监督管理责任若干问题研究

●董晓华/文

监督管理责任若干问题研究

●董晓华*/文

监督管理职责是指检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误而应当承担的相应司法责任。监督管理责任与办案责任既有联系又有区别，其责任主体包括检察官、部门负责人、检察长和上级院。监督管理责任的调查和认定应当由公正、中立有权威的惩戒委员会负责。责任追究程序主要包括立案、调查、申辩、做出处理决定。

监督管理责任 办案责任 追究程序

2015年9月底，最高人民检察院公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称 《若干意见》）。司法责任制改革是司法体制改革的基础性工程，是司法改革必须紧紧牵住的“牛鼻子”。司法责任制对于推进检察人员分类管理，对于促进检察机关严格公正司法，提升检察公信力，推动检察工作长远健康发展意义重大、影响深远。

《若干意见》指出人民检察院司法责任制的目标是做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。改革后，检察官依授权依法独立决定案件，责任明晰。检察机关内部审批审核层级减少了，相应地管理监督也会弱化。因此，《若干意见》规定“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合；坚持权责明晰，权责相当”。建立健全与新的检察权运行方式相适应的检察业务管理监督机制，做到授权与监督并重，既是司法责任制综合配套改革的内在要求，也是保证案件质量，减少和防范司法不规范、不公正风险的现实需要，更是优化检察管理，彰显改革效应，提高司法公信力的重要保证。

《若干意见》对检察官办案责任的内涵、主体及形式有较详尽的规定，加之近几年许多政策文件和理论研究文章的耳濡目染，办案责任已为检察人员所熟知。但监督管理责任的含义、内容、形式以及如何追究等，尚未有规范文件或理论文章进行详尽的解读。笔者不揣冒昧，就监督管理责任的若干基础问题进行探讨，以求教于方家。

一、监督管理责任与办案责任

关于监督管理责任，《若干意见》里定义为负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误而应当承担的相应司法责任。从现行法律规定来看，检察官权力源于检察长授权，检察官在授权范围内可以独立对案件作出决定并承担责任，但检察长依法履行对司法办案活动进行监督管理的职责，有权随时检查、监督检察官的工作，有权变更、撤销检察官的决定；上级检察院也可以撤销和改变下级检察院的决定。监督管理者不当地改变检察官的办案决定，或不履行应当履行的监督管理职责，而导致错案发生的，应该承担监督管理责任。

为了对监督管理责任的性质有更深入的认识，笔者拟从监督管理责任与办案责任的关系展开论述，包括区别与联系两个方面。

（一）监督管理责任与办案责任的区别

1．二者的责任主体不同。办案责任的主体是行使办案权履行办案职责的检察官，包括检察长、检委会委员、检察官、检察辅助人员；监督管理责任的主体是行使监督管理权履行监督管理责任的人员，包括上级院、检察长、部门负责人和检察官等。两类责任主体性质不同、身份不同，但在检察人员个体上有交叉。比如检察长亲自办案时，有可能成为办案责任的主体，当其对检察官履行监督管理职责时，有可能成为监督管理责任的主体。

2.二者权力来源的性质不同。办案责任的权力来源是刑事诉讼法规定的检察权，以及检察长授予检察官的办案权。监督管理责任的权力来源是根据我国检察机关的“检察一体化”原则，由《检察院组织法》和《检察官法》规定的行政管理权。《刑事诉讼法》规定了检察院以及检察长行使的办案权力，司法责任制改革后，这其中一部分权力会授予检察官行使。而监督管理者行使的不是办案权，是监督管理权。如检察长或部门负责人以检察官身份办理案件时，其行使的是办案权，当其审核、审批或监督检察官办理的案件时，则行使的是监督管理权。我国检察机关实行上级领导下级的体制，上级检察机关领导下级检察机关，检察长［1］领导检察官。检察一体原则在检察实践中发挥着促进法律监督职能的充分履行，加强对检察权的监督制约等重要功能。［2］监督管理人正当充分地履职，能够及时查漏补缺，避免错案的发生。如上级人民检察院发现下级人民检察院对案件的决定有错误，可以指令下级人民检察院纠正错误决定，或依法撤销、变更。监督管理权既是权力，也是职责，当监督管理者怠于行使或不当行使，且和办案中的严重错误有因果关系时，即应当承担监督管理责任。

3.二者责任性质不同。办案责任是司法责任，而监督管理责任是行政责任。监督管理责任虽然规定在《若干意见》里，作为司法责任的一部分，但严格来说，监督管理责任不是司法责任，而是行政责任。但因其对案件处理产生了影响，一并作为司法责任追究。司法责任是指司法责任主体基于其所承担的司法职责，因在履行办案职责时存在违法违纪的行为而应承担的法律上的不利后果。司法责任是一种法律责任，不同于道义责任、伦理责任、政治责任等。［3］只有在司法案件处理过程中，依据我国刑事诉讼法所设定的权限和程序，对司法案件处理作出裁决才属于司法权，在行使司法权时因故意或重大过失违反法律规定，发生严重错误，应承担的责任才属于司法责任。［4］监督管理责任则是错误地运用行政管理权对案件产生改变和影响而承担的责任。如检察长依法履行对司法办案活动进行监督管理的职责，有权随时检查、监督检察官的工作，有权变更、撤销检察官的决定。当检察长滥用权力改变检察官正确决定，从而产生错案时，则应承担监督管理责任。

