矛盾纠纷多元化解机制下人民调解的创新与发展

郑善和（上海市司法局局长）

矛盾纠纷多元化解机制下人民调解的创新与发展

郑善和（上海市司法局局长）

人民调解作为“东方经验”，在预防和化解社会矛盾、维护社会和谐方面发挥着重要作用，是矛盾纠纷多元化解机制中重要和基础的一环。新形势下，人民调解工作应与时俱进，不断适应人民群众的新期待和社会形势发展的新要求。

一、准确理解和审视矛盾纠纷多元化解机制下人民调解的创新与发展

多元化纠纷解决机制的合理性在于社会成员对纠纷解决方式需求的多样性。在此语境下，准确理解和认真审视人民调解作为我国诉讼程序之外化解矛盾、消除纠纷的手段在矛盾纠纷多元化解机制中的作用发挥以及发展趋势，显得尤为重要和迫切。

（一）从价值看定位——人民调解是矛盾纠纷多元化解机制中重要和基础的一环

人民调解因其中立性、专业性、便捷性、低成本性等优势，受到广大群众青睐，但更为重要和深层次的原因是它作为植根于我国历史传统并被长期实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求和谐和法治的理想。一是人民调解契合我国悠久的“和合文化”传统。自古以来，中国传统的“中庸之道”“博爱仁政”“以和为贵”思想深刻影响着民众的诉讼观念。面对纠纷时，人们往往更多地选择私下协调解决，而不是对簿公堂①曾宪义：《关于中国传统调解制度的若干问题研究》，《中国法学》，2009年第4期。。这些文化传统都成为中国独具风采的“调解”思想底蕴，造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。现代中国的人民调解制度被誉为“东方之花”，成为中国社会治理经验的一张名片，正是因为人民调解的目标不仅仅是解决一时一地的纠纷，更重要的是注重当事人长期关系的维护，以及长远的合作机会，它与人们长期形成的和合文化基因是一脉相承的。二是人民调解体现法治时代精神的价值。人民调解作为一项具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，引导双方当事人在法律的大环境下谈判，并最大限度地利用法律资源，不仅不排斥法律，甚至要求法律体系的发达、完善和调解人员的专业化，人民调解也不排斥本身的法律化，通过不断的规范，提升自身发展能力。在法律框架下调解的同时，人民调解特有的优势为刚性的法治模式增添了许多柔性化的因素，符合善治的理念，人民调解又是对本土资源的有效利用，体现了法治本土化时代精神的传承②关保英、陈书笋：《论人民调解的法治价值》，参见吴军营主编：《人民调解理论与社会管理创新》，上海社会科学院出版社2011年版，第7页。。三是人民调解符合创新社会治理发展的方向。社会治理主体的多元化，已成为一种世界性趋势。社会治理发展的方向是由自上而下的威权力量为主导的工作模式，朝着政府调控机制与社会协调机制互联，政府行政功能与社会自治功能互补，政府管理力量与社会协调力量互动的方向发展，其要义就在于淡化政府自上而下的行政管理，更多地运用平等的协商、疏导、劝说、教育等方式来解决社会问题。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，属于社会自治的范畴，有利于推动政府转变职能，引导社会力量来解决社会问题，符合创新社会治理发展的方向。

（二）从历史看现实——人民调解要在传承中转型和创新

在纠纷解决的历史长河中，纠纷解决机制经历了一个否定之否定过程：从原发性的社会性机制到强势的司法体制，再由强势的司法体制走向现代的社会性机制，即多元矛盾纠纷化解机制③范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，《学海》，2003年第1期。。同样，人民调解在我国的发展，也经历了一个否定之否定的过程。新中国成立以后，人民调解得到了迅猛发展，在80年代到达顶峰。据数据统计，1982年人民调解组织调解民间纠纷816.58万件，同期，民事诉讼案件为77.89万件④参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第460～461页。。从80年代开始，我国在法制建设过程中出现了过度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的现象，人民调解招致批评⑤参见陈弘毅：《调解、诉讼与公正——对现代自由社会和儒家传统的反思》，《现代法学》，2001年第3期。，一度受到冷落。与此同时，颇具特色的人民调解制度对于社会转型中出现的一些新的纠纷也表现出种种的不适应，其直接结果就是人民调解的作用全面下降，调解民间纠纷数量下降一半以上。到21世纪初，“诉讼爆炸”和“诉讼后遗症”成为颇为棘手的问题，人民调解制度重新受到重视。在建设社会主义和谐社会的呼声下，基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变，人民调解的地位和意义又一次得到高度重视，进入了一个崭新的发展时期。但是纵观人民调解的兴衰史，其衰落既有社会转型变迁以及诉讼万能主义的兴起带来的影响，也有自身制度建设方面的缺陷，更有适应性的缺失。在新的历史时期，社会结构发生很大的变化，行业性、专业性矛盾纠纷兴起，人民调解依然面临着很多挑战，人民调解制度本身仍需要进行重新定位和构建，以便发挥其社会功能，适应加强和创新社会治理的时代要求。

