北极理事会改革困境及领域化治理方案

董利民

截至2016年，北极理事会已经走过20年历程，在北极治理中发挥了重要作用。随着国际形势的变迁及国际社会的日益关注，北极理事会自身存在的各种缺陷与矛盾也不断暴露出来。在此背景下，要求北极理事会进行改革的呼声逐渐增多。北极理事会的发展遇到哪些困境？国际社会关心的理事会改革包含哪些内容？理事会改革面临什么困难？北极理事会又应当朝着什么方向进行改革？本文将对这些问题逐一进行探讨。

一、北极理事会改革呼声强烈

1996年，美国、俄罗斯、加拿大等北极八国签署《渥太华宣言》，作为政府间高级别论坛的北极理事会正式成立，根据该宣言，理事会工作职责被限定为推动地区可持续发展及保护环境。1Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 3 October 2016.此后在北极理事会发展的20年中，国际形势风云变幻，加之全球气候变暖趋势逐渐加强，北极地区的战略重要性及北极事务的全球属性日益凸显，地区治理得到国际社会的高度关注，但对治理机制的要求也日渐增多。经过20年变迁，环境保护与可持续发展已不再是北极治理的唯一焦点，资源开发、公海渔业管理、传统安全、航运、旅游以及原住民保护等问题不断涌现，由于仅被授权协商环境保护与可持续发展议题，北极理事会逐渐暴露出功能不足的问题。作为“论坛”的理事会，本身不具备政策制定能力，仅能影响政策塑造，同时也缺乏执行机构，执行力不足。理事会成立时，为保证成员国均有机会实现各自的优先领域和重点项目，并合理分担费用，特别设计了为期2年的轮值主席国制度，成员国在担任轮值主席国期间，可以建议实施自己关切的计划，2Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 41～43.但这也导致理事会长期以来的“项目导向”及缺乏长远战略，进而造成理事会对自身未来缺乏一贯且获得成员国共同认可的发展规划。随着北极事务的全球属性愈发明显，加之北极议题涵盖的范围呈扩散化状态，域外利益攸关者及非政府组织对北极地区的兴趣大增，更加包容与开放的北极治理成为未来发展趋势，而理事会的“成员国/观察员”体制却极大地限制了观察员权限，既造成理事会在北极治理中代表性不足，又引起观察员不满。此外，理事会资金主要来自成员国捐赠，常常得不到保障，因此面临缺乏稳定的资金来源渠道以及资金不足等问题。3Arctic Council Secretariat, Arctic Council Funding: An Overview, 16 March 2016, pp. 1～16;Timo Koivurova, Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance, Polar Record, Vol. 46, No. 237, 2010, p. 148; Heather Exner-Pirot, The Arctic Council's Capacity Challenge, Alaska Dispatch News, at https://www.adn.com/arctic/article/blog-arctic-council-s-capacity-challenge/2015/10/16/, 20 July 2017.美国加州大学圣巴巴拉分校奥兰•扬教授也指出了当前北极理事会发展面临的主要挑战：在既有体制下难以制定长远发展规划，来自将理事会转变为正式国际组织的压力，以及因授权不足无法处理环境保护和可持续发展以外的事务。4Oran R. Young, The Arctic Council at Twenty: How to Remain Effective in a Rapidly Changing Environment, UC Irvine Law Review, Vol. 6, No. 2, 2016, p. 119.

