中国共产党依规治党的现状与路径选择

□商植桐 康 豫 李延涛

(河北工业大学 廉育研究所，天津 300401)

中国共产党依规治党的现状与路径选择

□商植桐 康 豫 李延涛

(河北工业大学 廉育研究所，天津 300401)

坚持依规治党是拒腐防变的重要途径，是运用法治思维和法治方式管党治党的重要举措。我党目前依然存在党内法规制度体系建构不够科学，执行力度不够大，法治精神缺失，依法执政理念不够强，党风廉政建设的责任体系落实不到位，责任力发挥不够好等问题。全面推进依规治党，提升党的执政能力，必须找准着眼点与着力点，构建与国法协调衔接的党内法规体系、执行保障机制以及依规治党工作的内外协同机制。

依规治党；执政能力；监督问责；法治精神

党的十八届四中全会对依法治国做出全面部署，对依规治党提出新的要求；十八届中央纪委六次全会，对依规治党工作提出了新任务；“四个全面”战略布局为依法依规治党指明了方向，确定了目标。对依规治党进行理论探索与深入研究，有助于科学规范推进依规治党工作，提升党的执政能力，净化政治生态。

一、依规治党是新时期提升执政能力的重要举措

任何一个国家的执政党必须在法律授权和制度安排的前提下管理国家和社会事务，世界上执政能力比较强的执政党，均有完备的政党法制和独特的党规党纪执行机制。[1]我国是一党执政的国家，中国共产党作为全中国人民的领导核心必须坚持依规治党，创新管党治党体制机制，以不断提升执政能力，巩固执政之基。

(一)依规治党有利于密切党群关系，强化作风建设

为政之道，以顺民心为本。密切党群关系是党的作风建设的题中之义。马克思恩格斯早在《共产党宣言》中指出：“共产党人始终强调和坚持整个无产阶级共同的、不分民族的利益，始终代表整个无产阶级运动的利益”。[2]P44我国党群关系是国家政治社会生活中最重要一环，最具基础性、广泛性和全局性。2013年6月中央政治局会议就进一步落实中央八项规定精神，提出“以法治理念和法制方法推动作风建设法制化、规范化、常态化”的新命题，实质上体现了依规治党的价值取向。维护最广大人民的根本利益是党要管党、从严依规治党的核心要求，是提升党的执政能力的现实路径，也是中国共产党跳出历史周期律的必然选择。

(二)依规治党有利于建设廉洁政治，推进反腐肃贪

建设廉洁政治是党的十八大确定的反腐倡廉战略目标。反腐倡廉建设是提升党的执政能力的重要抓手，其本质是从整体上提高社会公正水平和政府效率，通过持续高压反腐，刹住腐败蔓延势头，推进责任政府、廉洁政府和法治政府建设，以刷新吏治生态、净化政治环境。法治是最好的治理，是反腐肃贪的根本方法。腐败的根源在于权力不受监督，滥用公共权力以谋取私人利益。不受制约和监督的公权力必然导致权力的异化。法治的本质和核心就是将公权力关进制度的笼子，给予监督监控并置于阳光之下。党内法规对权力的约束力，对党员行为的规范力，对行使权力进行监督的监督力，对违规党员予以查处的惩戒力等，是建设廉洁政治的重要基础。

(三)依规治党有利于创新体制机制，涵养法治精神

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上作出了“遵规守纪是党的光荣传统和独特优势”的重要论断。依规治党的“规”既包括正式规矩，即党章、党内法规等形成文件的纪律规定；也包括非正式规矩，即党在长期实践中形成的优良传统、工作风尚等未成文的纪律。[3]实现党的执政能力的长效提升，一方面要权责一致，创新体制机制，扎牢制度笼子，强化党内监督，发挥巡视利剑作用，并善于将先进观念及经验教训制度化、法制化，从而形成一个稳定的法制架构；另一方面通过党内法规的有效落实，培育党员干部的法治思维和法治方式，涵养法治精神，摒弃人治观念，自觉依法执政。用法治精神和法制观念统领和支配全党，是全面落实依规治党工作，提升党的执政能力的现实要求。

