快速处理：保险纠纷解决机制的再创造

张 毫

(黑龙江省社会科学信息中心 《知与行》编辑部，哈尔滨 150001)

相对于其他民商事纠纷而言，保险纠纷呈现出专业复杂的特殊性，进而导致纠纷解决方式的匮乏。传统的民事纠纷解决方式显然已经不能适应保险纠纷当事人的需求，针对保险纠纷的特质，参考发达国家的先进经验，建立以监管部门调处与行业协会调解相结合的特殊争端解决机制，势在必行。实践表明，机制的创新不可能是空中楼阁，它必须是对传统机制的扬弃。鉴于此，本文对现行的保险纠纷解决机制进行深入剖析，以期为扬弃与创新提供借鉴。

一、诉讼机制

诉讼作为最具权威性、最有效的纠纷解决方式之一，一直被人们所青睐。特别是在我国普法教育日见成效的当下，人们越来越多地形成了这样一个观点：有纠纷，打官司。不论是何种纠纷，人们认为诉讼都是最直接最有效的救济方式，法院自会给一个公道。当然，对于日益频发的保险纠纷也不例外。诉讼的优点显而易见，常规、规范，形式效力最为明显。

于一般民事纠纷而言，这些足以妥善解决问题。但是对于极具专业性的保险纠纷来说，依靠诉讼解决争议未必合适。除了诉讼固有的程序烦琐、诉讼时间长、成本高，往往造成当事人耗心血、费钱财、受限制、私密性不足等缺陷之外，主要是因为其专业性不足。保险争议多发生为保险合同纠纷、保险索赔纠纷等，保险合同作为商事合同的一种，和民事合同的处理原则迥然不同，而保险索赔中又多涉及保费、费率等非专业人士很难认识、理解的内容，更何况在其基础上判断是非曲直。更令人堪忧的是，目前我国法官队伍多为“通识”人员，在前期教育考试中导致的保险法基础不足、保险专业知识理解不多的情况下，审判如此专业的案件，势必容易出现纰漏。若介入专业人士，无疑又给当事人增添了成本负担。实际情况也表明，在保险合同纠纷日益增多的今天，全部依靠法院解决也是不可能的，极容易出现香港地区当年“诉讼爆炸”的情况。而且还容易造成保险纠纷裁判不当、纠纷积压，不利于社会的良性发展。同时，诉讼还有损商业主体的声誉。难免落得“赢了官司，输了市场”的后果。因此，对于保险纠纷来讲，诉讼未必是最佳选择。

二、仲裁机制

仲裁保密、快捷的优点吸引了众多产生争议的当事人。保监会和其他国务院机构，为了缓解“诉讼爆炸”时代诉讼过多的压力，也鼓励当事人采用仲裁方式解决纠纷。《中华人民共和国仲裁法》颁布之后，保监会为了贯彻国务院办公厅文件(国办发〔1996〕22号)的精神，于1999年8月30日发布了《中国保险监督管理委员会关于在保险条款中设立仲裁条款的通知》，明确要求各保险公司在拟定或者修订保险条款时，加入保险合同争议条款，由投保人在仲裁和诉讼两种纠纷解决方式中予以选择。在当事人选择仲裁的情况下，还要双方协商约定具体的仲裁机构名称，并予以载明。2006年初，国务院法制办又公布了《关于转发中国保险监督管理委员会〈关于在保险条款中设立仲裁条款的通知〉的通知》，再一次要求规范保险合同仲裁条款，推动仲裁在保险纠纷中发挥更重要的作用。

随后，各地保监局、保险行业协会和仲裁委员会积极合作，大力推动保险合同仲裁。武汉、成都、天津、大连等地先后以不同形式建立保险合同仲裁机构。成都的仲裁机构为成都仲裁委员会第二咨询联络处，天津的仲裁机构为天津仲裁委员会保险纠纷仲裁工作站，大连的仲裁机构是大连仲裁委员会保险会保险仲裁中心。武汉则没有设立专门的保险合同仲裁机构，而是通过选择人保、平安等基础比较好的公司先进行仲裁条款的试点，同时，当地保监局的工作人员积极参与保险类仲裁的专家咨询会，并向武汉市仲裁委推荐高校知名保险业学者担当仲裁员，以充实保险仲裁员队伍，提升保险仲裁员整体素质[1]。其中天津仲裁委保险纠纷仲裁工作站是天津保险行业协会和天津市仲裁委联合建立的，其性质属于专业性的保险仲裁机构，仲裁依据为《友好仲裁暂行规则》。在多方作用下，仲裁已经成为保险纠纷处理的重要方式。