为因应新情况，要求北极理事会进行改革的声音不断涌现。概括而言，目前各方提出的改革内容主要包括以下方面。加拿大前外交部长劳埃德·阿克斯沃西与美国北极研究中心高级研究员塞斯·安德烈·迈尔斯等认为：北极地区传统安全问题日益突出，应当放松《渥太华宣言》对北极理事会的限制，将这一议题纳入理事会议事范围，或设立新的机构处理该议题。5Elyse Skura, On 20th Anniversary, Experts Say It’s Time to Review Arctic Council Mandate, CBC, at http://www.cbc.ca/news/canada/north/arctic-council-20-anniversarylloyd-axworthy-1.3784144, 5 October 2016; Peter Taksøe-Jensen, A Review of Denmark’s Foreign and Security Policy, at http://um.dk/en/foreign-policy/danish-defence-anddiplomacy-in-times-of-change, 5 October 2016; Seth Andre Myers, With Strategic Spillover Rising, Now Is the Time for an Arctic Security Forum, World Politics Review, at http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19259/with-strategic-spillover-rising-now-is-thetime-for-an-arctic-security-forum, 5 October 2016.瑞典于默奥大学道格拉斯·诺德教授等提出：目前北极理事会关注的可持续发展议题，主要涉及同当地居民需求相关的健康、教育、文化等人文方面，理事会还应当更多关注社会和经济等可持续发展议题。6Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 66～67.美国副助理国务卿、曾任北极高官会议主席的大卫·巴尔顿表示，理事会应当在资金、解决原住民负担以及提升观察员参与等方面进行改革。720 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 10 October 2016.北极理事会公布的《北极愿景》报告则指出理事会的角色应逐渐由政策塑造向政策制定转变。8Arctic Council Secretariat, Vision for the Arctic, 15 May 2013, p. 3.芬兰拉普兰大学北极中心主任蒂莫·科维罗瓦教授认为，理事会工作组之间，以及同特别行动计划之间的工作存在交叉乃至重叠，造成资源浪费，需要加以改革；9Timo Koivurova, The Arctic Council at 20-View from Finland, Radio Canada International,at http://www.rcinet.ca/en/2016/09/23/the-arctic-council-at-20-view-from-finland/, 3 November 2016.他还认为理事会在运营资金方面亦需进行改革，以建立更加稳定的资金来源渠道。1020 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 4 November 2016; Timo Koivurova, The Arctic Council at 20 – View from Finland, Radio Canada International, at http://www.rcinet.ca/en/2016/09/23/the-arctic-council-at-20-viewfrom- finland/, 4 November 2016.此外，在改革过程中如何避免原住民的参与权被稀释也得到较多关注。由此可见，北极理事会的改革内容涉及多个方面。

受2017年接任北极理事会轮值主席国的芬兰政府外交部委托，美国国际战略研究中心对理事会改革问题进行研究并发布题为《重新设计：北极理事会改革建议》的报告，该报告对北极理事会目前存在的问题进行了详细研究，并根据不同的改革意愿与目标列出4种方案，分别为：缓解性维护、在治理方面进行必要的修复、就理事会的协调角色进行责任划分，以及设计一个新的结构“北极安全与合作组织”。11Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 10～18, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.芬兰政府此举显示其有意在担任轮值主席国期间推进北极理事会的改革进程。

二、北极理事会改革困难重重

受全球气候变暖及国际形势变迁影响，北极治理得到国际社会高度关注，如何构建合理有效的治理机制成为各国关心的议题。在地区治理中一向扮演积极角色的北极理事会自然受到广泛关注，部分国家及学者希望经过全面改革的北极理事会能够获得更多授权，并发展成北极地区的核心组织，进而承担北极治理重任。虽然理事会近年来通过设立秘书处等多项措施，试图将自身由论坛逐渐发展为正式组织，然而受目标不明确、动力不足以及自身结构等因素制约，北极理事会进行全面改革依然面临诸多困难。

（一）改革目标尚未获得共识

目前，要求北极理事会进行改革的呼声甚高。然而，各方在北极理事会改革内容方面仍未达成共识，加之理事会成立以来就缺乏一贯的发展愿景，成员国对理事会的最终发展方向亦无共识。在北极理事会中享有成员国地位的北欧五国，一向支持理事会改革，希望将理事会打造成北极治理的核心组织，进而通过理事会增加对北极事务的话语权，美国则坚持理事会仅能作为协商环境保护和可持续发展的政府间高级别论坛。成员国之间就发展方向产生的分歧导致理事会至今没有明确的改革方向。

