美国法上的网约车监管理论与实践——兼评七部门《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》*

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

美国法上的网约车监管理论与实践——兼评七部门《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》*

楼秋然

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

美国法上的网约车监管理论与实践对于“去管制”以及网约车司机、乘客、其他利益相关者的保护不足问题进行了通盘考量。目前的美国法通过将Uber等网约车公司定性为“普通承运人”或者为其提供全新的监管类别、采用更为劳动者友好型的“雇员”认定方法等监管措施，试图实现创新与管制之间的利益平衡。中国目前的网约车监管法律规范已具有一定的科学性和合理性，但仍在网约车司机、乘客和其他利益相关者的利益保护问题上具有明显不足，需要参考美国法上有关理论与实践加以完善。

网约车；去管制；监管；利益平衡；利益相关者保护

2015年4月15日，全国“网约车第一案”即陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案在济南市市中区人民法院开庭审理。该案案情并不复杂：2015年1月7日，两名乘客使用“滴滴打车”软件在网上预约“专车”出行。“专车”司机陈超将乘客送达目的地时，遭济南市城市公共客运管理服务中心执法人员检查；后其被济南市城市公共客运管理服务中心以“非法运营客运出租汽车”为由，处以包括罚款在内的多项行政处罚。*参见赵秋丽、李志臣：《全国“专车第一案”济南公开审理》，《光明日报》2015年4月17日第8版。此案所引发的关注与讨论，推动了我国一系列网约车监管法规的出台。2016年7月14日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办共同出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称：《暂行办法》)。从《暂行办法》条文的字面含义看，监管部门似乎承认了网约车的合法性。然而，亦有专家指出《暂行办法》只是网约车的“部分合法化”，其原因在于：《暂行办法》授权城市人民政府自主决定“车辆的具体准入标准和条件”、“司机的准入条件”、“是否实施数量管控”、“是否实施运价管制”，一旦城市人民政府实施数量管控和运价管制，网约车就将与传统出租车无异。*参见《专家：网约车只是部分合法化 还待看下半场》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-08-21/doc-ifxvcsrm2040348.shtml?t=1471734481883，2016年10月10日访问。此后，北京、上海、广州、深圳、重庆等多个主要城市陆续出台了《暂行办法》的实施细则；除车辆准入标准之外，北京、上海两地的实施细则要求网约车驾驶员必须具有“本市户籍”，大幅提升了网约车的准入门槛。*参见《多个城市发布网约车管理细则 抬高准入门槛》，http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201610/3914723.htm，2016年10月10日访问。北京市交通委员会更是明确表示，“出租汽车属于难以完全实现市场化放开竞争领域”，会在未来建立“总量动态调控机制”，“必要时可实行政府指导价”。*参见《北京网约出租车将数量管控 建立总量动态调整机制》，http://news.ifeng.com/a/20161008/50070594_0.shtml，2016年10月10日访问。上述实施细则的出台，不仅印证了专家对网约车只是“部分合法化”的预测，更加剧了市场在《暂行办法》实施后对各城市可能出现的网约车的数量管控的担忧。一时间，网约车的合法地位、出租车数量管控的正当性、网约车监管的未来走向等问题成为我国理论与实务界关注的焦点。

除同样涉及出租车数量管控与运价管制的正当性问题之外，美国法上的网约车监管理论与实践涵摄了更为广泛的监管议题。例如，O’Connor v. Uber Technologies, Inc.案(以下简称：O’Connor案)涉及提供网约车服务的司机是否属于“雇员”；Boston Cab Dispatch, Inc. v. Uber Techs. Inc.案涉及网约车公司的地位定性；圣弗朗西斯科的女孩被撞身亡事件引发了网约车、网约车公司的保险足额性、网约车的乘客、第三人保护等问题。*Family Of Girl Killed In SF Crosswalk Suing Uber For Wrongful Death, CBS SF BAY AREA (Jan. 27, 2014, 4:13 PM), http://sanfrancisco.cbslocal.com/2014/01/27/family-of-girl-killed-in-sf- crosswalk-suing-uber-for-wrongful-death/, archived at http://perma.cc/G3XE-5TJK.除去监管所涉议题的广泛性、与中国问题的较强关联性之外，美国法上的网约车监管理论与实践至少还因为以下两个理由而值得中国给予高度的关注。其一，早在类似“Uber”、“Lyft”和“滴滴”等网约车服务盛行之前，美国社会就已有较为广泛的“车辆分享”(Ridesharing)行为，这些行为主要如第二次世界大战期间的汽车分享俱乐部、20世纪70年代基于原油危机导致的节油运动、20世纪80年代到90年代末的有组织的车辆分享、21世纪初期发起的可靠的车辆分享运动。*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 61 (2015).美国监管部门在这些早期的车辆分享行为中吸取的经验和教训，可以帮助我国更好地应对分享经济时代的网约车监管问题。其二，美国一直以来都被公认为科学技术发展的执牛耳者，在网络科技方面更是如此。在对监管因素十分敏感的科技创新领域，过往的监管经验便显得极为重要。另外，由于创新层出不穷、监管思路更新频繁，美国对分享经济的监管理论与实践也随之不断丰富。有鉴于此，笔者不揣浅陋，于本文中对理论与实践进行初步的评价，并以美国法上的网约车监管理论与实践为参照，对我国法上的网约车监管实践进行分析与展望。

一、美国法上网约车去管制的实践需求与理论支撑

(一)亟待改善的运营模式与用户体验

在非自驾的语境下，普通人在选择出行方式时主要考虑如下因素，即交通方式的“便捷性”(包括旅途时间及等待时间)、“经济成本”与“灵活性”(适应行程变化的能力)。对于交通工具而言，交通方式的“便捷性”与“灵活性”主要取决于出行者的“位置要素”(Positional Elements)。*See generally Masabumi Furuhata, Maged Dessouky, Fernando Ordonez, Marc-Etienne Brunet, Xiaoqing Wang, Sven Koenig, Ridesharing: The State Of The Art And Future Directions, 57 Transportation Research Part B 28, 31-32 (2013).因所欲讨论的问题不完全一致，笔者于本文中对“位置要素”的论述与此文内容并非完全一致。“位置要素”即是出行者自身的起始位置与交通工具的运行轨迹的一种对应关系。根据位置的对应关系，对于特定出行者的某次出行而言，不同的交通工具呈现出相异的四种形态：(1)完全对应型，即该交通工具的起始点与出行者的起始位置完全吻合；(2)包含对应型，即出行者的起始位置被包含于交通工具的运行轨迹，如交通工具经过A、B、C三点，出行者的起始位置为A、B两点；(3)部分对应型，即出行者的起点或始点只有其一被包含于交通工具的运行轨迹；(4)绕道对应型，即出行者的起始点均不处于交通工具的运行轨迹之内，需要出行者事先(事后)完成多余路程。公共交通，如地铁或者公交车，往往呈现出部分对应型和绕道对应型这两种形态，加之其运行轨迹非常固定，因而在“便捷性”与“灵活性”上大打折扣。传统的出租车虽然交通成本较高，却能为出行者提供完全对应型的服务。然而，由于传统出租车行业经营模式上的固有缺陷，其服务难以满足完全对应型需求者的要求，呈现出“不效率”。