(四)依规治党有利于纯洁党员队伍，巩固党的执政地位

党的十八届四中全会明确要求我党既要依据国家法律治国理政，又要依据党内法规管党治党。依规治党既是我党对依法治国内涵深入探知的重要标志，也是我党对从严治党精髓切实把握的关键一环。我党设定道德高线，明确党员、党员领导干部言行规范；划定纪律底线，以红线的标尺清理出党性不纯洁党员，遏制党内不正之风和消极腐败现象，塑造信仰坚定、作风纯洁、清正廉洁的党员干部队伍，维护党的形象。在全面依法治国的时代背景下，依规治党不仅要强调处理好党的领导与社会主义建设的关系问题，而且要着眼于党风党纪建设与党内治理有机结合的问题，探索出我党建设的根本规律，以此转变执政方式，提高领导水平，巩固执政地位。

二、依规治党面临的主要问题

纵观世界执政党，无论是议会型政党还是国家型政党，抑或整体利益党还是部分利益党，都需要控制国家权力，推动国家法规体系有效运行。强化依规治党，昭示着我党的执政能力跃升到一个新的历史高度，但由于历史和现实原因，党的十八大以前，我党依规治党仍面临诸多问题。

(一)党内法规制度体系建构不够科学，执行力度不够大

所谓党内法规制度体系是由中国共产党各级组织制定、以党纪约束保障实施、与国家法律协调统一的党内法规和党内制度的总称。从制度设计层面看，党内法规制度的前瞻性和操作性还不够强，相关条款与党建现实滞后，序列性、层次性不清晰，缺乏程序性规范和配套性细则，党内法规制度体系亟需统筹规划，提高其建设的科学性。从统筹协调层面看，部分党内法规制度与国家法律规范界限不明，或超越其权限范围，或与国家法律规范内容交叉重叠，党内法规制度亟需与国家法律形成有机衔接，增强共享性。党内法规制度设计不规范、统筹不合理、监督力度不够，加之部分党员干部遵规守纪意识不够强、法制观念淡薄，减弱了党内法规制度的执行力度，党的权威性一度受到很大伤害。如果党内法规制度执行不动真、不较真，势必会影响依规治党进程，进而影响党的执政能力的提升。

(二)法治精神缺失，依法执政理念不够强

由于法律运作失衡，法制宣传偏离重心，加之受封建传统文化的长期影响，部分党员干部法律意识相对淡薄，以法治思维和法治方式管党治党意识不浓。法国政治思想家贡斯当指出：“法律的精神被一个政党、一个民族所信服并遵守，其重要性远超过法律自身固有的优点。”[4]P266十八大以前，官员贪腐案例比比皆是，行使权力触及法律红线的事实令人触目惊心。一些高级领导干部不懂法、不守法、权力观扭曲，更有甚者认为权力来源于利益的交换，权钱交易、权色交易、权权买卖、利益寻租在党内屡禁不止，致使权力在法律之外行使。法治精神是从严治党、建设法治中国的精神基石，法治精神缺失，实现法治只能是水中捞月。

(三)党风廉政建设的责任体系落实不到位，责任力发挥不够好

十八届三中全会指出：党风廉政建设党委负主体责任，纪委负监督责任。此前，由于一些党组织及主要负责人，对履行党风廉政建设第一责任、领导责任、主体责任、监督责任等认识不清、理解不透，不愿抓、不会抓、不敢抓，造成主体责任界定不清，履职能力不足等影响责任制有效落实的重要短板。十八届中央纪委五次全会强调，如果责任制不能有效落实，势必致使腐败问题由小变大、由少变多，甚至成区域性、系统性问题。责任力，即主动承担责任并积极履行责任的思想意识和行为驱动力。2015年6月和2016年6月，中共中央先后审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》和《中国共产党问责条例》，均旨在于强化领导干部担当意识，加大领导干部问责力度，加强对领导干部特别是“一把手”的监督制约，体现了抓“关键少数”的思路。“关键少数”发挥“关键作用”，政治生态才能风清气正。

(四)党内潜规则一度盛行，在一定程度上影响依规治党

诺斯认为，有组织的意识形态，对一个政党、一个民族以及国家经济体系的塑造都发挥着重要作用。[5]P62党内潜规则，是运行于党规党纪之外的浊水暗流，是对党的执政信誉和执政地位造成致命伤害的重要病原体。由于党内民主法制、监督机制的不健全以及追逐利益的人性弱点的存在，党内政治生活中确实存在潜规则，致使党内理想信念发生动摇、民主制度惨遭践踏、党内决策出现失误，严重弱化了党要管党、依规治党的力度，进而影响了党的执政能力的提升，给国家和人民带来重大损害。因此，立“明规矩”、破“潜规则”成为依规治党的迫切要求。统一党的思想、整合党内意识形态，强化监督制约，完善问责机制，发扬民主、健全党内民主集中制，根治党内潜规则，充分发挥党内法规制度的正能量，才能真正彰显依规治党的力量。