就传统安全而言，部分学者、官员认为在传统安全问题尚未激烈爆发前，将其纳入北极理事会议事范围，或者设立一个专门讨论安全议题的机构，有助于提前建立安全架构，从而降低爆发安全冲突的可能性。12Elyse Skura, On 20th Anniversary, Experts Say It’s Time to Review Arctic Council Mandate, CBC, at http://www.cbc.ca/news/canada/north/arctic-council-20-anniversarylloyd-axworthy-1.3784144, 5 October 2016; Seth Andre Myers, With Strategic Spillover Rising, Now Is the Time for an Arctic Security Forum, World Politics Review, at http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19259/with-strategic-spillover-rising-now-is-thetime-for-an-arctic-security-forum, 5 October 2016.美国国际战略研究中心设计的改革方案之一，便是对北极理事会进行完全改组，以欧安组织为蓝本设计一个全新的“北极安全与合作组织”，下设3个机构分别负责经济、人类以及安全三项主要议题。13Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 17～19, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.这一提议已经招致激烈抨击，持异议者不仅反对北极理事会讨论传统安全议题，而且不支持在北极地区设立任何形式的安全论坛。这些学者普遍指出：各国以北极理事会为平台的合作到目前为止比较顺畅，其主要原因之一便是理事会在设立之初就将传统安全议题排除在外。14Kathrin Keil, An Arctic Security Forum? Please, No!, at http://www.thearcticinstitute.org/an-arctic-security-forum-please-dont/, 1 December 2016; Ragnhild Groenning, Why Military Security Should Be Kept Out of the Arctic Council, at http://www.thearcticinstitute.org/why-military-security-should-be-kept-out-of-the-arctic-council/, 1 December 2016.在尽最大努力排除传统安全干扰的情况下，各国在其他领域尚能维持良好合作关系。一旦涉及传统安全，或将其置于北极理事会框架内进行讨论，势必将部分区域外大国对抗因素引入北极治理中，不仅无助于各国加强合作，反而可能影响既有合作关系。尽管目前各国在北极地区的合作较为顺畅，但从长远看，北极地区秩序究竟是朝多边合作、可持续方向，还是大国竞争对抗的方向发展，依然面临高度不确定性。15Jeremy Maxie and David Slayton, Russia’s Arctic Dreams Have Chinese Characteristics, at http://nbr.org/research/activity.aspx?id=713, 15 September 2017.因此，将传统安全问题纳入北极理事会议事范围的改革提议必须慎之又慎。此外，由于美国担心在北极地区的主导地位被削弱，以及不愿自身军事权限受到限制，因此早在协商成立北极理事会时，就坚持理事会只能是政府间论坛而非具有政策制定角色的组织，并且明确表示理事会应当将主要工作集中在环境保护方面，不得踏足传统安全与军事问题。16Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 21～22.由此可见，支持者与反对者就此议题显然难以在短期内达成一致，将传统安全议题纳入北极理事会议事范围的提议若无法获得共识，理事会在这一方面的改革亦无从着手。

北极理事会的观察员制度也饱受诟病。2013年中国被接纳为理事会观察员时，就有声音指出：北极理事会观察员制度存在重大缺陷且准入标准过于苛刻，观察员身份及地位受到诸多限制。17郭培清、孙凯：《北极理事会的“努克标准”和中国的北极参与之路》，载于《世界经济与政治》2013年第12期，第119～127页。既有观察员对其在北极理事会中的地位普遍不满，期望改变这一情况，增加发言权。18Piotr Graczyk, Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, in Gudmundur Alfredsson and Timo Koivurova eds., The Yearbook of Polar Law, Vol. 3, No. 1, Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers, 2011, pp. 575～633.此外，欧盟等国际组织与国家近年来多次提交成为北极理事会观察员的申请，但一直未获通过，这些组织及国家希望理事会成员国在增加新的观察员问题上持更加开放的态度。根据北极理事会议事规则，观察员制度改革需获得理事会成员国一致同意。然而，受各自利益关切影响，成员国对此问题的态度不尽相同，料短期内难以达成一致。美国对此问题持相对开放态度，美国北极高官朱莉·古尔力曾表示，鼓励域外国家在科技、经济等领域为北极理事会做出更多贡献。19Arctic Council – 20 Years in A Warming World, Deutsche Welle, at http://blogs.dw.com/ice/?p=17545, 17 December 2016.美国副助理国务卿大卫·巴尔顿也认为，北极理事会应当欢迎观察员更深入参与其工作。2020 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 12 November 2016.北欧五国（芬兰、瑞典、挪威、丹麦、冰岛）在增加观察员这一问题上持积极态度，21Nadezhda Filimonova, Prospects for Russian–Indian Cooperation in the High North: Actors,Interests, Obstacles, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, Vol. 11, No. 1, 2015, p. 100.希望通过此举增强北极理事会在北极治理中的重要性。由于担心域外国家过度参与威胁其在北极地区的影响力，俄罗斯不仅对北极理事会增加新的观察员持消极态度，而且反对扩大观察员权限，并拒绝了印度扩大观察员权限的提议。22Nadezhda Filimonova, Prospects for Russian–Indian Cooperation in the High North: Actors,Interests, Obstacles, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, Vol. 11, No. 1, 2015, p. 106.加拿大重视北极国家之间的合作，在担任北极理事会轮值主席国的2年时间内，对域外利益攸关者的参与相对保守。23郭培清、董利民：《北极经济理事会：不确定的未来》，载于《国际问题研究》2015年第1期，第100～113页。