由于完全对应型的需求呈现出“偶发性”的特征，加之信息不对称问题的存在，传统的出租车行业主要采用的是“巡游”(Cruising)的运营模式。这种“巡游”容易导致两种“不效率”的现象。第一，出租车的空跑。这种空跑可能产生于两种情境，即空车寻客与下客后的空车返程。根据美国学者的实证研究，美国出租车的空跑时间占其总工作时间的50%至70%。*See Judd Cramer, Alan B. Krueger, Disruptive Change In The Taxi Business: The Case Of Uber, 106(5) American Economic Review: Paper & Proceedings 177, 177 (2016).第二，出租车的集中。为了减少空跑，出租车往往会聚集于购物中心、中心商务区等人流集中的区域，从而在某些区域造成“供过于求”，相应地在另一些区域引起“供不应求”。即便是采用“派遣”(Dispatch)模式的出租车服务，其用户体验也难以令人满意。由于派遣中心难以遵循最优化的配对(Matching)运算法则等问题，*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 62-63 (2015).出行者往往需要等待较长的时间或者不得不在出租车公司指定的位置上车。

Uber等网约车服务的涌现，则极大地改善了上述问题。以Uber为例，出行者只需要在手机上下载Uber的打车软件并且提前录入自己的个人资料、信用卡信息，就可以在出行前的极短时间内预约离自己最近的私家车或者出租车，完成出行。与传统的出租车行业相比，此种依托最优化配对的运算法则、定位系统等网络科技的新型运营方式具有巨大的比较优势(减少“不效率”与提升用户体验)。由此，许多美国学者强烈要求对网约车与传统出租车实施“去管制”。

(二)过时的监管意图与人为垄断

许多英文文献都将出租车行业的监管历史上溯至17世纪前叶的英国。早在1635年，英国的伦敦和威斯敏斯特地区就已经开始对用于营运的四轮马车进行监管，以保障公共秩序与大众安全。*See Jeremy P. Toner, The Welfare Effects Of Taxicab Regulation In English Towns, 40 Economic Analysis And Policy 299, 299 (2010).值得注意的是，这一看似公允良善的立法其实也深受既得利益群体的影响。有历史文献表明，受四轮马车竞争影响而利润锐减的船工(Waterman，系早期英国主要的公共交通服务提供者)群体的游说，也是有关监管立法出台的重要动因。*See Edwin A. Pratt, A History Of Inland Transport And Communication In England, K. Paul, Trench, Trübner & Co., Ltd., 1992, pp. 12, 39-40.虽然最早版本的监管立法全面禁止了四轮马车在伦敦和威斯敏斯特地区的营运；然而在1685年，英王废除了上述立法，四轮马车获得与其他传统交通方式相同的合法地位。*See Edwin A. Pratt, A History Of Inland Transport And Communication In England, K. Paul, Trench, Trübner & Co., Ltd., 1992, pp. 62-63.按照英美学者的说法，这种政府对车辆出租行业几乎不进行监管的做法，被20世纪初期的纽约出租车行业几乎完全继承了下来。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 731 (2016).此后，尽管美国不少的州和城市的法律要求出租车司机获取相关执照，但其却从未实施过其他的监管措施。*History, Taxi Of Tomorrow, http://www.nyc.gov/html/media/totweb/taxioftomorrow_history.html, 2016年10月10日访问。

20世纪30年代的大萧条改变了这种监管图景。*See generally Hannah A. Posen, Ridesharing In The Sharing Economy: Should Regulators Impose Uber Regulations On Uber?, 101 Iowa Law Review 405, 408-411 (2015).以下关于大萧条对美国出租车监管图景改变的内容若无特别引注，均出自此文。史无前例的经济危机带来了居高不下的失业率，众多失业民众为谋生计涌入出租车市场。供过于求的出租车市场导致了出租车车费的大幅下降，利润的骤减催生了恶劣的经商手段如欺诈、勒索等。另外，为了争夺市场，出租车司机的街头暴力、不安全驾驶行为也与日剧增。为了应对暴力与环境日渐恶劣的出租车市场，美国立法者于1937年通过了“哈斯法案”(Haas Act)，设置了出租车的数量管控条款。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 731 (2016).随后，对出租车行业进行高强度的监管成为了美国各州、各城市的通例。普遍性的监管措施包括准入(数量)控制、运价管制、金融责任、车辆标准与运营保险。*美国出租车监管中的准入控制主要体现为一种被称为“Medallion”的数量控制。See Bruce Schaller, Entry Controls In Taxi Regulation: Implications Of US And Canadian Experience For Taxi Regulation And Deregulation, 14 Transport Pol’y 490, 490 (2007).大萧条所呈现的无管制的出租车市场的混乱，一直以来都被认为是美国出租车监管的正当性所在。1984年，美国联邦贸易委员会在一份报告中便再次指出，既存的出租车监管法规很可能是出于以下目的：(1)保护出租车市场免受竞争；(2)提升城市形象；(3)监管者的自身利益；(4)保障出租车服务质量。监管手段与监管目的之间似乎也存在着紧密的关联：通过运价管制，防止过度竞争带来的运费骤减；通过准入数量管控，弥补出租车司机因运价管制在需求上升时可能减少的利润。这样可以为出租车司机提供工作的稳定性，同时，有利于提高服务质量。

