的需求的推动下，中国的政治精英进行了意义深远的对政治治理的改革，这使政治精英非但没有走进死胡同，反而获得了广泛的社会基础。中国出现了自我强化性的制度变迁，只要能始终维持集中的国家权力、依法治国和对民众意愿负责的政府之间的平衡，中国的政治制度就是包容性的，其底蕴就是能够对民众负责的政治。当然，一切还处于正在进行时。*[美]维克多·倪：《中国的经济发展和社会转型：一个美国学者的观察与思考》，《社会学评论》，2016年第3期。

就目前发展已能推断的是，中国的民主建设进程体现为一种多元力量参与的复杂互动的过程，必将是一个持续漫长而又变化深刻的过程，且一定会刻上自己独特印记，毕竟政治制度发展从来不能脱离其特定文化而有效存在。民主不是一场鲁莽的冒险，不可能简单复制。“通向现代社会的路不是一条，更不是直线前进的。……亚洲经验，特别是中国经验可以证明，确实存在‘社会发展的不同道路’，而且远不止一条。”*[德]沃尔夫冈·查普夫：《现代化与社会转型》(第二版)，陈黎、陆宏成译，社会科学文献出版社2000年版，中文版前言。人类的现代化迄今仍是个未竟的事业，历史与现实也已证明，西方的现代化模式并不具有普世性。今天中国的现代化成就至少已说明，世界的现代化离不开“中国故事”。聚焦中国的现代化问题，发现其道路有别于西方模式的特点所在，则有望为现代化范式的多元建构贡献出独特的中国视角。

这一事实提醒我们，与其清谈和争辩，不如保持一种开放的心态，一种对理论(想象力)的开放以及对经验世界的开放，以一种理性、包容的立场，回到中国“田野”，通过踏实努力，真正将自己的优势充分展现出来。毕竟，实践是检验真理的标准，也是检验政治学现有理论(它们大多来自西方)是否具有普遍性意义的准绳。□

(责任编辑：林赛燕)

2016-12-01

董明，博士，中共浙江省委党校政治学教研部副主任、教授、硕士生导师，浙江省“科学发展观与浙江发展研究中心”研究员，主要研究方向为比较政治制度、政商关系、社会阶层。

浙江省哲学社会科学规划重点课题“环境治理体系构建中的企业社会责任形成机制”(编号：17NDJC049Z)

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1007-9092(2017)04-0038-08