（三）从比较看借鉴——从世界ADR研究最新成果中创新人民调解发展思路

非诉讼纠纷解决方式是矛盾纠纷多元化解机制的重要方面。在当今各国兴起的ADR（Alternative Dispute Resolution）⑥ADR源自美国，从字面含义为“替代性（或代替性、选择性）纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为非诉讼纠纷解决方式。原特指美国现代的代替性纠纷解决方式，主要包括民事纠纷（包括家事、商事、劳动等）解决机制。当前，ADR的范围已经向行政争议解决和刑事和解等公共领域扩大。运动，被赋予了“将司法制度从无力负担、无法接近、背离现实与过度制度化的被动状态中拯救出来”的使命⑦［澳］娜嘉·亚历山大主编，王福华译：《全球调解趋势》，中文版序，中国法治出版社2011年版。，为多元化解机制提供了借鉴。尽管不同国家及不同类型的ADR所涉及的理念、政策和目标存在相当大的差异，但仍具有共同的发展趋势，主要表现在：一是ADR法律地位不断提高，调解的利用率在迅速增加。目前，多数国家对于ADR都采取鼓励、促进其发展的政策，前置性（强制性）ADR程序逐渐增多（如德国实行起诉前强制调解制度⑧参见章武生、张大海：《论德国的起诉前强制调解制度》，《法商研究》，2004年第6期。），鼓励性措施也不断推出。如美国制定ADR法，并规定，“在正式的调解期日到来之前，当事人双方要将己方的争点及与争点有关的主要证据提交调解委员会，对于未能按期提供材料的一方将被处以罚款”⑨参见范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社2016年第3版，第65页。，推动调解解决纠纷已成为世界范围内运用最广泛的解纷方式，如以高诉讼著称的美国，90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式包括调解等途径解决的。二是ADR的应用范围及功能不断扩大。ADR服务领域拓展到社会生活各个领域，包括以往一些禁止或限制采用ADR的领域，如行政争议、刑事案件，乃至公共领域的决策活动，都开始鼓励当事人积极利用ADR，而政府部门、民间团体和社会各界，也都在尝试创立各种新的ADR，在环境污染、产品责任、交通事故、医疗纠纷、大规模侵权等新型纠纷处理中，ADR更显示出独特作用。此外，在线纠纷解决机制（ODR）也在不断兴起。三是ADR的法制化、规范化。在保持ADR多元化、适应性、灵活性的同时，ADR规范化、制度化也在有条不紊地进行。其主要目标包括国家通过立法或政策对ADR予以促进、鼓励和保障，也包括通过实体化程序法对ADR的运行进行必要的管理规制和制约。对市场化运作的营利性与非营利性ADR都需要接受法律和国家的规制，有准入标准和法定登记备案程序，主要通过行业自律获得公信力和生存空间⑩参见范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社2016年第3版，第66页。。

二、上海市人民调解工作的发展现状及趋势

在全球化背景下，在利益格局发生深刻变革的情况下，新型组织、新型社区、新的业态、新的人群不断出现，公民与法人、公共机构之间的矛盾纠纷不断攀升，矛盾纠纷的表现形式也更多呈现出行业性、专业性特点。近年来，上海市司法局积极适应形势变化，做好传统民间纠纷预防和化解的同时，在拓展人民调解工作领域上作了一些探索。