然而，随着大萧条阴影的逐渐消散、政府监管市场能力的提升、科学技术与商业模式的创新，过往的监管意图是否还值得维系？即便市场可能在完全放开数量管控后形成供给过剩，是否就已经意味着政府应当在事前进行数量限制？这在所有信奉有效市场理论的美国学者眼中都是一个简单的问题。至于数量管控与运价管制对公众尤其是乘客保护的意义，持“去管制”态度的学者更是认为完全可以通过保险、车辆标准等其他监管措施替代实现。数量与运价管制与服务质量的关系，则被认为无须监管介入：出行者总是会在服务质量与价格之间进行理性权衡。Uber等打车软件为出行者提供的对应不同服务质量的高级/廉价专车服务的成功，更是印证了这一简单的经济学原理。由此，持“去管制”立场的美国学者认为，出租车行业现存的数量管控与运价管制不过是既得利益群体制造人为垄断的手段，其原初的立法目的已经过时。*See Glen Harlan Reynolds, Regulators Wreck Innovation: Column, U.S.A. TODAY (June 10, 2014, 1:53 PM), http://www.usatoday.com/story/opinion/2014/06/09/uber-lyft-taxi-transportation-regulators-column/10198131/，2016年10月11日访问。该文分析了出租车行业的监管者是如何因“俘获”而从行业的监管者变身为该行业既得利益群体的代言人的。

(三)其他考量

除去对实践需求与监管意图的讨论之外，美国学者还列举了网约车服务的若干益处：通过提升载客人数，有效缓解交通拥堵、减少汽车尾气排放、增加就业与普通市民收入、竞争引起的出租车费用下降、实现交通工具选择的平等性和民主化等。在此背景之下，尽管美国许多州仍要求Uber等专车服务受制于传统的出租车监管法规(包括数量管控)，否则将被禁止营运，但也已有一些州(包括内华达州、弗吉尼亚州、马里兰州、加利福尼亚州等)或者全面放开网约车服务，或者仅要求其遵守关于司机背景审查、车辆标准准入等事关公共安全的监管措施，而无须接受传统出租车行业的数量管控与运价管制。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 737-738 (2016).

二、美国法上网约车“去管制”的有关做法已经或者将会造成的问题

(一)网约车司机的利益保护不足问题

许多美国学者往往以Uber司机的较高收入做为对网约车“去管制”的理由。根据Uber自己提供的实证数据，在其可以营运的60多个城市中，Uber司机平均每小时的收入可达19.19美元；相比之下，传统的出租车司机每小时的收入仅为12.90美元。*See Jonathan V. Hall & Alan B. Kreuger, An Analysis Of The Labor Market For Uber’s Driver- Partners In The United States (Jan. 22, 2015), https://s3.amazonaws.com/uber-static/comms/PDF/ Uber_Driver-Partners_Hall_Kreuger_2015.pdf, at 23.然而，2015年发生在加利福尼亚州的O’Conner案，使得网约车司机的利益保护不足问题凸显了出来。*See O’Conner v. Uber Technologies, Inc, No. C-13-3826 EMC, 2015 WL 1069092 (N.D. Cal. Mar. 11, 2015).本文以下关于该案的内容若无特别引注，均出自此文。在该案中，原告主张，Uber错误地将Uber司机定性为“独立承揽人”(Independent Contractor)而非“雇员”(相当于我国劳动法上的劳动者)，并且指责Uber通过错误定性获取廉价劳动力。Uber则主张法院应当遵循先例采用“控制权”检验(The Right Of Control Test)来否定原告的“雇员”地位。该案虽然仍未审结，但由于该案审理法院通过使用对劳工更为友好的“独立承揽人”标准，否定了Uber要求获得即决判决的动议，这被视为原告极有可能胜诉的征兆。无论该案最终结果如何，网约车司机利益保护不足的现状已经被暴露。

根据美国学者的论述，网约车司机被定性为“独立承揽人”或者“雇员”对司机利益具有实质性的影响。首先，根据美国联邦、各州的一系列劳工法规，“雇员”可以享有最低工资保障、因工作支出费用的补偿、加班补贴、失业保险、医疗保险等多项劳工保护；“独立承揽人”则完全不能享受上述待遇。以最低工资保障为例，虽然根据笔者已提及的实证数据，Uber司机的平均收入远高于传统出租车司机的收入，然而，Uber司机的收入并未扣除其不能从Uber处获得补偿的“汽油费、车辆保养费、车辆保险费、桥路收费”等支出。许多美国学者指出，将上述支出计算在内，Uber司机的收入水平很可能低于各州对最低工资的要求。*See Andrew, What Does A Typical New York UberX Partner Earn In A Week? UBER NEWSROOM (Dec. 1, 2014),https://newsroom.uber.com/nyc/?s=What+Does+a+Typical+New+York+UberX+Partner+Earn+in+a+Week，2016年10月11日访问；Maya Kosoff, Uber Drivers Speak Out: We’re Making A Lot Less Money Than Uber Is Telling People, BUS. INSIDER (Oct. 29, 2014, 8:54 AM), http://www.businessinsider.com/uber-drivers-say-theyre-making-less-than-minimum-wage-2014-10，2016年10月11日访问。如果考虑到目前在美国有接近40%的Uber司机将提供网约车服务作为唯一收入来源，*See Jonathan V. Hall & Alan B. Kreuger, An Analysis Of The Labor Market For Uber’s Driver- Partners In the United States (Jan. 22, 2015), https://s3.amazonaws.com/uber-static/comms/PDF/ Uber_Driver-Partners_Hall_Kreuger_2015.pdf, at 10.这一现状可谓令人担忧。其次，如果Uber司机被定性为“独立承揽人”，Uber就可以随时终止与司机之间的合同关系。这种合同关系的不稳定性不仅极大地提高了Uber司机的就业风险，也为Uber榨取司机价值提供了更多方便。*See Henry Ross, Ridesharing’s House Of Cards: O’Connor v. Uber Technologies, Inc. And The Viability Of Unber’s Labor Model In Washington, 90 Washington Law Review 1431, 1438-1441 (2015).

(二)乘客的利益保护不足问题

在未受各州或者各城市管制之前，Uber主要通过以下措施对乘客的安全等利益进行保护：(1)对司机进行简单的背景审查；(2)设置双向评价系统，方便乘客过滤存在问题的司机；(3)要求车辆符合安全营运的标准；(4)要求司机自行购买责任保险。在各州或者各城市的管制加强之后，Uber司机接受更为严格的背景审查(包括犯罪记录)、车辆标准与保险责任。然而，近来美国的相关理论与实践显示，即便如此，网约车乘客仍然面临较大的保护不足问题。

