当前社会力量参与社区矫正工作面临的问题及对策—— 以武汉市社区矫正工作为例

张石玲（湖北省武汉市社区矫正工作管理局）

当前社会力量参与社区矫正工作面临的问题及对策
—— 以武汉市社区矫正工作为例

张石玲（湖北省武汉市社区矫正工作管理局）

在行刑由严酷向宽缓转型的全球大趋势下，社区矫正制度产生并得以在各国快速传播和发展。相对于其他先行社区矫正制度的国家而言，我国对社区矫正的研究和实践起步均较晚，制度推进路径自上而下。近年来通过各级政府，特别是各级司法行政机关的大力推进，取得了一些成绩，但由于整体上社会认知偏低、文化观念差异、制度保障不足等方面的原因，社区矫正实际工作中普遍存在社会力量参与不够的问题，而社会力量的广泛参与本该是社区矫正制度设计的应有之意。本文结合湖北省武汉市社区矫正工作社会力量参与的情况，提出几点建议，希望对社会力量参与社区矫正及司法行政工作有参考意义。

一、社会力量参与社区矫正是制度设计的应有之义

社区矫正是由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，将符合条件的罪犯放在社区内，矫正其犯罪心理及行为恶习，促使其重新回归社会的刑罚执行方式。与监禁刑相比，社区矫正的显著特征就是社会力量的广泛参与。如果缺少社会力量的参与，社区矫正制度将无法运行①吴宗宪：《社区矫正导论》，中国人民大学出版社2012年版，第59页。。

这主要是因为：一方面社区矫正针对的是社区服刑人员这个特殊群体的刑罚及教育矫正工作，其所包含的刑罚监管的职能应当也只能由政府公权力来完成，以确保法律的严肃性。但其所包含的教育矫正和心理行为矫正等内容，则完全可以交由有资质的社会力量来承担。不仅因为这些社会力量的专业能力更强，而且还因为这种矫治极具个性化，单靠政府的力量根本难以完成。

另一方面，社区矫正是我国社会治理的一部分，而实现社会治理现代化要求社会治理主体的多元化、治理价值的人本化、治理手段的多样化、治理效果的长效化。这必然要求包括社区矫正在内的社会治理模式，也要从过去政府来承担规划、设计、执行并担责的一元模式，向现代社会成员共同参与、共同治理、共享治理成果的多元社会治理模式转变。社会力量广泛参与的社区矫正工作，有利于推进社会治理现代化。

二、武汉市社会力量参与社区矫正工作现状

2012年，两高两部出台的《社区矫正实施办法》对社会力量参与社区矫正工作作出原则性定位。2014 年11月，司法部等六部委联合下发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，对社会力量参与社区矫正工作作出指导性、政策性意见②司法部、中央综治委、教育部等《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，2014年11月14日。。我国参与社区矫正工作的社会力量，可以概括为：与国家专门的社区矫正力量相对的、为社区矫正工作提供支持、协助和配合的社会人力、组织、设施、技术、资金等社会资源的总称③高贞、陈志海：《社会力量参与社区矫正问题研究》，《中国司法》，2016年第11期。。社会力量也可以称为“社会资源”，在这些可以利用的社会力量中，社会人力具有核心地位④吴宗宪：《社会力量参与社区矫正的若干理论问题探讨》，《法学评论》，2008年第3期。。

自2009年以来，武汉市通过“政府购买服务”的形式，建立了社区矫正专职社会工作者队伍，主要协助司法所工作人员开展对社区服刑人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助等辅助性工作。目前，这支队伍已成为武汉市社区矫正工作的一支重要力量。同时，通过广泛吸纳退休干部、社区群干、法律服务工作者、心理矫治专家等热心人士担任社区矫正志愿者，充分挖掘高校资源，吸收广大高校师生参与帮教服务活动，志愿者队伍得到稳步发展，目前，人数已达6000余人。一些社会组织、社区服刑人员所在单位、学校、家庭成员等各种社会力量也加入到社区矫正的社会力量中，为社区服刑人员顺利回归社会创造了条件。多年来的社区矫正工作实践证明，社会力量的参与是社区矫正工作发展的重要力量，也是管理创新的重要源泉。

2016年武汉市加大了社会力量参与社区矫正工作的推进力度，在2016年的社区矫正工作规划中提出要“积极探索逐步完善政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的社区矫正工作的格局。市社矫局下发《关于扩大社会力量参与社区矫正工作试点的通知》。各区结合自身实际，通过多种方式，借助社会力量，整合社会资源，开展了各具特点的试点工作，亮点颇多。