通过上述分析，我们发现北极理事会成员国在增加新观察员及扩大观察员权限方面的改革也各持己见。北极理事会内部成员国与观察员之间就观察员地位及话语权问题本就存在矛盾，理事会改革若触动双方在此问题上的敏感神经，非但无助于问题解决，而且极有可能加剧双方对立，进而影响目前的合作气氛。

除此之外，北极理事会还面临工作组与特别行动计划之间工作重叠、如何保证原住民有效参与，以及寻求更加稳定的资金来源渠道等问题及挑战，这些问题均需通过改革加以解决，然而各方尚未就如何应对这些挑战提出一致认可且较为可行的方案。

据此，虽然要求北极理事会进行改革的呼声甚高，然而在改革内容及目标方面却难以达成一致。在改革目标及内容难以明晰的情况下，理事会很难形成统一的改革方案，改革前景不禁令人担忧。美国国际战略研究中心在其报告中指出：“每一种改革措施均各有利弊。不幸的是，最可能发生的情况是得过且过：对改革问题进行研究，但出于对进行全面改革将改变现状的担心，最后仅仅采取一些无关紧要的改革措施。”24Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, p. 19, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.而这一现状恰恰又是各国目前所希望看到的。

（二）缺乏重要国家支持导致北极理事会改革动力不足

北极理事会改革不仅面临内容与目标不明确的困境，改革动力也明显不足。根据《渥太华宣言》及北极理事会议事规则，理事会任何决议均须得到北极八国一致同意，25Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 5 July 2016; Senior Arctic Officials Report to Ministers, p. 80, at https://www.arcticobserving.org/images/pdf/Board_meetings/5th_tromso/sao_report_to_ministers_-_nuuk_ministerial_meeting_may_2011.pdf, 15 September 2017.因此若北极八国无法达成一致，理事会的改革进程将难以启动。然而目前看来，美、俄这两个重要的北极国家均无意支持理事会进行重大改革。

首先，从美国的角度来看，美国政府虽然强调北极理事会需要进行改革，负责北极事务的官员也表示支持理事会进行改革，2620 Years of the Arctic Council: How Has the Council Changed?, at http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/417-20-years-balton-1, 13 October 2016.但自北极理事会成立之日起，美国就一直坚持理事会应当扮演的角色是充当政府间高级别论坛，并将其工作内容限定在推动地区可持续发展和环境保护方面，这一立场始终没有发生较大变化。美国北极特别代表罗伯特·帕普指出：“美国政府始终支持使理事会成为北极国家与原住民就共同关心的话题进行协商的主要论坛”，27Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 14 October 2016.并未将理事会视为北极治理的核心机构。近年来气候变化、环境保护、资源开发、北冰洋核心区公海渔业管理、北极科学研究合作、航运以及旅游等成为域内外国家普遍关心的议题，一些国家也试图抓住北极变迁出现的机会，通过多种途径展现参与北极事务的意愿与能力，美国对此持开放态度。罗伯特·帕普表示，正是因为认识到众多北极事务的全球属性，才有必要在北极理事会外设立相对独立的机构协商北极议题，以便加强同域外国家的合作，28Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 13 December 2016.从而将受北极变化影响及有意愿参与北极事务的域外国家纳入北极治理机制中。在担任北极理事会轮值主席国期间，美国有意将涉及全球属性的北极事务独立于北极理事会，吸纳更多域外国家参与。在商议美国积极推动的北冰洋核心区公海渔业协议的会议上，大卫·巴尔顿明确表示，不会将该协议放到北极理事会的框架中讨论。29大卫·巴尔顿在2015年1月于上海同济大学召开的北冰洋核心区渔业问题圆桌会议上公开做出如此表示。这意味着欧盟、中国、韩国、日本等域外国际组织和国家将有机会参与北冰洋公海渔业协议的制定。2015年，美国、加拿大、俄罗斯和中国等国家在上海举行会议，就北冰洋公海渔业协议展开讨论。30《北极渔业管理会议在沪召开》，下载于http://www.oceanol.com/shouye/yaowen/2015-01-15/39386.html，2016年10月14日。美国同韩国和日本等国也召开过类似会议。为达成一项预防北冰洋核心区公海不受监管的商业捕鱼协议，加拿大、中国、丹麦、欧盟、冰岛、日本、韩国、挪威、俄罗斯以及美国已经举行了数次“十方会议”，就相关问题进行讨论。