第一，不可靠的评价系统。一般来说，通过设置双向、透明的评价系统可以大幅度降低现代社会交易中的“陌生人危险”。然而，根据美国学者的理论与实证分析，分享经济或者网络交易中的评价系统存在较大的“信息扭曲”问题。这些信息扭曲主要来源于如下几个方面。其一，一般使用的评价系统存在非常明显的“互惠”特征。由于评价对买卖双方的未来交易都影响重大，为防止遭到报复，买卖双方尤其是买方都倾向于给出好评(即便服务或者产品质量较差)。*See Gary Bolton, Ben Greiner, Axel Ockenfels, Engineering Trust: Reciprocity In The Production Of Reputation Information, 59 Management Science 265, 265-285 (2013).其二，一些用户甚至可能在并未实际购买产品或者服务时，基于自封的产品经理等心理因素给出差评。*See Eric T. Anderson, Duncan I. Simester, Reviews Without A Purchase: Low Ratings, Loyal Customers, And Deception, 51 Journal Of Marketing Research 249, 249-269 (2014).其三，不同人应对不同服务质量的反应差距极大，某些客户可能因为司机迟到极短的时间或者车上播放的音乐不符合口味，就给出差评。由此可见，虽然评价系统可以为高质量的服务提供激励，但由于信息扭曲的存在，其结论的准确性会大打折扣。

第二，垄断权力转移问题。许多持网约车“去管制”立场的美国学者抱怨，出租车行业的运价管制使得出租车运价居高不下，如果能够引入竞争者就可以大幅降低出行者的交通成本。然而，如果对网约车与出租车实施“去管制”，很可能产生“垄断权力转移”，这种转移的危险已经或者将会呈现在以下两个方面。其一，浮动运价。以Uber为例，其在运价的定价方式上采用的一种所谓“Surging Price”的浮动计价方式，即运价会随供求关系而发生变化。这种定价方式很可能会在特定情境下产生价格暴涨，引起价格的不道德争议。例如，Uber曾数次在遭受飓风袭击的城市骤增其运价，引发了美国民众的不满。其二，掠夺性定价。一些美国学者担心，Uber很可能通过低于传统出租车运价的方式抢占市场份额，在挤出传统出租车获取垄断地位后，再抬高运价。这种掠夺性定价在自由市场中屡见不鲜，被视为垄断转移的显见危害。

第三，保险不足问题。虽然Uber要求司机自行购买保险，但是近来的学术研究指出，美国现有的保险结构不足以为乘客提供充分的保护。首先，Uber司机(除正规出租车司机外)一般使用私家车提供服务，其购买的也是一般的机动车责任保险，这种责任保险一般都包含“营运事故”免责条款(livery Exclusion)，一旦发生事故，乘客很难获得保险赔偿。*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 65 (2015).其次，与Uber不同，传统的出租车公司还会为乘客提供一种伞状保险(Umbrella Insurance)。这种保险不仅覆盖了与出租车营运相关的损害，还包括与营运无关但可能发生的其他人身伤害保险。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 746 (2016).根据Uber对司机的“独立承揽人”的定性以及免除一切责任的合同条款，许多不能从司机处获得足额赔付的乘客无法向Uber索赔。而在传统出租车的语境下，乘客可以要求出租车公司承担责任。值得注意的是，许多乘客在发生事故后才知晓Uber与其司机之前并无“雇佣关系”以及Uber司机的责任保险存在营运免责条款。这些都给乘客的安全保障带来了极大的隐患。

(三)其他利益相关者的保护不足问题

除去对Uber司机、乘客的保护不足问题之外，不少美国学者亦指出，Uber等网约车服务的出现还可能导致原本选用公交等交通方式的乘客转而使用小型汽车，反而增加尾气排放与交通拥堵，损害大众利益。另外，受Uber网约车噪音、停靠影响的社区、邻居等利益相关者也缺乏保护利益的手段。在众多关于其他利益相关者的保护不足问题中，以下两个问题受到了更多的理论关注。

第一，Uber引发的一系列税收问题。其一，跨国避税问题。2015年5月，Uber在荷兰设立了控制其海外网约车营利的实体；并利用荷兰对特许使用费不予征税的规定，实现了其海外网约车营利不受美国政府管辖的避税目的。*See O’Keefe Brian, Jones Marty, Uber’s Tax Shell Game, 172 Fortune 114, 114-124 (2015).其二，与司机地位定性有关的税收问题。由于Uber司机被Uber定性为“独立承揽人”，Uber及其司机就无须如其他营运者一般承担“联邦收入税”、“社会保障和医疗税”、“联邦失业税”等多种税负。*See Madara Matthew R, Uber Could See Tax Consequences From Worker Classification Suit, 151 Tax Notes 1166, 1167 (2016).其三，在相关监管付之阙如或者允许Uber运营的州或者城市，Uber无须承担传统出租车公司、司机所需负担的营运特许税。此项税负的免除构成了Uber巨大的竞争优势，引发了传统出租车行业有关不公平竞争的强烈抗议。*See ValueWalk: Why Doesn't Uber Pay Tax? (2014). . Chatham: Newstex. Retrieved from http://search.proquest.com.proxy.library.cornell.edu/docview/1641763391?accountid=10267，2016年10月12日访问。

第二，传统出租车司机的利益受损问题。在美国，虽然传统的出租车行业被不少学者指责为人为垄断形成的市场，然而，不可否认的是，既有法律体系下的出租车司机的利益仍然属于合法利益。在美国，出租车公司或者司机获取的许可是可以在特定条件下出售或者出租的。在数量管控的体系下，这种许可的价值可以高达126万美元。*See Mann, T. (2013, Nov 22). Golden Investment On The Streets Of New York; Taxi Medallion Value Outpaces Gold And The Dow Jones Industrial Average. Wall Street Journal (Online) Retrieved from http://search.proquest.com.proxy.library.cornell.edu/docview/1460803969?accountid=10267，2016年10月12日访问。如果对网约车的数量进行完全的“去管制”，那么这种许可的价值势必急剧下降，使通过合法手段获取许可的公司、司机的利益遭受损失。

综上所述，虽然对网约车“去管制”具有十分坚实的理论支撑与实践需求，然而，网约车“去管制”的有关做法已经或者将会造成的各种问题，也为网约车管制需求提供了相应的依据。