（一）积极建章立制，打造多元化社区矫正社会力量。东西湖区社矫局制定了《东西湖区司法局关于在社区矫正工作中引入志愿者的办法（试行）》，明确了社区矫正工作志愿者职责、构成以及管理机制。进一步扩大了志愿者队伍的选聘范围，选聘了一批懂法律政策、文化素质和专业技能优秀的人员，充实到基层一线开展社区矫正工作。建立了志愿者补贴激励机制。社区矫正工作志愿者每协管一名社区服刑人员，每月领取50元补贴。对未完成工作任务的不予发放。通过完善的管理和奖励机制，目前该区社区矫正志愿者队伍稳定，工作负责，充满活力。

汉阳区出台的《汉阳区社会力量参与社区矫正工作试点方案》从目标、任务、实施步骤、组织保障等方面对社会力量参与社区矫正工作进行了细化。确定了与民办非企业社会组织——汉阳树下青少年社工服务中心合作开展试点工作。

武昌区司法局与人力资源局共同制定了《武昌区刑满释放人员职业技能“法治惠民”项目实施方案》，将社区服刑人员及刑满释放人员纳入区人力资源局职业技能培训计划。

（二）发挥社区网格化优势，筑牢社会矫正社会化前沿阵地。各区通过加强与社区的合作，及时掌握社区服刑人员动态，有异动及时告知，预防出现重大变故，及早干预处理；充分发挥社区活力，丰富社区服务形式，把社区活动与社区服务结合起来，鼓励社区服刑人员参与到社区集体活动中，为社区服务，修复被损害的社会关系，更好回归社会；利用社区资源，为社区服刑人员争取政策优惠，消除歧视，为社区服刑人员帮困解难，做好安置帮教工作。

黄陂区整合村（居）委会等基层自治组织资源和社会力量，广泛开展社区矫正工作站的探索与实践。工作站的负责人从各村（居）委会、调委会等组织和人员中选定，配合司法所开展本辖区内的社区服刑人员的帮教帮扶工作。

硚口区发挥本地基层自治组织网格化优势，该区的每位社区服刑人员都有一个专门的矫正小组开展社区矫正帮扶。小组成员中除了有社矫专干、社区民警外，还有社工、社矫志愿者、社区服刑人员的家属、社会管理网格成员。小组成员定期召开小组会议，运用网络通信、现代媒介等多种方式加强沟通，实现信息互补，确保矫正方案同步、措施灵活、效果明显。

江岸区为每一名社区服刑人员建立矫正小组，由服刑人员的监管人、住地社区民调主任、社区民警及司法所工作人员组成四位一体的帮教模式，落实社区矫正措施。

青山区在红钢城街的试点工作，是由街办事处、司法所、街综治办领导，依托三街居委会、街安保大队，组织社区服刑人员在社区开展志愿服务活动。

（三）试点政府购买，依托社会组织提升社区矫正专业化水平。对矫正对象的个性化矫治，单靠政府的力量远远不够，武汉市各区积极探索，依托社会组织的专业力量，在心理矫治和教育矫治方面试点通过政府购买服务方式，提升社区矫正的专业化水平。

武昌区社矫局在与多家社会组织进行接洽并开展相关调研论证后，重点选取了武汉博雅社会工作服务中心和华夏心理辅导组织开展项目合作，目前已全部签订协议，工作步入正轨。

硚口区社矫局自2008年以来与武汉大乘心理咨询有限公司签订合作协议，该公司的专业心理咨询师为硚口区未成年社区服刑人员开展心理咨询及教育方案。自2013年以来，已经累计对51名未成年社区服刑人员提供了心理咨询，帮助绝大多数未成年社区服刑人员完成社区矫正，走上正途。

江岸区按照有利于降低服务成本，有利于提升服务质量和资金效益的原则，与团区委联合开展“希望伴飞计划”社会公益服务项目，公开择优向社会力量购买社区矫正社会工作服务，选定武汉市逸飞社会工作服务中心作为此项目的承接方，与其签订购买社会工作专业服务项目的合同，明确双方权利义务，运用社会工作的专业方法，为社区服刑人员提供矫正服务。

（四）整合教育资源，拓展矫正教育渠道。各区以筹建武汉市社区矫正讲师团为契机，推荐本区相关行业有专业背景的法律工作者、教育工作者、社会工作专家、热心参与社区矫正工作的志愿者等，建立了自己的讲师团人才库。目前，东西湖区、黄陂区、青山区、武昌区均建立起了区级集中教育讲师团，开展涵盖公共道德教育、法律常识教育、时事政治教育、心理健康教育等多方面的集中教育活动。

