刑事案件律师辩护全覆盖现状与对策

李立家（北京市司法局）

刑事案件律师辩护全覆盖现状与对策

李立家（北京市司法局）

近年来，随着司法体制改革深入推进，以审判为中心的刑事诉讼制度、刑事案件认罪认罚从宽制度试点等刑事改革互相交织融合，在此过程中，如何把握惩治犯罪与保障人权的平衡，如何在改革庭审方式中推进庭审实质化，如何发挥律师作用促进司法公正，成为刑事司法体制改革需要思考的重要问题。同时，作为司法体制改革不容回避的重要课题，加强人权司法保障，更好地保障犯罪嫌疑人、被告人权益也需要持续深入研究。2017年4月，司法部提出“推动实现刑事辩护的全覆盖”①2017年4月26日，司法部副部长熊选国在答记者问时指出“司法行政机关要采取措施，扩大刑事辩护法律援助范围，推动实现刑事辩护全覆盖”，载《法制日报》2017年4月26日03版。结合语境分析，司法部提出的“刑事辩护”指的是律师辩护，而不包括自我辩护和委托非律师辩护，本文主要探讨刑事案件的律师辩护。。10月，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，决定在北京等八省市开展为期一年的试点。作为推进司法体制改革和加强人权司法保障的重要着力点，刑事案件律师辩护全覆盖的提出及试点，需要推进法律援助、值班律师等多种制度改革，需要完善公检法司相关部门协作制约、律师权益保障等多种机制，具有工作引导性和现实操作性。

一、研究刑事案件律师辩护的前提

刑事案件律师辩护贯穿侦查、审查起诉、审判全部环节。根据《刑事诉讼法》第33条第1款规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。被告人有权随时委托辩护人。”在刑事案件侦查、审查起诉、审判阶段，律师辩护的侧重点不同，但都是根据事实和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见等展开，同时对办案机关工作进行专业监督，以实现维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益的目的。

刑事案件律师辩护包括委托律师辩护和通过法律援助获得律师辩护。委托律师辩护是指犯罪嫌疑人、被告人亲自或由其监护人、近亲属代为委托律师为其提供辩护。通过法律援助获得律师辩护是指符合条件的犯罪嫌疑人、被告人通过法律援助机构指派律师获得辩护。通过法律援助获得律师辩护，主要是人民法院、人民检察院和公安机关的通知辩护，少量是上述办案机关转交申请和犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助获得律师辩护②参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第32、33、34条规定。。据公开的数据，全国刑事案件的平均辩护率在30%左右。目前，全国共有律师32.8万人，2016年全国律师办理刑事诉讼辩护及代理案件70多万件③参见周院生、刘华春：《完善刑事辩护制度若干问题的思考》，《中国律师》，2017年第5期。。抽样统计显示，在30%的律师辩护率中，委托律师辩护和通知律师辩护大约各占一半，申请法律援助获得律师辩护数量极少。实践中，法律援助机构指派律师为犯罪嫌疑人、被告人辩护后，律师所在律师事务所也要与犯罪嫌疑人、被告人签订委托辩护协议。因此，无论是委托律师辩护还是通过法律援助获得律师辩护，辩护的启动都来源于犯罪嫌疑人、被告人的委托授权。

受限于法治理念差异以及刑事案件数量和律师数量不同等，各个地区刑事案件辩护率差异较大。为保证分析的准确性，本文的分析研究以及所提对策，都是围绕北京市工作实际展开。在研究过程中，因为仅掌握北京市审判阶段和法律援助相关数据，只能按照刑事司法规律，根据审判阶段数据推算侦查、审查起诉阶段情况。而且，北京市法院系统未将律师辩护相关数据作为强制性的司法统计数据，仅作为选填数据。因此，本文的分析是建立在并不十分准确的数据之上，采取对现有数据客观分析推理和司法实践人员主观认识科学归纳相结合的方法，只能反映律师辩护的基本状况和大概趋势,并据此研提对策。

二、刑事案件律师辩护的现状

当前，刑事案件律师辩护呈现很多特点，在此，从主观认识、阶段差异、律师资源、法律援助四个方面阐述。

（一）对刑事案件律师辩护认识存在误区。刑事辩护权是公民享有的基本人权，是刑事司法领域保障公民权利的重要体现。但在实践中，人们对律师辩护的认识却存在误区，这是我国刑事辩护率低的主观原因。大部分律师不愿意代理刑事案件，认为刑事辩护业务收入低、风险高、执业环境差，这是客观存在；相当部分犯罪嫌疑人、被告人认为律师辩护发挥不了实质作用，不愿意花钱聘请律师辩护；甚至少部分办案机关工作人员认为律师辩护是帮坏人说话，律师介入会影响办案效率，主观上不愿意律师介入，进而不能很好地履行法律援助通知辩护义务。