三、美国网约车的监管手段：理论与实践

(一)数量管控与运价管制

在目前的美国法上，是否以及如何对网约车的数量进行管控主要存在三种做法(仅指允许Uber运营的区域)。第一，部分承认Uber合法性的州或者城市并未对网约车的数量做出规定，从而被默认为不存在数量管控。这自然引起了相关区域内出租车行业的强烈不满，形成了许多诉讼。第二，部分州或者城市虽然承认其合法性，却施加了诸如“150辆”这样的数量限制。这种限制又被支持创新的学者、民众视为不必要的行政手段，引发了不满。第三，部分区域要求Uber遵守与传统出租车完全相同的监管措施，这就等于实施了最为严格的数量管控。那么何种监管手段属于最优选择？根据一般的监管理论，最优的监管手段要取得正当性基础，其应该符合下列条件。其一，符合市场规律。出租车(包括网约车)市场的供给与需求之间存在复杂的双向互动关系，根据不同的人口机动性限制，供求的均衡点会随之发生变化。一旦低于或者超越均衡点，就会发生价格偏高、环境污染、交通拥堵等不效率。因此，政府的监管绝对不应该是完全放任或者设定一个可以形成垄断的数量(如现阶段的“Medallion”许可证制度)，而应当在对市场进行细致研究的情况下设定合理的数值。其二，考虑各方利益平衡。除了考虑竞争带来的经济效率之外，政府还必须考虑传统出租车司机可能被稀释的合法利益。虽然这种利益并不一定需要通过数量管控来实现(比如可以通过税收、保险费率的优惠等方式来实现)，但却可以在政府进行数量分配时予以优先考虑。

关于，运价管制的正当性，有学者指出，在出租车数量放开之后，若不对运价实施管制，反而可能导致运价欺诈、运价不合理上升等不为社会期望的结果，因此，必须对营运车辆的运价进行管制。*See Jeremy P. Toner, The Welfare Effects Of Taxicab Regulation In English Towns, 40 Economic Analysis And Policy 299, 299-311 (2010).这种论调被前述Uber的“不道德”的提价行为所印证。对此，另有学者指出，这种可能产生的“不效率”可以通过运价的“透明化”加以解决。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney) : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 748-749 (2016).事实上，这两种方案并没有本质上的优劣之分，监管者应当视市场的集中情况择二者之一。当市场竞争激烈时，使用运价的“透明化”(即公开)方式，既可以维持竞争，又可以保护乘客；当市场集中度升高时，则应当采用运价管制，防止垄断对乘客的损害。

(二)Uber等网约车公司的地位认定

Uber等网约车公司的地位认定对乘客的安全保障问题具有十分重要的意义。在圣弗朗西斯科的女孩被撞身亡案中，原告的律师即主张Uber属于“承运人”从而应当承担普通承运人的责任；Uber则主张其仅为中介或者信息提供者，无须承担任何责任。针对这一问题，美国目前形成了以下两种主要的监管方案。

其一，传统方案是将Uber置于传统的规制体系，从而为乘客提供保护。按照美国目前的交通立法，*See generally J.E.K., Persons Or Corporations Transporting Goods On Public Highways As Common Carrier, Or Private Or Contract Carrier, Regards Liability For Loss Of Or Damage to Goods, 112 A.L.R. 89 § 1 (1938). 以下关于美国交通立法的内容，若无特别引注，均出自此文。Uber可能被归属为“普通承运人”、“合同承运人”、“交通中介”和“交通信息提供者”中的一类。在这四种类型中，只有“普通承运人”需要承担承运人责任，包括在司机发生事故时向乘客承担责任。虽然Uber主张自己并非“普通承运人”，然而，按照目前立法的类型定义，Uber只能被归类为“普通承运人”，其原因在于以下几个方面。第一，合同承运人只能承担特殊目的的运输任务，且不能对公共承运人的业务产生影响；而Uber承担的正是一般化的运输任务，且意欲与其他公共承运人展开竞争。第二，交通中介在目前美国的交通立法中首先必须“获得许可”，其次是不能通过任何手段使人误以为其本身提供交通服务，再次是其服务范围仅限于中介；而Uber既未获得许可，又经常使人“误以为”其本身即为交通服务的提供者，服务范围也远远超过了信息中介(涉及评价、支付等)。第三，交通信息提供者是指非为管理、控制与运营信息服务，而生产、获取、储存、转换、处理、检索、利用以及使信息可被获取的实体；*47 U.S.C. § 1001(6)(A).而Uber作为管理、控制与运营信息服务的实体显然不符合这一定义。第四，“普通承运人”的定义较为宽泛，所有为获取报酬而向公众提供交通服务的人都符合这一定义；由于Uber不符合其他定义，且Uber司机提供的交通服务被认为属于其公司业务的必要组成部分，*EMP. DEV. DEP’T, Information Sheet: Taxicab Industry, http://www.edd.ca.gov/pdf_pub_ctr/de231tc.pdf，at 20.许多监管者便将其归类为“普通承运人”。

其二，创新方案是为Uber设置一个新的监管类别，以区别于传统的四分法。以加利福尼亚州为例，该州特别为Uber增设了一个名为“交通网络公司”(TNC)的监管类别，要求Uber为运营车辆投保最低100万美元的商业保险、定期进行车辆检查、对吸毒或者醉酒驾驶实施零容忍。另外，科罗拉多州也效仿加利福尼亚州创设此种新型监管类别，略有不同的是，该州允许Uber或者司机自己提供商业保险，或者要求Uber确保自己的司机投保了商业保险。*See Catherine Lee Rassman, Regulating Rideshare Without Stifling Innovation: Examining The Drivers, The Insurance “Gap”, And Why Pennsylvania Should Get On Board, 15 Pitt. J. Tech. L. & Pol’y 81, 91-92 (2015).

虽然在不同的监管体系下Uber具有不同的身份归类，但有一点却被允许Uber运营的监管者共同遵循：网约车服务提供者必须为其乘客提供足够的保护。因此，Uber的地位如何认定其实并不重要，重要的是监管者必须要求其承担与其运营相对等的责任。

(三)网约车司机的地位定性

如前所述，网约车司机的地位定性(“独立承揽人”或“雇员”)对其利益具有实质性的影响。如今，对于这一问题的处理，美国法院的判决已经呈现出一种更为保护网约车司机的思路。至于这种更为保护网约车司机的思路，则主要通过放松雇员身份的认定标准而得以实现。

第一，以“经济实质”取代“细致控制”。按照美国传统的雇员认定方法即“控制权”检验，只有在雇主对雇员的工作内容进行十分细致的控制时，才能成立“雇员关系”。而Uber司机的工作时间、工作地点、工作内容都较一般劳动者更为自由，较难符合传统的“控制权”检验。为更好地保护类似Uber司机的劳动者的利益，美国联邦最高法院在Bartels v. Birmingham案中确立了所谓的“经济实质”检验标准。*Bartels v. Birmingham , 332 U.S. 126, 130 (1947).根据该标准，法院在判断是否构成雇员关系时，除考虑雇主对工作内容的控制程度之外，还应当考量工作安排的持久性、工作所需技能的级别、工作要素的投资以及劳动者因工作获利的机会。根据这一标准，原本很多不能被界定为“雇员”的自由职业者也开始获得雇员利益。在最近几年较为重要的案件Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc案中，*Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc., 174 Wash. 2d 851, 871, 281 P.3d 289, 297-298 (2012).华盛顿州最高法院在适用“经济实质”标准的同时指出，该州的最低工资法案以及联邦劳动标准法案的目的，在于向劳动者提供保护，旨在避免劳动者因收入过低而遭受生活窘迫之苦以及因过度工作而可能造成的健康减损。