但是，真正实施的过程中也出现了许多问题。尽管规章制度明令要在保险合同中设定仲裁条款，但是部分保险公司基于自身的专业优势和深厚背景，往往在订立合同过程中，对选择仲裁条款后，仲裁机构的约定不甚明确，导致仲裁条款无效，最终又导入诉讼之路。在争议金额不是特别巨大的情况下，消费者恐于诉讼的高成本，也选择忍气吞声，甚至做出决定，不再沾染保险。最终产生的效果是损害了保险业的发展，可见，实践中保险公司对于仲裁条款的运用并不理想。其次，由于仲裁的审理方式为开庭审理，需要双方当事人或其利益代表人出庭进行辩论，面对专业性极强的保险纠纷，消费者通常需要聘请律师方能解决，否则可能面对不利的后果。这又无形中增加了消费者的负担。最后，仲裁一裁终局的强制效力也有弊端，那就是无论处理结果如何，双方当事人都需要接受，强制性过高，容易造成对当事人保护不足的后果。特别是对部分投保人来说，若不服仲裁结果，除了法定的可撤销仲裁裁决事由外，没有其他可以寻求救济的途径，不利于对投保人的保护。

三、调解机制

(一)司法调解

司法调解亦称法院调解或诉讼调解。通常是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就保险合同争议自愿、平等地进行协商，以达成协议，解决纠纷的活动[2]。在我国，司法调解属于一种特殊的诉讼制度。主张调审结合，调解贯穿于整个诉讼过程中。在诉讼解决保险纠纷的主导下，司法调解也发挥着不可忽视的作用。特别是，近年来我国对于调解的重视，也推动了司法调解的进行。

司法调解可能对法官带来更多的益处，主要有：增加办案量，对于专业性或者疑难问题轻易地予以回避，没有上诉风险。但是实践中很容易造成对于保险纠纷诉讼中调解的扩张和审判的萎缩。如果调解达成，调解书的效力也存在问题。因为调解书送达前一方有权反悔，这就容易导致双方之间权利不平等，积极参与调解一方的权利得不到保护，随意反悔一方又得不到相应的法律制裁。因此，司法调解一定程度上起到了良好的作用，但是特别有限。更多的情况下既不利于今后类似案件的示范效应，也不利于公平地解决保险纠纷，反而起到了诸多的负面作用。

(二)人民调解

顾名思义，人民调解是民间性质的纠纷解决机制。这决定了它的整个调解过程没有国家权力的强制性，它的结果也不具有强制执行力。对双方当事人缺乏必要的约束力。任何一方改变初衷均会导致调解的崩溃，并且又不能向法院申请强制执行*《中华人民共和国民事诉讼法》第16条规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解协议应当履行；不愿调解，调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”，也无法彻底地解决争议。

实践中，通常在保险合同纠纷发生后，双方在保险行业协会人民调解委员会的主持下，自愿平等地签署规定双方权利义务，以求解决争议的书面协议。但是，因为调解协议法律效力的局限，该协议通常被视为无效协议。这种非正式的纠纷解决机制，最后也只能依靠双方当事人的诚信度和社会舆论来保障实现了。调解委员会的人员以及对方当事人都无能为力，对方当事人只能向人民法院提起诉讼以解决争议。调解委员会的这种民间调解行为，也是各保险公司自愿参与的一种行业自律行为。调解协议的这种效力状况，使人民调解工作面临着难以摆脱的困惑，调解协议缺乏应有的权威。可见，人民调解对于保险纠纷的解决作用实在有限。