（二）刑事案件律师辩护率存在阶段差异。在实践中，刑事案件侦查、审查起诉、审判三个阶段的律师辩护比率呈上升状态，刑事案件侦查阶段律师辩护比率最低，审判阶段律师辩护比率最高。在审判阶段，二审案件律师辩护比率又高于一审案件。这是因为审判尤其是二审作为案件作出最终裁判的程序，是守护司法公正、防范冤假错案的关键关口，受到当事人、办案机关的高度重视，委托律师和通知律师辩护人数较多。

（三）刑事案件律师辩护全覆盖对律师资源提出了挑战。一定数量的律师，特别是一定数量以刑事业务为主的律师是刑事案件律师辩护的人力资源保证。以北京市为例，2014～2016年，北京市基层人民法院刑事案件结案数分别为20076件、19311件、16647件。以2016年为例，如果侦查、审查起诉、审判三个阶段都有律师辩护，需要49941人次的律师，再考虑未进入审查起诉、审判程序的案件，以及上诉的和中级法院审理的一审案件，需要约6万次的律师辩护。目前，北京市有近2.8万名律师，约占全国律师总数的8.5%，其中办理过刑事案件的律师约2.3万名，属于律师资源丰富的地方。按照每名律师每年承办2.6件刑事案件的比率，就能满足需要。从整体来看，北京市律师资源是能满足全市刑事案件律师辩护需要的。但还要看到，在这2.3万名律师中，大部分是办理综合法律业务的，专门办理刑事案件的只有几百人，导致大部分律师办理刑事业务的水平不高；律师资源分布不均衡，少数远郊区甚至只有几十名律师，而且因为收入低、成本高等原因，城区律师办理远郊区刑事案件意愿不强。在律师总数达2.8万名的北京市都存在上述问题，在律师资源不丰富甚至十分匮乏的地方推进刑事案件律师辩护全覆盖则更是任务艰巨。

（四）通过法律援助获得律师辩护还有提升空间。《刑事诉讼法》第34条、第267条，规定了盲、聋、哑、未成年人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，以及可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；经济困难犯罪嫌疑人、被告人可以申请获得法律援助机构指派律师为其提供辩护。以北京市为例，2014～2016年，全市法律援助机构年度办理刑事法律援助案件数分别为3891件、3976件、4096件，呈现小幅增长状态。具体分析2014～2016年北京市通过法律援助获得律师辩护的案件，呈现出三个特点：一是公检法机关转交犯罪嫌疑人、被告人法律援助申请数量少。公安机关、检察院、法院三年转交申请总量分别是140件、116件、32件，转交申请数量最多部门的转交量才占到三年刑事法律援助案件总量的1.2%。二是犯罪嫌疑人、被告人直接申请法律援助获得律师辩护的数量少。三年中，刑事案件当事人提出法律援助申请总数是1058件，占三年刑事法律援助案件总量的8.9%。需要指出的是，在这三年公检法机关转交申请和当事人直接申请中，还有110件因为不符合法律援助条件而未被批准，最终没有通过法律援助获得律师辩护。三是通过通知法律援助机构获得律师辩护数量占通过法律援助获得律师辩护总量的87.8%，但刑事各阶段通知法律援助机构获得律师辩护量差异较大。与刑事案件各阶段律师辩护比率的走势不同，通过通知法律援助机构获得律师辩护的比率并不是随着刑事案件发展阶段而呈现递增趋势。在这三年中，侦查、审查起诉、审判阶段通知律师辩护案件数分别是3887件、2785件、3776件，侦查、审判阶段通知辩护案件数接近，审查起诉阶段通知辩护数相对偏少。还需说明的是，刑事案件各阶段通知律师辩护量的多少，主要取决于法律援助机构与公检法相关部门工作衔接的顺畅程度，主观影响较大。因此，北京市各区刑事案件各阶段通知律师辩护量的差异也较大。