第二，更为宽松的控制权认定检验。有的法院认为，Uber对其司机发出的有关服务的礼仪要求，并且可因未遵守该要求解雇司机的权力构成控制权；*See O’Connor v. Uber Technologies, Inc., 2013 WL 6354534, at *9.还有的法院则认为，Uber向司机提供补贴以支持其运营构成控制权。*Municipality of Anchorage v. Uber Techs., Inc., No. 3AN-14-09530 CI, 2014 WL 8764776, at *1 (Alaska Super. Ct. Oct. 13, 2014).许多美国学者也对法院的此类判决持支持态度，不过，学者的观点主要是认为，由于许多Uber司机对网约车收入十分倚重，而Uber又享有对不听从其指令的司机的解雇权，所谓的较为自由的工作模式名不符实。*See Henry Ross, Ridesharing’s House Of Cards: O’Connor v. Uber Technologies, Inc. And The Viability Of Unber’s Labor Model In Washington, 90 Washington Law Review 1431, 1438-1441 (2015).

综上所述，从近来美国有关雇员身份认定案件的判决内容以及O’Connor案法官拒绝被告动议的情况来看，美国法目前在雇员身份判断上的发展趋势是“劳动者友好型”的。

(四)其他利益群体的保护问题

笔者前述提出了诸多“去管制”的有关做法已经(或者将会)造成的问题，这其中的许多问题都可以被上述监管手段加以解决。例如，网约车司机的利益保护不足可以通过“雇员身份”的认定解决；乘客的保险不足的缺陷可以通过网约车公司的定位认定得到弥补；乘客可能面临的垄断转移可以通过适当的“定价管制”得到缓和；出租车司机的合法利益、环境、交通状况等问题则可以通过科学的数量管控得到解决。至于乘客面临的“评价系统的不可靠”以及因网约车公司引起的税收问题，则需要通过其他的监管或者科技创新实现。对于前者，美国学者已经提出了可以有效克服信息扭曲的双盲评价系统与单边评价系统，并在eBay等电子商务平台获得成功；*See Gary Bolton. Ben Greiner, Axel Ockenfels, Engineering Trust: Reciprocity In The Production Of Reputation Information, 59 Management Science 265, 265-285 (2013).对于后者，则需要通过更完善的税法体系、更多的跨境征税合作、更适应创新型经济变化的征税手段加以实现。

总体来说，美国目前虽然在是否对网约车进行数量管控上存在争议，然而，美国法上的相关理论与实践均认为应当在利益衡量的基础之上对网约车市场进行监管。监管的中心思想是：在不挫败创新积极性的同时，为各方利益相关者提供充足的保护；创新的价值应当来源于效率的提升，而非单纯的利益转移、价值榨取。

四、对我国法上的网约车监管实践的分析与展望

通过对美国法上的网约车监管理论与实践分析可知，尽管对网约车实施监管的“手段”存在不同程度的差异，但是监管的核心思想最终却统一地体现为对“网约车司机”、“乘客”、“传统出租车司机”等利益相关者的充分保护和利益协调之上。有鉴于此，笔者拟从“利益相关者保护”(而非对具体监管手段的逐一审视)的视角，对以《暂行办法》为主体的我国法上的网约车监管实践进行分析与展望。

(一)网约车司机的利益保护问题

中国的网约车司机同样面临着较为严重的利益保护不足问题。根据一份针对于2016年6月至8月在北京地区提供网约车服务的一千多位司机的调查报告显示，北京地区的网约车司机近八成为全职工作、超过四成每天工作12小时以上，在扣除车辆耗损、折旧、油费和话费后，七成网约车司机的月均收入不足四千元人民币。*参见《网约车司机月入过万？七成人收入不足四千》，http://auto.163.com/16/1021/10/C3T40BI7000884NK.html，2017年1月5日访问。依照《关于调整北京市2016年最低工资标准的通知》规定，*参见《关于调整北京市2016年最低工资标准的通知》，http://www.bjrbj.gov.cn/xxgk/zcfg/201608/t20160810_59158.html，2017年1月5日访问。全日制从业人员的“小时工资”不得低于“10.86元”(非全日制从业人员则不得低于“21元”)；包括加班、加点工资、各项社会保险费和住房公积金在内项目“不作为”最低工资标准的组成部分。即便仅以全日制从业人员的最低小时工资乘以12小时，且不计算社会保险费等福利，大约三成的全职工作的北京网约车司机的收入也低于最低工资标准。除去前述调查报告，包括新闻报道在内的众多经验证据，也揭示了网约车收入“低于最低工资标准”、“入不敷出”等司机利益保障不足问题。*参见《网约车司机月入万元成泡影 如今勉强3000元》，http://news.sohu.com/20161017/n470423471.shtml，2017年1月5日访问；《滴滴司机：过去半年我为什么不爱接单了》，http://www.chinacqsb.com/xw/sh/2016/04/225220.html，2017年1月5日访问。

针对网约车司机的利益保障不足问题，《暂行办法》第十八条做出了特别的规定：“网约车平台公司应该……按照有关法律法规规定，根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议。”对于这一规定，很容易引起人们的疑惑：不强制性地要求网约车平台公司与驾驶员签订劳动合同，似乎难以完全保障网约车司机的合法利益。然而，从对中国法上的网约车的市场实际、美国网约车监管的有益经验等因素的综合考量来看，《暂行办法》第十八条是很值得肯定的。

第一，签订劳动合同并非有利于全体网约车司机。根据“滴滴出行”负责公司对外战备合作的副总裁王欣的介绍，为滴滴出行提供网约车服务的司机大约75%为“兼职”司机、有“全职工作”；在公司内部摸底调查中，大多数兼职司机“不愿意”与滴滴出行签订劳动合同。*参见《滴滴出行：兼职司机不愿签订劳动合同》，http://news.xinhuanet.com/talking/2015-10/28/c_1116961498.htm，2017年1月5日访问。这种“不愿意”似乎违反人们的直觉，却在实际上是部分网约车司机进行自我保护的理性选择。根据我国《劳动合同法》第三十九条第四款的规定，“劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的”，“用人单位可以解除劳动合同”。当兼职网约车司机的“全职工作”较之提供网约车服务“更为重要”时，为了防止可能的劳动合同解除，兼职司机便不会愿意签订第二份劳动合同。另外，即便网约车司机并无其他全职工作，其也可能为追求更为自由灵活的工作时间安排、避免受网约车公司的过多管控等，不愿意与网约车公司签订劳动合同。由此可见，签订劳动合同，未必有利于全体网约车司机。