2016年，武昌区连续开展了“敬畏法律，远离犯罪”“不忘今日蜕变，认清明天去向”等主题的多场教育活动。受教育的社区服刑人员达到1200余人次，取得较好效果。更专业、更广范的课题选择，让社区服刑人员不再一味抗拒“教育”，而是愿意在学习中提升自己，从而真正达到矫治效果。

（五）多部门协同，搭建社区矫正社会服务平台。武昌区社矫局依托辖区内的沙湖公园，建设社区服刑人员的公益服务基地，通过公益活动的形式完成在矫人员的社区服务。近一年来，共组织辖区内500余人次社区服刑人员在沙湖公园开展“爱绿护绿”公益服务活动。该局还联合区妇联借助省妇联“公益木兰”心理辅导项目，引导女性社区服刑人员进行心理调节；与区工会协同，对社区服刑人员开展“服务民生送技能”免费培训。

汉阳区通过召开多部门联席会议，强化部门间联动，切实加强了公检法以及民政、团委等相关职能部门的积极配合，共同解决社区矫正工作中的难点问题。该局还分别在汉阳消防中队、琴断口监狱建立警示教育基地，组织社区服刑人员开展警示教育活动。

三、社会力量参与社区矫正工作中的困境和原因分析

虽然经过多年的探索，社区矫正在运行过程中已经产生了包括各界专家学者、法律工作者、专职社工、社区矫正志愿者等多元主体构成的社区矫正社会力量，初步改变了犯罪治理中由国家公权力机关一元治理的局面。但是，在我们的社区矫正工作中依然存在的一个突出的问题就是“政府主导有余而社会力量参与不足”，各区在社区矫正实际工作中也存在不少困惑。普遍感受是：公众对社区矫正工作的认知度不高；社会力量参与社区矫正工作的制度保障不足，政策界限不明确；社会力量参与的规模、范围小，参与的社会组织、人员力量不足等。这与社区矫正工作全面推进的要求相比，尚有差距。

以武汉市为例，虽然也在尝试政府购买服务的矫正社工、各街道社区志愿者参与社区矫正工作，但从社会力量参与的实际效果看，主要还停留在辅助开展工作的补充人手不足层面，虽然也有些区通过引入高校资源，有部分心理专家、社会学者加入到社区矫正工作中，但各种社会资源尚未形成合力，在社区矫正工作中配置的合理性还有待进一步提高；很多社区的社区矫正工作仅仅停留在表层，还远没有真正达到社区矫正制度设立的价值理性目标。各种社会资源在社区矫正的各环节中的衔接路径不畅，发展动力和后劲不足。

一是对社区矫正的知晓度低。没有接触社区矫正工作机会的普通公民中知道社区矫正职能的人不多，当然更谈不上会积极主动参与到社区矫正工作中，帮助社区服刑人员。

二是现在参与到社区矫正工作中的社工队伍并不稳定。培养一个成熟的专职社工往往需要几年时间，但是由于政府投入招聘社工的经费有限，目前是每人每月1500元，这在武汉仅仅比最低社会保障水平高一点，根本无法吸引到优秀人才，也无法留住优秀社工。事实上，这几年武汉市社工的流失比例一直较高。我们统计2016年1至9月几个主要城区社工变动情况的数据显示∶专职社工9个月变动率最高的区，变动率达到41%，各区平均变动率也达到14%。

三是社区群干中普遍存在对社区矫正业务不熟悉，并且年龄、知识结构老化的问题，他们急需参加社区矫正专业技能的培训。

四是缺乏持续吸引社会优质资源加入社区矫正工作的制度保障。比如，武汉的社区服务志愿者队伍中有很多各行各业优秀的人才资源，他们多年来自愿无偿为社区矫正提供服务，但是武汉市对他们的表彰只开展了一次，对是否应给予他们适当经费保障还无制度落实。如果长期没有及时出台相关保障制度，必然会影响到他们持续参与社区矫正志愿者服务的热情。