三、依规治党以提升党的执政能力的路径选择

依规治党是一项具有复杂性和系统性的综合工程。邓小平同志强调：“治国必先治党，治党务必从严，没有党规党法，国法就很难保障。”[6]P147全面依法治国和全面从严治党，要构建与国法协调衔接的党内法规体系、执行保障机制以及依规治党工作的内外协同机制。

(一)促进党内法规体系与国家法律的统筹衔接

一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志。2013年，我党首次拥有了正式的党内“立法法”，即《中国共产党党内法规制定条例》，从立法和备案审查两个方面实施党内法规的质量管理，强化了依规治党在建设法治中国过程中的地位和作用。依规治党要明晰党规与党纪、国法的内在关联，厘清依规治党与依法治国的内在逻辑，促进党规与国法的有机衔接。

1.明晰党规与党纪、国法的内在关联

党内法规与党的纪律都存在于党内法规制度体系中。党内法规具有规范性和引导性，制定党内法规，目的是明确全党的责任和义务，以切实有效履行自身的责任和义务；党的纪律具有威慑性和惩戒性，严明党的纪律，目的是告诫全党一定要按照党规国法办事，否则就要受到制裁和惩罚。健全党内法规是保证党的纪律规范适用的基本前提；而严明党的纪律则是党内法规有效贯彻执行的根本保障。依规治党必须首先严明党纪。依规治党的“规”与依法治国的“法”具有内在联系，二者虽存在适用主体、适用范畴、制定机构、保障措施等方面的区别，但共同统一于法治体系的框架中。二者都是党和人民意志的集中体现，因而在本质上具有一致性，党内法规和国家法律的制定必须坚持党的领导，而党也必须在党规国法的范围内活动。明晰党规与党纪、国法的内在关联，是将依规治党工作引向深入的前提。

2.厘清依规治党与依法治国的内在逻辑

依法治国与依规治党具有相通性和高度一致性。王岐山同志曾明确指出，“依法治国以依规治党为重要前提和政治保障，依规治党以依法治国为出发点和落脚点。”[7]从原则角度看，依法治国包含依规治党方略。依法治国的完整内涵既体现于依宪治国在依法治国进程中的重要地位，因为宪法至上是法治中国建设的根本原则，漠视宪法是法治中国建设的重要障碍；还体现于依法治国应首先坚持依规治党，因为我党是国家治理体系中的决定力量，党规的科学制定和有效执行，是国家法律得到切实遵守和贯彻落实的前提条件，是提升党对国家各项事业领导力的重要保证。由此看来，依法治国、依规治党都必须弘扬法治精神，依规治党是依法治国制度脉络的一个重要组成部分，是法治思维和法治方式在党内的运用和体现。明确依法治国和依规治党的关系，有利于推进依规治党工作全面展开，对于进一步提升党的执政能力的重要性不言而喻。

3.完善党内法规与国家行政法规统筹协调机制

内容科学、配套完备、程序严密、实施有序、运行有效是党内法规体系的基本要求。要尊重党内法规建立的客观规律，注重党内法规制度设计的前瞻性、现实性、创新性、规范性、系统性、程序性，提高党内法规的科学化水平。要秉持合法性原则，既注重党内法规和国家法律在制定过程中的明确区分，也要注重彼此协调合作，建立双方行之有效的立法沟通机制。加强党内立法机关与人大法制部门的联系，促进党内法规与国家法律的适时转化。建立一套科学民主的立法和决策程序，保障党内法规可以在最大程度上体现人民意志和公平正义，同时要以人类政治文明的优秀成果充实自身，将公示制度、听证制度、评估制度和责任制度应用到党内法规制定的全过程，使党内法规顺应民心、适应社会发展需要、紧跟时代潮流，使党内法规在遵循国家法律普遍性要求的基础上，突出其自身的特殊性，充分体现实际的需要，具备强烈的现实可行性。