此外，根据《社团管理条例》的规定，保险人民调解委员会应由保险协会成立。它的性质不属于独立法人，只是保险行业协会的下属机构。但是保险行业协会这个非营利性组织的运作经费来自它的会员，即各个保险公司。这实际上等于保险公司承担了保险人民调解制度的相应经费，并不向投保人(被保险人)收取任何费用。实际上，很多地方的保险行业协会人民调解委员会都是在当地保监局和司法局的双重领导下工作的。其裁决的中立性就不免受到各方的质疑。这就让很多人产生了一个疑问，凭什么让别人养的孩子替自己说好话？面对这种情况，许多业内专家也表示了担忧：“调解委员会是由保险行业协会成立的，而保险行业协会又与保险公司走得很近。在近期内调解委员会不可能成为独立的法人。而从长远来说，如果这种关系不处理清楚的话，调解委员会也不可能中立。”[3]

总体来讲，调解制度远不能满足保险合同纠纷解决的要求。人民调解制度本身缺乏强制力保障，调解委员会的中立性受到质疑都是造成这一问题的重要原因。除此之外，调解员的数量、专业素质及社会认可度也还不足以使之成为解决保险合同纠纷的主要力量。

四、投诉

保险争议发生后，消费者首先考虑的就是向“有关部门”投诉。一般而言，投诉渠道有多种，最便捷也是最直接的就是保险公司投诉，未果的情况下，会考虑到保险监管机构投诉，或者是到消费者保护协会投诉，以引起社会关注，通过舆论的力量，解决争议。

(一)向保险公司投诉

争议发生后，国人“大事化小，小事化了”的处事原则，不愿纠纷张扬，能私下解决是最好的。这种思想，往往导致消费者首要考虑的投诉部门会是保险公司内部的客户服务部、投诉部。近年来，依我国保监会的规定，各地保监局应该要求辖区内保险公司成立专门的接受客户投诉的部门，以及一套规范的处理流程，用以快速及时地解决争议。这些部署使得向保险公司投诉显得更加直接、便捷。通常争议标的额不是很大的情况下，在双方协商下，纠纷在这里会得到解决。但更多的这种投诉，都是基于对保险公司的服务态度、服务质量等问题而产生。但是对于保险纠纷的主要根源，例如保险合同、保险费用等问题时，投诉部门并不会过多干预内部理赔部门的决定，充其量是调查原因，缓和客户情绪，对客户做出解释说明。有时保险公司也会依赖自己的专业优势，以及深厚背景，“无理辩三分”，置投保人等利益相关人于不利的地位。保险纠纷实际上并没有得到解决。

(二)向保险监管机构投诉(信访投诉)

我国保险监管机构作为政府的行政机关，通过信访工作在保险纠纷中发挥了一定的作用。如果消费者拒绝保险公司解决的结果，可以选择保险业监管机构，也就是向地方的保监局进行投诉。

目前，我国保监会也在推动这项工作，从现有的保险业监管机构提供的投诉处理机制看，主要是根据2005年7月1日施行的《中国保险监督管理委员会信访工作办法》，以信访的方式解决对保险纠纷的投诉。目前保险信访工作按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的办法进行分工。保监会具体负责处理投诉的部门，一般都是设置于监管机构的办公厅之下的信访处负责(地方保监局一般由设于办公室之下的信访科负责)[4]。

通常情况下，保监会及地方保监局接受电话投诉，但是出于纠纷解决的需要，会要求当事人通过书信、传真，表明个人以及投诉对象的基本信息，投诉的事实和理由，投诉人的请求，尽可能附上相关证据。

根据《中国保监会信访投诉须知》(2005年)第7条规定：“系列信访事项，中国保监会及各地保监局不予受理，请您向被信访人的上一级保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构提出：……(二)保险合同纠纷(包括理赔纠纷)、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷的”[5]。在《中国保险监督管理委员会信访工作办法》(保监会令〔2005〕1号)第20条中进一步明确为：“信访人提出下列事项之一的，中国保监会及其派出机构不予受理，但应当转由保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构处理：……(二) 反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷的”[6]。综上可知，保险业监管机构没有裁定保险纠纷的职能和职权，其信访投诉的解决机制实际上类似于一个“投诉聚集中转站”，并不能实际干涉纠纷的具体解决，具体的纠纷解决还是需要保险经营机构来处理。