2015年8月31日，美国组织召开“北极全球领导力大会”，中国、欧盟、韩国等利益攸关方的学者和官员获邀参会，议题涵盖气候变化、应急机制、不受监管的北冰洋公海捕鱼、黑炭和空气质量、可再生能源、科学合作、观测网络、提高经济效率和社群健康的创新解决方案等，这次会议并没有被纳入北极理事会的活动中，仅由美国北极特别代表负责向理事会传达会议内容。31Conference on Global Leadership in the Arctic, at http://www.state.gov/e/oes/glacier/index.htm, 9 December 2016.2016年9月，美国主导召开了首届北极科学部长级会议，包括北极八国和其他北极研究主要国家（中国、英国、德国、法国、日本、韩国等）在内的25个国家和地区派出高级别代表团出席会议，并发表《部长联合声明》。32United States Arctic Research Commission and Arctic Executive Steering Committee,Support Arctic Science: A Summary of White House Arctic Science Ministerial Meeting, 28 September 2016.此举的一个意外效果是使北极理事会面临被边缘化的威胁。有中国学者指出，在美国担任北极理事会轮值主席国期间，在美国的主导下，理事会在北极治理中的角色被相对边缘化，2017年芬兰担任轮值主席国时可能会面对一个运转失调和“跛脚”的北极理事会，一些国家将北极理事会改革成为正式国际组织的愿望将变得更加渺茫。33赵宁宁、欧开飞：《冰岛与北极治理：战略考量及政策实践》，载于《欧洲研究》2015年第4期，第124页。由此可见，美国并不支持将北极理事会改革成负责北极治理的核心组织。北欧国家若想扭转这一趋势，需付出极大努力。

此外，特朗普就任总统后，随即对美国的内政外交政策展开调整。虽然北极政策尚未受到影响，但从特朗普的一系列言论以及联邦政府近期的举措来看，美国北极政策或将面临重大变化。总体而言，气候变化难以得到如奥巴马政府时期的重视，特朗普政府的北极政策或将更加重视资源开发，然而该地区的资源开发却面临重重困境，最关键的问题在于开发成本过高而石油价格过低。受此影响，美国联邦政府对北极事务的重视程度或出现明显下降。还有学者指出，新一届美国政府的外交政策更加倾向推行单边主义政策，重点关注国内事务，并且对全球治理持消极态度，这将直接影响到美国对理事会的态度。34吴心伯：《特朗普执政与中美关系走向》，载于《国际问题研究》2017年第2期，第19页；赵明昊：《“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向》，载于《外交评论》2017年第4期，第114页；Rob Huebert, What Donald Trum’s Presidency Might Mean for the Arctic, News Deeply, at https://www.newsdeeply.com/arctic/community/2016/12/14/whatdonald-trumps-presidency-might-mean-for-the-arctic, 3 February 2017.加之已经卸任北极理事会轮值主席国，美国对北极理事会的重视程度可能下降，是否有意愿推动北极理事会进行改革面临不确定性。

其次，俄罗斯对北极理事会态度消极，亦无意推动理事会进行重大改革。北极开发在俄罗斯的国家战略中占据重要地位，资源开采与航道开发利用是俄罗斯北极开发战略的两大支柱。35Northern Sea Route Information Office, Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for a Future Perspective, at http://www.arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/Policy_of_the_RF_in_the_Arctic.pdf, 3 October 2016.受乌克兰危机影响，俄罗斯与西方国家关系短期内难以改善，以美国为首的西方国家对俄经济制裁亦无松动迹象，俄北极经济开发只能寄希望于包括中国、日本、韩国等在内的亚洲国家。俄罗斯北极地区油气资源开采及出口有助于这些国家实施能源进口多样化战略，同时北方海航线开发利用潜力巨大，因此它们也愿意参与俄罗斯北极开发。由于受《渥太华宣言》限制，北极理事会尚缺乏推动北极经济开发的足够能力，从而降低了俄罗斯借力北极理事会开展同域外国家经济合作的意愿，从而导致理事会对俄罗斯的重要性降低。此外，由于担心自身在北极事务中的影响力受到削弱，俄罗斯也不愿看到观察员通过改革扩大在理事会中的话语权。在此情况下，俄罗斯显然无意支持理事会进行任何形式的重大改革。

（三）北极理事会自身结构阻碍其发展成地区治理核心组织

北极理事会组织架构既包括域内国家与原住民团体，又吸收了部分域外国家为观察员，虽然存在观察员话语权严重不足等弊端，但在结构上看似具备一定代表性。部分域内国家又有意将北极理事会视为处理北极问题的核心机构，一度使外界误认为理事会就是北极治理的核心机构。然而事实是，北极理事会成立时发布的《渥太华宣言》早已明确指出：

北极理事会是域内国家、原住民社群和其他居民就共同关心的问题加强合作、协调和交流的政府间高级论坛，尤其关注地区可持续发展与环境保护方面的议题。36Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 3 October 2016.