第二， 并非全部网约车司机都应当被定性为“劳动者”(相当于美国法上的“雇员”)。尽管在分享经济日益发达的今天，美国法院关于“雇员”身份的定性判断显露出“雇员友好型”的发展趋势，然而，美国法院的这种偏向性绝非没有边界，因为法院所摒弃的只是以往对“控制”要素之证立所提出的过于“细致”的要求，但仍以司机对网约车收入的倚重、网约车公司所享有的“解雇权”和“薪酬决定权”作为否定网约车司机可以“自主决定工作内容”的基石，并且唯有如此，才符合法院“避免劳动者因收入过低而遭受生活窘迫之苦，以及因过度工作而可能造成的健康减损”的宗旨。*See Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc., 174 Wash. 2d 851, 871, 281 P.3d 289, 297-298 (2012).另外，“雇员”身份的认定并非单纯地取决于劳动合同的签订与否，也依赖于美国法院对“劳动关系”是否已经建立的判断；当美国法院认定劳动关系已经建立时，即便并未签订劳动合同也不妨碍网约车司机被定性为“雇员”。可见，与将网约车司机“一刀切”地界定为“劳动者”的做法相比，《暂行办法》将网约车司机的“劳动者”身份交给私法主体自治并借助法院提供事后救济的方案显然更为妥当。

然而，值得注意的是，与美国法已经完成的蜕变不同，我国法上的“劳动者”身份认定似乎仍然拘泥于对“人格从属性”——雇主对雇员之劳动过程的细致控制——的高度关注之上。*参见王天玉：《经理雇佣合同与委任合同之分辨》，《中国法学》2016年第3期。这种对细致控制的过度关注，显然会大幅度地限缩可被纳入“劳动者”身份认定的网约车司机的数量；在网约车司机利益存在明显保障不足的现实下，这一认定方法不足以实现劳动法对弱者提供必要保护的目的。正因为如此，为最大限度地实现《暂行办法》第十八条的价值，我国法院也应当顾及分享经济时代的劳资关系的特征变化，摒弃对细致控制的过度关注，适度放宽对劳动者身份的认定标准。

(二)网约车乘客的利益保护问题

从美国法上的有关理论与实践来看，对网约车乘客的利益保护主要可以通过网约车司机的背景审查、双向评价系统、安全营运标准、足额保险、运价管制和网约车平台公司地位定性等六项举措加以实现。考查《暂行办法》的内容，这六大举措在我国法上的网约车监管中都已经得到了不同程度的体现。从重要性的角度考量，笔者仅就以下三个方面进行分析与展望。

第一，网约车平台公司定性。根据《暂行办法》第十六条的规定，“网约车平台公司承担承运人责任”。这种将网约车平台公司定性为“承运人”，从而承担“无过错责任”的规定，具有三方面的正当性。其一，网约车平台公司是“为获取报酬而向公众提供交通服务”、“网约车司机提供的交通服务属于公司业务的必要组成部分”、“经常使人误以为其本身提供交通服务”、“服务范围远超单纯的信息中介”，因此，在法技术的层面上，网约车平台公司理应被定性为“承运人”。其二，由于网约车平台公司具有更强的赔付能力、网约车服务获取高额的经济收益、仅由网约车司机承担责任难以完全保障乘客利益，基于“深口袋”、“更有效的责任承担者”理论，在法政策的视阈下，网约车平台公司也应被定性为“承运人”。其三，尽管在监管实践上还存在为网约车平台公司专设“监管类别”的选择，然而，根据美国法上的有关理论与实践，在网约车平台公司的定性问题上，重要的不是“形式”，而在于利益与责任是否对等的“实质”。因此，在承运人责任能够为乘客提供较强保护的前提下，选择对现有法律体系变动最小的方式，也具有立法、法律解释成本最小化的正当性。

第二，足额保险。尽管由网约车平台公司承担承运人责任，已能在很大程度上为乘客提供赔付保障，然而，为避免可能的偿付不足、公司破产等不利于向乘客赔偿的问题，网约车平台公司仍然应当为乘客投保足额的保险。正因如此，允许Uber运营的美国加利福尼亚州的法律，便特别要求Uber为运营车辆投保最低100万美元的商业保险。《暂行办法》也在第二十三条中做出了类似的规定：“网约车平台公司应当……为乘客购买承运人责任险等相关保险。”然而，《暂行办法》的这一规定却存在一项显见的缺陷，即未对承运人责任险的最低保额进行规定。受这一缺陷的影响，为减少运营成本、提升营利，网约车平台公司可能仅仅购买“象征性”的、不能对伤亡进行足额赔付的保险，而这很可能给乘客利益的保护带来隐患。虽然这一缺陷原本可为“各地根据本地实际制定”的“具体实施细则”所弥补，但是，以北京、上海、广州、天津、重庆、深圳和杭州制定的实施细则为例，除北京和广州之外，其余各城市均未在实施细则中对最低保额进行规定。由此可见，《暂行办法》或者各地实施细则仍需在明确承运人责任险的最低保额、实现对乘客利益的充分保护方面做出进一步的完善。