（一）积极介入社会热点难点纠纷的调处，行业性、专业性人民调解成为主要增长点

2011年发布的《人民调解法》允许社会团体和其他组织“参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”，为特定区域的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立新型人民调解组织保留了制度空间。近年来，上海市司法局会同市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市房地局、市卫生局、市人保局、上海保监局等部门先后联合下发关于民事纠纷、轻伤害案件、治安案件委托人民调解和人民调解参与房地产物业纠纷、医患纠纷、交通事故争议、劳动争议等规范性文件。2016年，又与市知识产权局紧密协作，出台《关于本市开展知识产权纠纷人民调解工作的若干意见》。一些区县还结合地区特点，开展了消费者权益保护、旧区改造、商会的商事纠纷等行业性、专业性人民调解工作。从数据来看，人民调解化解矛盾纠纷总量平稳增长，从2011年23万件增长到2015年33万件⑪来自于上海市司法局基层处统计数据。，常见纠纷如婚姻、家庭、邻里纠纷总量基本保持稳定，维持12～13万件左右，行业性、专业性纠纷除个别类型在不同年份有波动外，受案数量均有明显上升，2015年首次突破20万件，达到21.89万件，占人民调解全部纠纷受理总量的66.1%，成为主要增长点。尽管行业性、专业性纠纷保持快速增长的趋势，但是人民调解发挥的作用与其定位还有很大差距，发展空间仍很巨大。以房地产物业纠纷为例，2015年，本市人民调解组织受理房地产物业纠纷18163件，同比增加5.2%，但平均到每个街道乡镇每月仅8件左右，显然，这与上海巨大的物业纠纷发生实际总量（从近年来数据来看，全市劳动争议仲裁机构每年收案量都在10万件左右）相比，还有巨大差距。

（二）大力完善人民调解组织网络体系，化解矛盾纠纷的社会化水平有了显著提高

目前全市各区县均建立联合人民调解委员会，促进人民调解向矛盾纠纷频发的行业、区域延伸。各区县普遍建立了驻法院“人民调解窗口”，以及房地产物业、医患纠纷、交通事故争议、劳动争议、消费者权益保护、妇女权益保护等专业人民调解组织。一些区县还在个体工商业者协会、私营企业协会、残疾人联合会及“两新”组织聚集的特定区域建立了各类行业性调委会，调解涉及该行业、该领域发生的纠纷。通过与相关部门、行业合作，整合各类社会资源，拓展完善人民调解组织网络，为人民调解组织化解新时期大量涌现的行业性、专业性矛盾纠纷提供了坚实的组织保障。截至2016年底，全市共有人民调解委员会6640家，专职人民调解员8983名。其中，行业性、专业性人民调解组织323家，配备专职调解员620名。总体上看，依托于区县、街镇、村居委建立的人民调解组织均已成立，基本上保持稳定，而行业性、专业性人民调解组织增加较快，但总体数量仍然偏少，与行业性、专业性纠纷增长速度以及在受理纠纷总量中占比还很不匹配，无论数量与质量，远不能满足推进行业性、专业性人民调解工作的需要。

（三）不断加强人民调解工作的规范化建设，人民调解的公信力不断提升

推进制度建设规范化，下发《上海市司法局关于人民调解统计工作的若干规定》《上海市司法局关于实施〈中华人民共和国人民调解法〉的若干意见》《上海市人民调解员行为规范》等文件，健全了岗位责任制、纠纷登记统计制度、调解工作奖惩制度。统一调解文书格式，对调解协议书全面实行指导备案制，与法院联合开展调解协议书评比活动。加强薪酬发放规范化，制定了《上海市防止民间纠纷激化奖励办法》。以人民调解工作室为载体，通过政府购买服务方式面向社会选聘专职人民调解员，实现调解员来源的多样化。

（四）努力加大政府购买力度，人民调解保障水平获得初步改善

2014年会同市综治办、市财政局等12部门印发了《关于完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系进一步加强人民调解工作的意见》，重点解决了政府购买人民调解服务项目、人民调解员办案补贴经费等瓶颈性问题。目前，人民调解经费主要包括三个方面：市、区、街道乡镇层面的人民调解指导经费，区、街道乡镇、居村委调委会补助经费，人民调解员补贴。总体上看，上海人民调解经费保障较为到位，在全国处于较好水平，也极大促进了人民调解工作的作用发挥。以医患纠纷为例，由于得到领导机关和相关部门的高度重视，加强了经费保障力度，受案数量得到大幅攀升，2011年推行后同比增长50%以上，以后每年增长基本保持在10%以上，调解纠纷占到医患纠纷总量的57%左右，成功率达到83%。总体上看，人民调解工作保障水平有了很大提高，但由于政府的经费保障主要针对传统的村、居人民调解工作，总体上还是偏低。目前，人民调解员办案补贴，根据案件疑难程度每件补贴20～500元不等，同时也仅仅医患纠纷建立了专家咨询制度，每件案件为1000元，这对专业性强、复杂程度高、时间周期相对较长、调处难度大的行业性、专业性纠纷调解工作来说是远远不够的。在专业性人民调解工作领域，优秀的人民调解员比较匮乏，在一定程度上影响了调解的成效。

三、推进人民调解创新发展的思考与实践

推动调解解决纠纷已成为世界范围内运用最广泛的纠纷解决方式。要聚焦提高人民调解的权威性和公信力，探索国际上较为通行的ADR，加强并充分发挥人民调解行业协会在各类纠纷化解中的作用。