北极理事会的具体工作主要由工作组及特别行动计划负责实施。截至目前，北极理事会共包含6个工作组、2项特别行动计划以及2个专家小组，6个工作组分别为消除北极污染行动计划工作组（ACAP）、北极监测与评估工作组（AMAP）、北极动植物保护工作组（CAFF）、突发事件预防反应工作组（EPPR）、北极海洋环境保护工作组（PAME）以及可持续发展工作组（SDWG），2项特别行动计划指北极海洋合作特别行动计划（TFAMC）和北极电信基础设施特别行动计划（TFTIA），2个专家小组分别为支持黑碳和甲烷框架行动执行的专家小组以及基于生态系统管理的专家小组。

北极理事会从成立之初直至目前，其工作职责主要集中于推动地区可持续发展和环境保护方面，37Oran R. Young, The Arctic Council at Twenty: How to Remain Effective in a Rapidly Changing Environment, UC Irvine Law Review, Vol. 6, No. 2, 2016, pp. 109～110.并取得较大成绩。有学者指出，正是由于理事会排除了传统安全等议题，才取得如今的成就。38Kathrin Keil, An Arctic Security Forum? Please, No!”, at http://www.thearcticinstitute.org/an-arctic-security-forum-please-dont/, 13 October 2016.换言之，目前部分针对理事会的批评是误将其视为北极治理核心机构，进而由于治理功能无法满足国际社会期待而招致怨言。正如加拿大卡尔加里大学罗伯·休伯特教授所言，北极理事会在设立之初便是一个以环境治理为导向的论坛，对其因授权不足无法解决诸如传统安全等问题进行批评未免过于苛责。39Rob Huebert, Evaluating the Arctic Council at 20 (Or 27!), World Policy, at http://www.worldpolicy.org/blog/2016/09/19/evaluating-arctic-council-20-or-27, 8 November 2016.要成为地区治理核心组织，安全和经济等是无法绕开的重要议题，然而一旦将传统安全议题纳入北极理事会议事范围，将极有可能使相关国家在其他地区的对抗局面延伸至北极地区，造成这些国家在理事会中的对立，此举不仅无助于理事会开展工作，更有可能影响既有的合作成果。在了解北极理事会设立初衷及其工作重心后，我们不禁担心一个政府间高级别论坛是否具备发展成地区治理核心组织的潜力？将理事会打造成北极治理核心机制的设想未免过于“雄心勃勃”。

此外，北极理事会的观察员制度也是阻碍其发展成北极地区核心组织的重要因素。由于北极事务兼具全球属性与区域属性，北极治理也势必具备这一特殊性。既然如此，就北极治理的全球属性而言，中国、欧盟、日本、韩国等北极利益攸关者如拥有足够的参与意愿和参与能力，便有权要求在涉及其切身利益的北极治理中享有发言权。因此，意欲发展成为北极治理核心机构的北极理事会不得不面对的问题是：如何应对域外利益攸关者要求充分参与北极治理的要求，理事会是否应当对目前的组织结构及决策程序进行改革，吸纳上述域外国家成为正式成员，并赋予其同现有成员国同等的发言权与决策权？如何保证这一改革不会影响原住民在理事会中的参与权及话语权？理事会成员国本就对此看法不一，难以达成一致，部分国家为维护自身的地区影响力，也很难允许域外国家提升在理事会中的话语权，遑论赋予其决策权，而域外国家与北极事务之间的联系是多渠道的，参与北极治理的平台也不限于北极理事会。40孙凯：《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，载于《外交评论》2017年第3期，第128页。若改革后的理事会无法给予域外利益攸关者足够的身份与地位，域外国家将通过其他途径参与北极治理。一个不具备足够代表性且难以获得广泛支持的北极理事会，显然难以被视为北极治理的核心机构。

三、“领域化治理”为北极理事会改革提供新思路

随着北极治理的重要性日益增加，国际社会不得不面对的一个现实是：在治理中扮演关键角色的地区秩序仍处于形成过程中。近几年要求北极理事会进行改革的呼声高涨，但对理事会改革内容及目标的不同观点却引发了种种争议，从更深层面看均是对北极地区秩序建设不同观点的反映。部分国家及学者寄希望于在北极地区构建一个以北极理事会为核心的综合性治理机制，试图通过该机制实现北极善治，然而这一设想却面临来自理事会自身存在的问题以及地区秩序发展现状等诸多方面的挑战。另一方面，北极治理近年逐渐呈现出领域化趋势，为苦于探寻地区秩序建设方案的国际社会提供了全新思路，不失为“柳暗花明又一村”。