但是毫无疑问，这些投诉只能算是一种可以考虑的途径，因为其最终解决也主要依靠双方的协商，彼此的合意，纠纷的解决不具有约束力。因此，一旦一方反悔，纠纷仍旧需要消费者寻求其他救济方式。

(三)向消费者协会、保险行业协会投诉

目前我国消费者协会地位低下，其主持的调解缺乏权威性和有效性。而且多解决的是有形商品或者服务态度、服务质量问题，但是对于保险等金融产品的调解能力有限。保险行业协会力量薄弱，缺乏有效的调解机制，其调解也难以取得有效成果。因此，消费者协会、保险行业协会等在当事人投诉下，对保险纠纷的解决作用甚微。

(四)向新闻媒体投诉，以寻求社会关注，形成舆论压力，最后解决纠纷

新闻媒体是社会对保险公司监督的一种渠道，保险消费者在其他纠纷解决方式成本过高或难以奏效的情况下，会通过新闻热线向媒体反映情况，以此引起社会关注，给保险公司形成社会舆论压力，迫使其合理解决纠纷。但是新闻媒体起到的积极作用十分有限，并不是所有投诉都被关注，许多保险消费者需要解决的一般小额保险纠纷，因为其新闻价值不大，也得不到媒体的关注。而且有时消费者会选择在投诉的同时，向新闻媒体投诉，此时，新闻媒体的参与对于纠纷的解决已经没有太大的意义，最多形成一定的社会效应。

五、快速处理机制

自2005年4月以来，上海、安徽和山东等省市作为保险合同纠纷快速处理机制(以下简称“处理机制”)试点地区。2007年后，中国保监会的保监法规〔2007〕427号的通知，决定完善处理机制，积极扩大试点范围，稳步推进试点工作，深入实行保险合同纠纷快速处理机制。

目前，成立保险人民调解委员会的地区仅有上海、安徽、山东、广东和福建等几个试点地区和发达地区。上海市保险同业公会人民调解委员会是成立时间最早，也是目前运作最成功的调解委员会。在双方均同意的前提下，免费进行调解工作。但是它所做出的调解结果不具有裁决效力。2004年9月到2006年9月两年间，该委员会受理提起申请调解案件仅有63件，在进入调解程序的41件案件中，经调解圆满成功的29起。而同期上海保监局平均每月收到的保险合同纠纷投诉就有近百件，且呈上升趋势*参见《第一财经日报》2006-07-18。。可见，调解委员会处理的纠纷数量较少，不能有效地满足解决保险合同纠纷的需要。山东保险索赔纠纷调解委员会，它的决定对保险公司有强制性，被保险方可以不接受，而采取其他救济措施。其裁决不影响消费者的法律权利。安徽的做法与山东类似。

最近，黑龙江省高级人民法院和黑龙江省保险行业协会联合发布《关于共建保险纠纷化解机制促进我省保险业健康发展的意见》，要求各级保险行业协会应设立保险纠纷调解中心(以下简称保险调解中心)，对投保人、保险人或受益人与保险公司发生的保险纠纷进行调解。在当事人达成协议后，保险调解中心可以向当事人出具《调解协议书》。对保险调解中心主持调解所达成的协议，当事人申请司法确认的，各级法院应依法受理，对经审查符合确认条件的，应当及时做出确认决定书，保险行业协会调解中心应为当事人办理司法确认提供便利。保险纠纷诉讼到法院的，各级法院可在立案前建议当事人向保险调解中心申请调解解决；对于已经立案的，可以根据案件实际情况，在征得双方当事人同意后，将案件委托保险调解中心帮助调解。经调解达成协议的，当事人可以申请撤诉，或申请法院直接依法制作民事调解书。通过司法确认或者直接形成《民事调解书》的形式，赋予调解中心调解协议以法律效力，也是一个有益的探索，通过法院的力量推动保险行业协会内部专门的调解中心来解决问题。但目前，尚未在我国全面展开，效果也需继续检验。目前存在的问题就是有可能加大法院的工作量，而且通常到法院起诉之后都是经过其他救济未果的情况下，当事人才会不计高成本的诉讼代价，进行起诉，所以在法院阶段存在着继续引导调解是否确有必要的问题。