第三，运价管制。《暂行办法》第三条第二款规定，“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”；第十九条前段规定，“网约车平台公司应当公布确定符合国家有关规定的计程计价方式”；第二十条前段规定，“网约车公司应当合理确定网约车运价，实行明码标价”。尽管《暂行办法》允许城市人民政府对网约车运价实行政府指导价，然而从主要城市(直辖市和省会城市)制定的实施细则来看，各地或者完全采行市场调节价，或者仅保留了在“必要时”或者“临时”使用政府指导价的权力。由此可见，目前我国法上的网约车监管对运价管制主要采用的是“透明化”的方案。至于这一方案的有效性，则最终取决于市场的“集中”程度。尽管网约车在过去的几年间经历了迅猛的发展，但大多数专家仍然认为，与传统出租车相比，网约车在整体打车市场中的份额占比仍然很小，*参见钟天骐：《比滴滴、快的合并更该反对的是出租车市场垄断》，《中国青年报》2015年3月12日第7版；《滴滴快的合并将在数周内完成》，http://www.ithome.com/html/it/130909.htm，2017年1月6日访问。其车费即便上涨也不会突破“出租车同步费用”。*参见《网约车车费上涨近1/3 不会突破出租车同步费用》，http://finance.huanqiu.com/roll/2016-09/9392300.html，2017年1月6日访问。然而，这一简单的市场份额比较尚不足以完全证立透明化方案的正当性。据资料显示，在经历了与“快的”、“优步”中国的合并之后，滴滴出行在我国网约车市场中的市场份额已经超过90%，*参见《滴滴优步合并 占领网约车市场90%以上份额》，http://city.ce.cn/news/201608/02/t20160802_4122474.shtml，2017年1月6日访问。滴滴出行拥有的(传统)出租车司机人数占市场份额的99%。*参见《沪500辆出租车加入滴滴专车 传统出租车转型新路径？》，http://news.xinhuanet.com/city/2016-05/03/c_128949887.htm，2017年1月6月访问。从上述数据可以得出如下结论：其一，网约车市场内部已经“高度集中”；其二，网约车市场已和传统出租车行业“高度融合”。在这一市场背景之下，我国的网约车市场也可能(已经)出现引发美国监管者注意的“价格欺诈”、“运价不合理上升”等现象。由此可见，仅仅或者主要依托透明化方案，存在对乘客利益保护不足之虞。因此，笔者建议，对《暂行办法》或者各地实施细则进行修改，在保留运价市场调节的框架的同时，对网约车运价进行包括“规定价格浮动上限”等在内的更为严格的运价管制。

(三)其他利益相关者的利益保护问题

除去网约车司机和乘客的利益保护不足，网约车市场还可能因“税收”、“交通”、“环境”和“不正当竞争”等问题，对传统出租车司机和社会公众的利益造成重大影响。在众多实现其他利益相关者的举措之中，针对网约车的“数量管控”和“竞争找平机制”引发了最多的争议。有鉴于此，笔者以下也将仅围绕这两点对《暂行办法》及各地的实施细则进行分析与展望。

第一，数量管控的正当性。无论是在美国或是中国，针对网约车的数量管控，往往被视为制造人为垄断、维护传统出租车行业既得利益群体的过时的监管手段。这一点也得到了前述美国早期出租车监管历史的印证：监管者设置数量管控的主要目的，是为了弥补出租车司机因运价管制在需求上升时可能减少的利润。由于过分偏袒既得利益群体、抑制创新，仅仅以此为目的而设置的网约车数量管控当然应予废弃。然而，数量管控并非仅此一项功效，如前所述，还应包括：可以弥补市场失灵的数量管控、防止因供求关系失衡而引发的价格上涨、交通堵塞和环境污染等问题。由此可见，只要数量管控的主要或者唯一目的不是制造人为垄断，其作为必要监管手段的正当性仍应得到承认。《暂行办法》第三条虽然提出要“适度发展出租汽车”，但一般认为其本身并未直接要求进行数量管控，而是将自治权下放至各地方人民政府。包括北京、广州和天津等在内的主要城市的实施细则，已经表示将对网约车进行数量管控；至于这种管控，则会“综合考虑本市人口数量、经济发展水平、空气质量状况、城市交通拥堵状况、公共交通发展水平、出租车里程利用率等因素”。*参见《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第五条。从笔者之前有关数量管控的正当性分析来看，此种规定显然值得肯定，当然，数量管控是否确能摆脱既得利益群体的影响，还需要政府信息公开、听证会等制度的协同效果。然而，无论如何，仅仅将数量管控视为维护人为垄断的观点是不可取的。

第二，“竞争找平”机制的限制。“竞争找平”——防止因网约车无需承担监管成本而形成的竞争不平等——能够实现创新与传统出租车司机利益之间的平衡，是对网约车进行监管的正当性基础之一。然而，这种“竞争找平”必须考虑分享经济的特征且以合理必要为限，否则便可能过度抑制创新、变相维护出租车行业的人为垄断。若以此原则作为评判的标准，《暂行办法》有关网约车平台公司“承担承运人责任”，不得“以低于成本的价格运营”、“依法纳税，为乘客购买承运人责任险等相关保险”等的规定便应属恰当。然而，北京、上海和天津等地的实施细则关于网约车司机具有“本市户籍”的要求；重庆、兰州、长春和宁波等地的实施细则涉及网约车的价格应当高于同期巡游车的限制等则明显属于不合理的“竞争找平”机制。首先，当《暂行办法》及各地实施细则已要求网约车司机符合背景审查要求、运营车辆满足一定安全标准、网约车平台公司和司机购置足额保险之后，对网约车司机、运营车辆提出“户籍”和“价格”上的要求，除继续维持传统出租车市场的人为垄断之外，几乎已无意义。其次，分享经济的一大重要特征便在于对“闲置财产”的有效利用，对网约车提出价格(轴距等配置)高于同期巡游车的要求既无必要，也会使得原本可为社会所使用的财产继续闲置。

此外，与美国相似，中国传统出租车行业也因竞争而面临“出租车牌照”价值稀释的问题。*参见《百万元牌照贬值近半：出租车行业内外交困迎变革》，http://auto.cnr.cn/qczcjj/20150527/t20150527_518652932.shtml，2017年1月6日访问。笔者认为，对于这一问题的解决，同样不应以不合理的“竞争找平”机制、通过高筑打车市场壁垒的方式实现，而应通过科学的数量管控、施行牌照无偿取得制度、对已有效取得牌照的司机或者公司提供税收、保险费率等的优惠，甚至进行牌照取得费用的退还等方式实现。至于这些解决机制的建立，则有赖于未来中国网约车监管法规的进一步完善。

(四)小结

由上可知，若以美国法上的网约车监管理论与实践所遵循的中心思想，即“在不挫败创新积极性的同时，为各方利益相关者提供充足保护”为评判的标准，我国法目前以《暂行办法》为主要依据的网约车监管实践已具有较强的科学性和合理性，但在网约车司机、乘客和其他利益相关者的利益保护问题上呈现出一些明显的不足。当然，需要特别指出的是，笔者于本文中仅表述了依托美国法上的相关理论与实践对我国网约车监管法规进行分析与评价的一家之言，我国网约车监管法律的进一步完善，还必须建立在对更多国家有益经验的借鉴以及对中国市场实际进行的更为准确的实证分析之上。

(责任编辑：陈历幸)

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楼秋然，中国政法大学民商经济法学院民商法专业2015级博士研究生。

*本文系中华人民共和国科技部课题项目“创新驱动发展法律法规体系研究”(项目编号：ZLY2015041)的阶段性成果。