（一）北极地区“领域化治理”趋势明显

对于北极地区逐渐呈现出领域化治理的趋势，国内学者已经有所关注。上海国际问题研究院杨剑研究员在其《北极治理新论》一书中，将航运、气候变化、核污染、渔业问题以及油气资源的绿色开发等作为领域化治理的案例进行了详细研究；41杨剑等著：《北极治理新论》，北京：时事出版社2014年版，第313～465页。中国海洋大学郭培清教授也认为北极治理呈现出从“区域化”向“领域化”发展的态势，并且认为未来北极治理的“领域化”将比“区域化”更为有效，同时也更利于国际合作的有效开展。42郭培清、卢瑶：《北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展》，载于《国际观察》2015年第5期，第69～70页。值得指出的是，上述学者仅提及了这一概念，并未给出“领域化治理”的明确定义。结合这几位学者的分析，我们初步总结出北极治理的几个主要领域，包括气候变化、环境保护、可持续发展、渔业（特别是北冰洋核心区渔业管理）、资源开发、航运、旅游以及原住民保护等。而所谓领域化治理，则意味着针对这些领域分别设立相对独立的论坛或机构进行协商处理，这同将所有议题置于一个综合性框架中进行治理的思路存在较大差别。

目前，在经济开发、渔业、科学合作、航运、环境保护以及可持续发展等领域，这一趋势已经十分明显。为推动北极经济开发与合作，加拿大在2013—2015年担任北极理事会轮值主席国期间主导并发起成立了北极经济理事会，虽然北极经济理事会由加拿大在担任北极理事会轮值主席国期间创立，但北极理事会发布的“北极经济理事会成立大会计划”却宣布：“北极经济理事会是一个独立机构”，经济理事会也宣称自身是一个“极地周边的独立机构”，并在机构和财政方面独立于北极理事会，且能够自行决定组织机构、吸收成员的方式以及其他国家在该机构中的角色。43Scandinavian, Russian, Alaskan Business Reps to Meet in Iqaluit Next Week, Nunatsiaq News, at http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674scandinavian_russian_alaskan_business_reps_to_meet_in_iqaluit_next_wee/, 1 December 2016.

美国继任北极理事会轮值主席国后，运用其话语权和影响力，使国际社会对北极议题的关注焦点从经济开发转移到气候变化、安全和管理等议题，北极治理领域化趋势更为明朗。美国多次表示，不会在北极理事会框架内商定北冰洋公海渔业协议。2015年7月，美国同加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯共同发布了《关于防止北冰洋核心区不规范公海捕鱼的宣言》，与此同时，美国还就北冰洋核心区公海海域捕鱼这一议题同中国、韩国、日本等国家的专家及学者进行过多次协商，如前文提及的已经举行数次“十方会议”。2015年11月，由北极八国成立的北极海岸警卫队论坛宣告成立，其宗旨是加强北极国家海岸警卫队的合作，提升北极水域的安全与管理。北极海岸警卫队论坛明确表示，它独立于北极理事会，可自行制定工作计划。44Levon Sevunts, Arctic Nations Agree on Coast Guard Cooperation, Alaska Dispatch News,at http://www.adn.com/article/20151029/arctic-nations-agree-coast-guard-cooperation, 7 December 2016.为加强各国在北极地区的科学研究合作，美国还主导举办了首届北极科学部长级会议，并在结束北极理事会轮值主席国任期时与其他北极国家共同签署《加强国际北极科学合作协定》。值得指出的是，美国有意将部分会议及议题独立于北极理事会，并邀请所有利益攸关者参与。罗伯特·帕普认为美国此举正是基于部分北极问题的全球属性，意图设立独立于北极理事会的其他论坛，使受北极变化影响的所有国家都有机会参与。45Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 4 October 2016.美国的上述举措，一方面极大地调动了域内外国家在相关领域进行合作的意愿，有助于实现北极善治，另一方面也推动了北极治理的领域化趋势。