2007年中国保险监督管理委员会印发的《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》指出，在保监局的组织指导下，由行业协会牵头，保险机构参加，在全国更广范围内进行试点试验。同时也规范了快速解决机制的各项流程。建立处理机制，为投保人、被保险人或者受益人(以下统称“被保险人人”)提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效地化解矛盾，即可维护被保险人的合法权益，又能降低其索赔或投诉成本。试点期间，保险公司可以自愿参与处理机制。其要求凡是参与处理机制的保险公司应当旅行调解协议或裁决决定，以此让处理机制做出的结果对其有约束力。机构建设方面主要的做法是让行业协会发生作用，通过在保险行业协会成立调解处理机构(即“调处机构”)，机构的经费争取政府、公司、社会各方面的支持，就目前来讲，主要还是依靠保险公司缴纳的会费。调处机构采用调解模式，通过纠纷双方达成调解协议的方式处理保险合同纠纷。同时倡导，有条件的地区可以采用调解与裁决相结合的模式处理保险合同纠纷。在纠纷双方无法达成调解协议的情形下，调处机构可以直接做出仅对保险公司有约束力的裁决决定。调解和仲裁相结合的形式，有创新之处，但其结果背离了传统仲裁结果的预期，仅对保险公司单方面有约束，也就是被保险人、投保人等主体可以不接受裁决，继续行使其他法律权利。在仲裁尚未被公众所知悉的情况下，容易造成印象中的混淆，认为仲裁仅对单方有约束力。不利于公平地保护双方当事人的利益，不利于仲裁的发展，若采用专业仲裁机构，则未免又增大了纠纷调处的成本，也无法避免仲裁固有的缺点。调处机构的工作程序，主要为出现纠纷时即可向调处机构提出调处申请，保险公司负有告知被保险人可向调处机构提出申请解决纠纷的义务。调解的效力和执行方面，经调处机构主持达成的调解协议，保险公司应当遵照执行，但是作为被保险人，其仍享有其他法律权利。

目前来看，保险合同纠纷快速处理机制具有创新性，也解决了目前保险合同理赔纠纷处理的一道难题，其中很多内容都借鉴了域外的立法和机构设置。但因其属于试点阶段，各地区做法不同，在保险业务呈现非地域性发展的阶段，不同地区纠纷处理的结果效力可能产生不同。因此，下一步的工作就是要在全国范围统一调处机制，使其规范化、系统化。其中许多制度规范也需要进一步完善，特别是效力方面有待考究。

综上所述，对于专业性极强的保险纠纷来讲，现有的每种纠纷解决机制都存在一定的弊端，或者是解决成本高，或者是解决能力不足，解决结果不具有约束力，效果不强。从整个保险纠纷解决机制方面来讲，缺乏一个有效的系统的纠纷解决渠道，每个纠纷解决方法都是各自执事，缺少有效的沟通，各种纠纷解决方法之间没有整体的协调。联合仲裁、多方参与促成纠纷解决容易导致解决机制成本过高。最重要的一点，还是诉讼外纠纷解决机制没有约束力，很容易让各种解决工作前功尽弃，最后导致纠纷积压，消费者丧失信心，阻碍保险业的发展。因此亟待创新建立一个集专业化、体系化、权威性于一体的保险纠纷解决机制。

[1] 唐余.我国保险合同纠纷解决机制探索[D].西南财经大学，2007:15.

[2] 何鸣.人民法院调解理论与实务[M].北京：人民法院出版社，2002:212.

[3] 张靖.保险合同纠纷调解机制能否真正维权？[N].中国经济时报，2005-09-07.

[4] 贾小雷，刘媛.我国保险消费纠纷的替代性解决机制分析[J].保险研究，2011，(6)：109.

[5] 中国保险监督管理委员会.中国保监会信访投诉须知[EB/OL].[2017-08-14].http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5183/info18544.htm

[6] 中国保险监督管理委员会.中国保险监督管理委员会信访工作办法[EB/OL].[2017-08-14].http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5176/info2507010.htm