从当前实践中刑事案件律师辩护率和法律援助相关法律规定比较分析看，通过法律援助提升律师辩护率还有较大空间。究其原因，通知律师辩护的启动权在办案机关，但调研发现有的办案机关却不能很好地履行通知义务，对应当通知的没有通知，导致本来能获得法律援助律师辩护的犯罪嫌疑人、被告人没有辩护律师。针对办案机关履行法律援助相关义务这一关键问题，相关文件也作出明确规定。比如，2015年6月，中办国办《关于完善法律援助制度的意见》中明确提出“加强司法行政机关与法院、检察院、公安机关等办案机关的工作衔接，完善被羁押犯罪嫌疑人、被告人经济困难证明制度，建立健全办案机关通知辩护工作机制，确保告知、转交申请、通知辩护（代理）等工作协调顺畅”。如果说，这个文件还是要求司法行政机关主动衔接，进而保证通知辩护工作顺畅，那么，2016年7月两高三部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》则更进一步，明确规定“健全依申请法律援助工作机制和办案机关通知辩护工作机制。对未履行通知或者指派辩护职责的办案人员严格实行责任追究”，要求的主体增加了相关办案机关，并对未履行通知辩护职责的办案人员要追责。2016年11月，两高三部联合印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》规定，“符合通知辩护条件的，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”，又重申了办案机关通知辩护义务。这些政策效果已经显现。2017年1～7月，北京市刑事法律援助案件数量已占到2016年全年的78%，呈现较大幅度增长。2017年10月，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，大幅扩大了法律援助通知辩护范围，规定二审法院发现一审法院未履行通知辩护职责的，发回原审法院重审。因此，预计试点地方刑事案件审判阶段通知律师辩护数量和通过法律援助获得律师辩护数量将有较大增长。

三、实现刑事案件律师辩护全覆盖的对策

刑事案件律师辩护全覆盖是一项系统工程。从长远看，需要认识律师辩护价值，需要法治环境的改善；着手推动此项工作，则需有既适度超前又符合实践需要的制度设计，需有充足律师资源和财政资金保障。稳步提高刑事案件律师辩护率，实现刑事案件律师辩护全覆盖，需要多部门全方面持续发力。在此，提出几条关键性对策。

（一）扩大刑事法律援助范围。从司法实践分析，目前乃至将来很长时期，寄希望于提高委托律师辩护比率是不现实的。推动实现刑事案件律师辩护全覆盖，应当从办案机关和法律援助机构主导的通过法律援助获得律师辩护着手。从长期看，应通过加大法治宣传特别是律师辩护宣传力度、提高法律援助知晓率等，来提升自行委托律师和通过法律援助获得律师辩护的数量；从近期看，采取通过法律援助获得律师辩护的措施，主要还是采取通过通知律师辩护的方式来完成。

前文有述，当前通知辩护的适用群体主要是盲、聋、哑、未成年人和相关精神病人，以及可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人。扩大刑事法律援助范围，要从扩大通知辩护范围着力，可以有两种思路。一是步伐大点的，可以把犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，且不拒绝律师辩护的，全部纳入通知辩护范围。这是实现刑事案件律师辩护全覆盖最具操作性、见效最快的措施。只需司法部门和相关行政机关联合出台文件，财政部门予以资金保障，法律援助机构具体落实即可。但对可能适用速裁程序、简易程序审理的简单刑事案件，如果律师按照传统辩护模式开展辩护，则影响办案机关工作效率，与当前办案机关推进繁简分流，努力化解案多人少矛盾的追求相冲突。解决之道就是，赋予简单刑事案件律师辩护以新思路和内容。二是稳妥点的，把可能判处三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人纳入通知辩护范围，重点保障三年以上有期徒刑当事人的辩护权。2015～2016年，北京市全市检察院依法起诉故意杀人、绑架、抢劫等严重暴力犯罪人数分别是1155人、2354人（含毒品犯罪）；2014～2016年，北京市全市法院依法判处五年有期徒刑以上刑罚的人数分别是750人、507人、1930人④参见2014～2016年《北京市高级人民法院工作报告》、2015～2016年《北京市人民检察院工作报告》，来源首都之窗网站：http//www.beijing.gov.cn/，访问时间：2017年8月23日。。可见，就北京市而言，起诉严重暴力犯罪人数和判处五年有期徒刑以上刑罚人数并不是很多。考虑到在这里面可能判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人已经在通知辩护范围之内，因此，把判处三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人纳入通知辩护范围，相关司法人员、法律援助机构人员和律师都是可以承受的。