此外在航运领域，国际海事组织发挥着重要作用，《国际极地水域作业船舶规则》也已经于2017年1月1日正式生效。

北极理事会成立以来，主要致力于推动环境保护和可持续发展领域的工作。2017年5月接任北极理事会轮值主席国的芬兰设立了四大优先领域，分别为环境保护、互联互通、气象合作以及教育，并认为：“环境保护是北极合作的核心”，其主导下的理事会依然主要在环境保护与可持续发展领域开展具体工作，46Exploring Common Solutions-Finland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2017-2019, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-andevents/451-fairbanks-04, 24 May 2017.北极治理的领域化趋势得到进一步加强。北极地区秩序逐渐呈现出由领域化治理形成的治理网络，这些领域化治理机制在推动各国加强合作、共同应对相关北极议题上发挥了重要作用，并取得良好效果。就北极治理的有效性而言，一个由领域化治理形成的治理网络所取得的效果，未必亚于综合性的治理机制。换言之，一个综合性治理机制对北极地区而言或许并非是必需的。

（二）“领域化治理”为北极理事会改革提供新思路

在北极理事会成立20周年之际，回顾其设立初衷及发展历程，再将其置于整个北极地区领域化网络治理结构中审视，试图通过改革理事会使其成为北极治理核心机构显得愈发没有必要。因此我们的建议是：不妨将北极理事会视为北极领域化治理网络的一环，同其他领域化治理机制一道，共同推动北极治理朝着更好的方向发展。将理事会的工作依然限定在推动地区可持续发展及环境保护方面，使理事会成为域内国家、原住民组织以及观察员国家就地区可持续发展以及环境保护进行协商的高级别论坛。在涉及诸如旅游、资源开发、公海渔业管理、传统安全、航运及原住民保护等其他北极治理领域，坚持领域化治理方向，设立相关专门性论坛或组织进行协商，并将所有利益攸关者纳入其中。这样既能避免或减少北极理事会因授权及代表性不足在北极治理中遭至的抱怨，又能为受北极变化影响的域外国家提供充分的参与机会。如此，域外国家寻求改革北极理事会观察员制度的迫切性也将有所降低。

在领域化治理的视角下，北极理事会仍需进行必要的内部改革，如对工作组及特别行动计划进行整合，避免不必要的重复工作及资源浪费。美国国际战略研究中心的研究报告建议可对现有工作组进行重组，将其数量从6个减至4个，重点关注北极海洋环境、监测与评估、可持续发展以及北极居民等问题，并理顺工作组与北极高官会议之间的关系。47Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 12～13, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.在理事会框架内适度增加观察员的参与，事实上北极理事会已经在这方面做出努力，2015年10月和2016年10月召开的2次北极高官会议最终通过了《北极理事会附属机构观察员手册附件》，明确了观察员参与理事会附属机构会议时在会前联络、会议参与以及项目贡献等方面的权利和义务。48Addendum of Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-withaddendum- finalized_Oct2016.PDF?sequence=8, 3 May 2017.附属机构主要指工作组、特别行动计划、专家小组以及理事会可能设立的其他机构。这在一定程度上提升了观察员参与北极理事会工作的机会与能力，但值得指出的是，该附件仅是在理事会既有规则框架内对观察员的参与进行明晰，并没有扩大观察员的参与权限，符合成员国的利益。此外还包括建立更加稳定的资金来源渠道，维护原住民组织的参与地位等。当然，这些改革的最终目的是促使理事会提升实现地区环境保护和可持续发展目标的能力。

四、结 语

回顾北极理事会发展历程可知，一个专注于地区可持续发展和环境保护的理事会，易于获得域内外国家以及原住民的支持，也更易于开展工作及实现长久发展。因此，在众多学者及官员提议将北极理事会朝着成为地区治理核心机构进行改革的时候，通过分析这一改革将面对的诸多困难以及北极地区已经呈现出的领域化治理趋势，我们希望理事会能回归其设立初衷，以推动地区可持续发展和环境保护为导向，在本领域内为实现北极善治做出贡献。与此同时，北极秩序尚处于形成过程中，发展方向仍存在相当大的不确定性，未来的地区秩序究竟将走向综合性的治理机制抑或领域化治理网络有待进一步观察。虽然就目前而言，北极治理呈现出领域化治理的趋势，但这并非意味着领域化治理就不会遇到困难和挑战。同综合性的北极治理机制相比，领域化治理亦存在缺陷，如众多北极事务之间具有相互联系和交叉等特点，太过强调领域化可能导致不同治理机制各自为营、缺乏联系，从而不利于实现地区善治，如何解决这一问题也值得我们思考。密切关注北极理事会改革动态，有助于我们把握北极治理发展趋势，为我国参与北极理事会以及北极治理提供智力支持。