（一）坚持聚焦需求，全力打造一站式综合型调解服务平台

人民调解的生命在于市场需求，在多元化纠纷解决机制中，人们的诉求多样化，可选择的解决纠纷途径也更加多样化。作为立足基层的人民调解，如何完善引导机制，使当事人能够更加便利地获得人民调解服务，成为一个十分迫切的现实问题。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发〔2015〕60号）提到，要加强专业性矛盾纠纷化解平台建设，探索建立“一站式”纠纷解决服务平台，完善实体化运作机制，切实减轻群众负担。建立专业人民调解中心，有助于整合人民调解资源，增强化解相关领域矛盾纠纷的能力。目前，上海市已有浦东、闵行、松江、金山、徐汇等区建立了专业人民调解中心。下一步，要继续大力推进一站式综合调解平台建设，力争将人民调解中心打造成一站式的聚合物业、医患、交通、消费、知识产权等各类专业人民调解的大平台，为群众提供更加便捷、优质的调解服务。

（二）坚持补齐短板，充分发挥人民调解行业协会在调解体系中的作用

人民调解组织从本质上看，是自治性、群众性组织，属于社会自治的范畴。人民调解协会在调解体系中具有举足轻重的地位。从各国ADR机制来看，调解行业协会在推广调解或其他替代性纠纷解决方式(ADR)，鼓励会员与有关机构或专业团体合作，促进交流有关调解及其他替代性纠纷解决方式(ADR)的数据及意见，开展教育与培训等方面做了大量卓有成效的工作，发挥了不可替代的作用，甚至可以直接受理案件参与调解。从上海来看，尽管上海成立了人民调解协会，但在组织机构、机制构建、职能作用发挥、运作方式等方面仍然存在短板，不仅与西方国家的行业协会及调解会组织相比有很大的差距，与本市其他法律服务行业中较为成熟的律师协会、公证协会也有不少差距。下一步，要补齐这个短板，坚持政府主导与社会化运作相结合，支持人民调解组织行业协会在更大范围发挥作用。

（三）坚持主动对接，努力实现人民调解与其他矛盾纠纷化解方式的良性互动

一是加强社区调解与行业性、专业性人民调解工作的衔接。目前，社区调解组织完备，人员丰富，主要分布在村居委，有利于纠纷的排查和发现。同时，在化解纠纷过程中，邀请当地的社区人民调解员介入，有利于化解纠纷。二是完善人民调解与行政调解、司法调解衔接联动工作机制。根据党的十八届三中全会关于“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”的要求，充分发挥调解的优势，巩固以人民调解为基础的基层调解工作格局，营造和谐稳定的社会环境。建立健全告知引导制度，对适宜通过人民调解方式化解的矛盾纠纷，告知人民调解的特点和优势，引导当事人优先选择人民调解。建立健全矛盾纠纷移交委托等衔接工作制度，规范移交委托程序。三是加强人民调解与诉讼、仲裁、信访、自我协商等方式的衔接。各种纠纷解决机制的主体和功能定位不同，做好衔接和配合，可以优化纠纷解决体制。同时，积极推动人民调解与相关职能部门联动衔接机制。

（四）坚持立足长远，积极探索人民调解可持续和创新发展道路

人民调解工作保障主要来自政府的财政保障。目前，纠纷的主体和形式已经从公民与公民之间的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷，发展到公民与法人、公共机构以及市场主体与市场主体之间的矛盾纠纷，表现形式也更多呈现出行业性、专业性特点，化解的难度不断增大，周期也在变长，所需投入增多。目前保障水平难以满足专业人才的待遇要求，但又不可能无限增加，大规模的聘请专业性人才加入人民调解员队伍有一定的难度。一方面，要顺应现代社会矛盾纠纷日益专业化、复杂化的发展趋势，借鉴医患纠纷人民调解工作的经验，推广建立专业人员咨询制度，引导各类专业人员参与人民调解工作，同时完善相应的咨询程序和指导方式，确保调解结果客观公正，提高人民调解组织调解疑难复杂矛盾纠纷的权威性。另一方面，借鉴国外一些公益性调解组织通行的做法，在自贸试验区范围内探索实行人民调解适当收费，即不以营利为目的，但可以通过收费满足场地、专家咨询等维持调解机构正常运转和持续发展的费用支出需要。同时要始终关注社会矛盾纠纷的发展变化，对新型、热点矛盾纠纷保持足够敏感，以开放的心态加强对市场化调解组织以及ODR(在线纠纷解决)等前沿理论问题的研究和思考，确保人民调解长远发展。

（责任编辑：张文静）