新形势下，进一步鼓励和引导社会力量广泛参与社区矫正，是现阶段健全社区矫正制度的客观需要，也是提高教育矫正质量、促进社区服刑人员更好融入社会的客观需要。

四、对策建议

综上，针对造成现在武汉市社会力量参与社区矫正工作不足的短板和瓶颈问题，笔者认为应该从以下几点着手解决：

（一）加大舆论引导力度，扩大对社区矫正理念的宣传力度。在现代信息时代，媒体的传播引导的力量，对推动社会进步的作用不容小觑。要通过新闻媒体等多种宣传途径，加大对社区矫正的正面宣传，不断扩大社区矫正的社会影响力，使全体社会成员都能正确认识、理解进而支持协助社区矫正工作。要加大对社区矫正这种先进的刑罚执行方式、制度理念方面的宣传力度，营造良好的舆论环境，从而增强相关工作人员的使命感、自豪感，对于专职社工、社区矫正志愿者们更加顺利地开展工作、获得更多的理解与支持有益处，而且能引导公众及社会组织不断强化社会治理的主体意识与参与意识。

（二）加强专职社工队伍建设，不断提高队伍专业化程度。对于资深且优秀人才，提供职业晋升的空间。各区社矫局建立健全专职社工职业档案管理，完善社工的职业资格认证，将社工分成初级、中级、高级社工，市局每年对社工队伍开展各项技能的专门培训，提出明确学习目标，进行考核积分。通过不断的学习培训，提升社工专业水平，确保社工能熟练掌握引领社区义工开展社矫服务的各项基本理念、知识及技能。通过考核累积加分，有成功个案矫正帮扶成果的累积加分，对资深、优秀的社工拉开收入差距，提高待遇，留住人才。

（三）培育和引导社区矫正非政府组织的发展和壮大。应该看到专业的心理咨询师、法务工作者及其他专业社会工作者参与到社区矫正工作中，对社区服刑人员顺利回归社会具有积极作用，是政府有关部门不能替代的。要培育和保护这些社会组织及社会工作者参与社区矫正工作的积极性，建议推行“社会工作组织+义工”的社区矫正志愿者队伍建设。通过政府购买服务的方式，社矫局与符合条件的社会工作组织签订服务合同，将所需要的矫正教育、心理咨询、教育帮扶等工作按项目计费，交给这些社会组织，由社会组织派出专业社会工作者完成对社区服刑人员的个性化矫正。社矫局通过其完成工作的过程和矫正效果评估对社会组织派出的专业义工进行考评，并将结果反馈给社会组织。

（四）建立社区矫正志愿者服务的管理平台，建立武汉市社区矫正人才资源的智力信息库。人才库的建设应优选几类人员：一是有法学、心理学、社会学专业背景的在校大学生，他们可以学以致用，边实践边总结；二是对社区矫正工作有一定研究的专家学者及实务工作者；三是有经验的社区群干，他们与社区服刑人员最接近，情感上易于被接受；四是热心参与社区矫正工作的离退休人员，他们丰富的人生阅历本身就是宝贵财富，加上时间宽裕，能够较好地投入社区矫正事业中；五是通过社区矫正的个性化矫正顺利回归社会的刑满释放人员，他们可以现身说法，效果更好。

2016年市社矫局牵头成立的武汉市社区矫正讲师团平台是很好的基础。目前该平台定位为社区矫正志愿者工作平台，武汉市社区矫正工作管理局首批聘请了来自理论和实务界的38位专家讲师，通过他们对公众开展生动多样的社区矫正知识、理念的宣讲。内容既包括对在矫的社区服刑人员讲法律政策、健康的生活方式及重回社会需要的劳动技能，培养其正确的世界观、人生观、价值观；也包括对专职社工、志愿者，居（村）委会等社区自治组织的工作人员开展讲座和互动活动，宣讲社区矫正工作的技巧、工作方法；还可以通过合适的方式对社会上其他公民开展宣讲和教育引导，增加普通公众对这种社会创新管理方式的了解、理解，进而乐于支持、参与，这对于培养现代公民意识也有积极意义。每一位社会上的普通公众，才是参与社区矫正的持续的后备社会资源。通过社区矫正讲师团的宣讲既能锻炼队伍，又培养后备社会力量，还有助于推动公民社会的建设，一举三得。但是，要持续保护好各种社会组织参与社区矫正工作的积极性，还有赖于各项激励机制的完善细化，对讲师团开展各项活动要给予必要的经费保障，健全考评奖惩措施，对优秀志愿者及时给予宣传表彰。

总之，我国现在已经提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”建设⑤引自《十八届三中全会公报》。，这意味着在社会建设及管理方面，创新社会治理是必然发展趋势，而社会力量的广泛参与必定是全面推进社区矫正工作，也是推进国家治理体系现代化的重要内容。

（责任编辑：张文静）