(二)构建党内法规制度的执行保障机制

党内法规制度的生命力在于有效执行，得不到有效执行的党内法规制度，比其不存在更具危害性。依规治党，必须逐步构建起党内法规制度的执行保障机制。

1.建立健全党内监督问责机制

党内监督问责机制弱化，党内潜规则曾经盛行，严重影响党内法规制度的有效运行。因此，要健全党内监督问责机制，保证纪检机关的独立性和权威性。[8]由于双重领导体制的局限性，纪委权力仍然受制于同级党委，加之一些纪检监察机关存在职责不清、能力不足等问题，导致监督的独立性、权威性缺失。要将双重领导体制具体化，进一步明晰纪委和党委的职权界限，列出权力清单，理顺权力关系，突出纪委监督执纪问责的惩戒威严；进一步健全党内监督和党外监督有机结合的体制机制，通过党报、党刊、党建网站等主要传播媒介突出党内监督，广泛调动党员监督，抨击党内贪腐谋私行为，强化党员监督意识；通过日常督促检查，切实形成倒逼机制，对党内法规制度执行不力问题坚决予以追究，使每项党内法规制度落到实处。要从严治吏，抓住主要领导干部这个“关键少数”。提升党委履行主体责任的能力，突出党委的政治责任和领导责任，强化党委班子成员的问责意识，对不正之风敢抓、敢管、敢于担当责任，树立党委的问题导向意识，以解决突出问题为突破口，提高其动员党员和群众的能力；建立科学合理的责任考评与追究制度，科学设计考核内容、整改考核方法，引入社会评审机制，适当扩大考核参与主体，同时要完善“一案双查”“责任倒查”“约谈提醒”“公开通报”等机制，激发党委履行主体责任的内在动力。

2.建立健全党内民主决策机制

完善党内民主决策机制是推进依规治党工作，提高党的执政能力的重要方式。党员社会身份具有广泛性，充分听取党员各方面意见可以更准确地把握社会舆情，洞察社会需求。但现有体制机制，仍然难以保障普通党员参与党内法规制定的基本权利。因此，建立健全科学规范的党内民主决策机制成为迫切需要。要完善民意调研机制，将调研贯穿于决策的全过程，丰富行之有效的调研方式，把握社会民情；要完善专家咨询机制，建立常设性、专业性的专家咨询机构，将重要决策经专家论证，提高决策的科学化、规范化、民主化；要完善公示听证制度，在制定决策过程中，进行各方利益的充分博弈，运用大数据现代化手段进行社会公示，举行听证会，并设立听证意见的反馈机制；要完善决策执行责任机制、监督机制以及决策失误追究机制，设立决策执行考核、评价、奖惩体系，把重大决策执行情况作为各级党委领导干部选拔任用的主要标尺，进而减少决策失误。[9]

3.建立健全党内权力制约机制

依据民主制的权力来源和授权方式，我国党组织的权力由大到小分别是党代会、全委会、常委会。由于党代会每五年才召开一次，其决策权和监督权有限，加之全委会与常委会关系错位以及监督机关在党委会的领导之下，使得党内立法权、监督权和执行权高度集中于常委会。因此，要通过完善党内权力制约机制，理顺党代会、全委会、常委会的职权界限，突出党代会的最高权力机关的地位；充分发挥全委会在党内权力运行中的作用，将其决策和监督功能制度化和规范化；同时常委会应遵循归口管理原则，使各级常委明确职责分工、权责一致、各司其职，使党内权力制约机制有效运行。

(三)架构依规治党工作的内外协同机制

依规治党既需要内化于心，增强党员干部改造主观世界的自觉性，从思想上构造管党治党的内部环境；又需要外化于行，加强反腐倡廉制度和体制机制建设，从制度上构造管党治党的外部环境，从而实现标本兼治，以着力提高依规治党工作的执行力度。

1.增强党员干部改造主观世界的自觉性

思想建党是毛泽东的独创性贡献，其目的是使党的思想水平、道德情操、价值追求与党的性质相符合。依规治党应首先坚持把党员干部的思想政治建设放在首位，用中国特色社会主义理论体系塑造党员干部，时刻树立遵规守纪意识，保持其思想上的坚定性与纯洁性[10]P25。法治精神是法律制度的灵魂，是依规治党的精髓之所在，树立法治精神，培育法治文化，从根本上发挥法律的引领和规范作用，为全面推进依法依规治党保驾护航。英国思想家洛克曾经指出，法律制度具有最高权威，任何人触犯法律都不能逃脱法律的制裁。[11]P59党员领导干部发挥先锋模范作用，带头遵守国家法律和党内法规，是党提升执政能力，巩固执政地位的重要手段，也是增强党的权威性，提高党的公信力的重要途径。因此，涵养法治精神，用法治理念武装干部队伍迫在眉睫。要开展法制宣传教育，加强对党员领导干部的法制教育培训，使其自觉摒弃“权力本位”等特权意识，树立法律面前人人平等的现代法律观念，同时建立依法执政的激励机制、考评机制和惩戒机制，将法治思维和法治方式自觉内化为衡量自身执政水平的重要标尺。