2017年10月，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》规定适用普通程序审理的一审、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。该文件符合上述第一种思路，既考虑了提高律师辩护率、保障司法人权，又考虑了人民法院迫切需要解决案多人少矛盾的实际，有利于政策落地开花。需要指出，这种大步伐推进，有赖于丰富的律师资源、充足的财政投入、强力的协调合作。在全国推行时，应充分吸纳试点经验，又要考虑律师资源贫乏、财政紧张地区实际，推行差异化、阶段化落实策略。

（二）保证办案机关落实通知、告知职责。在扩大刑事法律援助范围基础上，对符合应当通知辩护条件的，办案机关应当依法通知法律援助机构指派律师提供辩护。在司法实践中，大部分犯罪嫌疑人、被告人都处于被羁押状态，他们要聘请律师或者申请法律援助通过指派获得律师辩护，都需要相关办案机关支持协助，或者向他们的近亲属等转达，或者通知法律援助机构指派，或者向法律援助机构转交申请。这是实现刑事案件律师辩护全覆盖最关键，也最难落实的工作。对此，可从制度上进行约束。《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》提出了可操作的措施：二审法院发现一审法院未履行通知辩护职责的，发回原审法院重审。按此思路，对于符合通知辩护条件，犯罪嫌疑人、被告人拒绝的，要求以书面形式签署拒绝通知辩护书，并归入案卷中；对于没有辩护律师，也无签字拒绝书附卷的，办案机关或退回侦查阶段，或者延期开庭，以督促上一办案机关通知辩护职责履行。

办案机关还应当履行告知职责，受理案件后，对符合通知辩护条件的，应当告知犯罪嫌疑人、被告人将通知法律援助机构为其指派律师辩护，对不符合通知辩护条件但符合法律援助申请条件的，及时告知可由本人或其近亲属向法律援助机构申请法律援助，也可以由办案机关代为转交申请。

（三）完善值班律师制度，发挥其在刑事案件认罪认罚从宽制度中的作用。2016年11月，两高三部联合印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》明确规定，“犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助”“符合通知辩护条件的，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”这等于对认罪认罚从宽案件，只要犯罪嫌疑人、被告人不拒绝，全部由值班律师给予法律帮助，符合通知辩护条件的，全部由法律援助机构指派律师为其提供辩护。在当前认罪认罚从宽制度试点中，虽由法律援助机构主导安排值班律师提供法律帮助，但政策设计者和大多数人并不认为其是法律援助。以后，可以将认罪认罚案件纳入法律援助事项范围，明确值班律师提供的是法律援助，而不仅是法律帮助⑤参见李立家：《我国法律援助值班律师制度的设想与实践——以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角》，《中国司法》，2017年第6期。。扩大当前“法律援助”内涵，将值班律师提供的法律咨询、程序选择、申请变更强制措施，再增加认为有必要时启动阅卷、调查等权利，都视为广义上的“辩护”。这种辩护理念的转变，对实现刑事案件律师辩护全覆盖有重要影响。

据了解，在北京市法院审理的刑事案件中，判处三年以下有期徒刑刑罚的被告人在85%以上；2016年12月至2017年5月，全市法院审理的刑事认罪认罚案件占同期审结一审刑事案件的67.2%。因此，充分发挥法律援助值班律师在认罪认罚从宽制度中的作用，大多数犯罪嫌疑人、被告人就能获得广义上的“辩护”，这将极大推动刑事案件律师辩护全覆盖的实现。

（四）提高律师辩护质量和积极性。提高律师辩护质量和积极性，是落实刑事案件律师辩护全覆盖工作的保障。当前，刑事案件律师辩护质量不高有主客观两方面原因：从主观上看，个别律师缺少必要专业素质和辩护技能，过分追逐经济利益，不规范执业行为时有发生，冲击着刑事辩护权的正常行使；从客观上看，律师存在会见难、调查难、取证难、辩护意见采纳难等，导致律师在辩护中作用发挥不充分，出现当事人不满意、法官不重视、社会公众不信任刑事辩护的情况。为此，要加强律师执业权利保障，依法保护律师执业权利，把非法证据排除、庭审质证辩论等重要环节落实到位，使律师辩护职能充分发挥。要加强刑事辩护培训，提高律师特别是青年律师刑事辩护专业技能，保证刑事辩护事业后继有人，不断提高刑事辩护律师水平。还可通过提高刑事法律援助案件补贴，取消律师诉讼代理服务收费限制等措施，提高律师参与刑事辩护积极性，引导更多律师参与到刑事辩护中来。

（责任编辑：张文静）