2.加强反腐倡廉制度和体制机制建设

习近平总书记曾以苏联为例，向全党明确阐述了腐败是社会毒瘤、国之大害、民之大害，任凭腐败愈演愈烈会引发从众效应和破窗效应，造成系统塌方式腐败，使党和国家变质。腐败源于利益冲突，建立健全权力制约监督制度体系，形成公开透明的权力运行机制是防止权力异化、杜绝腐败现象发生的治本之策。要将反腐倡廉制度和体制机制建设贯穿于依规治党工作的全过程，为科学有效推进依规治党工作筑造坚固的外部堡垒。完善以利益冲突、行政公开、财产申报、举报人保护为主的权力运行制约制度以及以巡视监督、纪检监督、审计监督、社会舆论监督、民主党派监督为主的监督制约机制，加强行政执法和司法惩戒体制机制建设，强化制度建设的顶层设计。同时要加大反腐倡廉制度和体制机制的贯彻执行力度，通过加强制度执行的组织领导和宣传教育，增强党员干部遵守制度和维护制度的自觉性和自信心；要高举制度反腐的旗帜，大兴制度反腐的风尚，对于“踩红线、越底线”等漠视制度的行为，真抓实管，严肃查处，不搞变通，做到制度约束无例外，防止出现“破窗效应”泛化。[12]

[1]周淑真，袁野.论国家法律与党规党纪关系之协调——以当代德国为例[J].中共中央党校学报，2015(1).

[2]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009.

[3]武星.依规治党：论中国共产党“正式规矩”和“非正式规矩”[J].广州大学学报(社会科学版)，2015(8).

[4]〔法〕贡斯当.古代人的自由与现代人的自由[M].阎克文、刘满贵译，北京：商务印书馆，1999.

[5]〔美〕道格拉斯.C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海：上海人民出版社，2008.

[6]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[7]王岐山.坚持党的领导 依规管党治党 为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报，2014-11-03.

[8]周敬青.中共党内潜规则的由来及其治理对策[N].学习时报，2011-09-13.

[9]杨根桥.完善党内民主决策机制问题研究——当前地方党委完善民主决策机制问题调查与思考[J].当代世界与社会主义，2013(1).

[10]十八大以来重要文献选编(上)[Z].北京：中央文献出版社，2014.

[11]〔英〕洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳、翟菊农译.北京：商务印书馆，1964.

[12]陈东辉.制度自信视阈下推进我国反腐倡廉建设的思考[J].中州学刊，2016(3).

(责任编辑：徐国栋)

The Present situation Challenges and Path Choice for the Rule-based Party Governance of the CPC

SHANG Zhi-tong KANG Yu LI Yan-tao

(InstituteofIncorruptibilityEducation，HebeiUniversityofTechnology，Tianjin300401，China)

Governing the Party according to rules is an important path for resisting corruption and an important measure of managing and governing the Party with the idea and methods of the rule of law.At present our Party still suffers from problems such as unscientific intra-party legal system，inadequate strength of implementation，lack of the rule of law spirit，weakness in the idea of governing according to law，defective implementation of the accountability system for clean government building，defective execution of responsibility power，and so forth.To promote the rule-based party governance and improve the governing capability of the Party comprehensively，we must precisely locate the cut-in points to build up an intra-party legal system coordinating with the laws of the state，the implementation guarantee mechanism，and the internal-external coordination mechanism for governing the Party according to rules.

rule-based party governance；governance capability；supervision and accountability；rule of law spirit

2016-10-18

商植桐(1967—)，男，河北大城人，河北工业大学计算机科学与软件学院党委书记，河北工业大学廉育研究所副所长，教授，硕士生导师，研究方向为反腐倡廉建设。康豫(1991—)，女，河北承德人，河北工业大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义理论。李延涛(1963—)，男，河北抚宁人，河北工业大学党委常委、纪委书记，河北工业大学廉育研究所所长，教授，博士生导师，研究方向为廉政建设与廉洁教育。

本文系河北省2015年度社会科学基金项目“构建高校领导干部清正廉洁动力机制研究”(项目编号：HB15DD015)和河北省2015年度社会科学发展研究课题“红廉文化对我国廉政建设的导引与推动作用研究——以西柏坡红廉文化为例”(项目编号：2015030395)的系列成果之一。

D26

A

1674-0599(2017)02-0088-06