4．二者目的不同。办案责任的目的是通过对办案检察官的错案责任追究，提高办案质量，提升司法公信力。而监督管理责任则有双重目的。首先，监督检察官滥用办案权力。司法责任制改革强调检察官独立的办案主体地位，赋予其较大的案件决定权。为防止权力滥用，必须加强对检察官办案的监督管理。如有迹象表明检察官违法办案的，检察长却不要求检察官报告办案情况或采取其他监管措施，对于这种不履行或怠于履行监督管理而放纵错案的，要追究监督管理人的责任，以此督促其勤勉认真行使监督管理权。其次，保障检察官正当、独立的办案权。为防止监督管理权随意干预办案行为，对滥用监督管理权的行为要追究责任。如检察长随意干涉、改变或撤销检察官的正当决定或无理由更换承办案件检察官，并造成严重错误的，要追究其监督管理责任。

（二）监督管理责任与办案责任的联系

1.监督管理责任是对办案行为的监督管理。监督管理责任不是办案责任，但却和办案责任有关联。这里的监督管理指的上级院对下级院、检察长或部门负责人对检察官、检察官对检察辅助人员办案工作的监督管理，包括案件实体和程序。但不涉及行政事务、党务工作或其他与办案无关的行为；责任指的是因监督管理失职出现错案而承担的责任，责任的追究也紧密围绕错案进行。所以，监督管理责任和办案行为及错案直接相关。

2.监督管理责任促进办案质量的提高。也许有人认为既然要突出检察官的独立地位，为什么还要加强监督管理，其实这二者并不矛盾。检察官相对独立与检察一体化不是此长彼消的关系，可以实现平衡甚至是同时加强。监督管理权行使正当，能够避免错案，防止不当的办案行为；如果错误行使或滥用，则可能放纵错误的办案行为甚至产生错案。因此，强化监督管理责任，一方面督促监督管理者正当、及时行使监督管理权，实现对办案行为的监督约束，防止错案；另一方面，约束监督管理者滥用权力，保护检察官正当的办案权，消除不必要的干扰。

3.监督管理责任和办案责任可以同时存在。监督管理责任和办案责任都源于办案错误，但基于不同的职责和权力而产生，二者可以同时存在，同时追究。围绕错案，既可以追究办案人的责任，也可以追究监督管理人的责任。如检察官因故意或重大过失而造成错案，对其可以追究办案责任；与此同时，如果监督人也有故意或重大过失，且与错案有因果关系，可以追究其监督管理责任。另外，办案责任可以跟监督管理责任有共同的故意或过失造成错案，如二者有预谋地放纵犯罪；也可以出于分别的主观过错造成错案，如办案人故意放纵犯罪，而监督管理者又因重大过失没有发现，及时纠正，导致错案既成现实。

4.追究监督管理责任和办案责任都要求行为人有主观过错,这是二者的共同之处。在认定监督管理责任或办案责任时，都要求行为人在主观方面有过错，可能是故意，也可能是重大过失。如果是因一般的轻微过失或客观原因、不可抗力而导致错案发生，都不能追究责任。

二、监督管理责任的表现形式

《若干意见》在第五部分专门规定了“健全检察管理与监督机制”的内容。其中涉及到上级检察院对下级检察院的领导；检察长和部门负责人对办案工作的审核、审批；案件管理部门对司法办案工作的管理；检察长对当事人举报投诉检察官违法办案的处理等。

根据改革后检察权运行机制的规律和特点，笔者认为监督管理责任的表现形式主要但不限于以下几个方面：

（一）检察官的监督管理责任

检察官作为办案组的负责人，对检察辅助人员协助办理案件的活动进行管理监督，并承担所有责任。检察辅助人员没有独立的办案权，特别是对案件处理结果没有决定权，在检察官指派和安排下，从事办案工作，如讯问被告人、接待律师、草拟案件审查报告、现场勘验、检查等。检察官和检察辅助人员之间系从属关系，对于检察辅助人员的办案行为，检察官应严格管理监督，有审核把关责任，对其在办案中实施的不规范或轻微违法行为，有权提出纠正意见，情节较重的，及时向部门负责人、检察长、纪检监察部门等报告。如果检察辅助人员办案过程中出现违法违纪行为，无论是故意责任还是重大过失责任，除检察辅助人员承担责任外，检察官也应承担监督管理责任。

（二）业务部门负责人的监督管理责任

部门负责人职能转型是推动内设机构由“办案单位”向“专业平台”和“管理单元”转变的关键。对于检察官自行决定的案件，业务部门负责人不再进行审核；业务部门负责人更多地是建立健全检察官联席会议制度，完善案件评查、类案指引等机制，协助检察长开展司法办案监督工作，监督检察官办案工作的规范性和案件质量。业务部门负责人不能直接改变或撤销检察官的决定，如发现检察官办案中的违法违纪行为，可要求其纠正，不纠正的及时向检察长汇报，由检察长依法行使管理权。如果部门负责人指使、授意或伙同检察官违法违纪办案的，或者对已经发现的办案错误不提醒、不汇报，要承担相应的监督管理责任。

（三）检察长的监督管理责任

办案权授予检察官后，检察长的案件审批权范围缩小，只对部分疑难复杂重大的案件行使决定权。对于检察官自行决定的案件，检察长可以行使监督管理权，主要对检察官及其负责的办案组执行法律、司法解释、检察业务规范、检察工作纪律以及履行岗位职责的有关情况进行管理监督，有权随时检查、监督检察官的工作，有权变更、撤销检察官的决定。检察长重点围绕裁量空间大、办理难度高、容易出现司法不规范、不公正的案件和环节，通过签发法律文书、审查对检察官的举报投诉、评查案件等审核方式，履行管理监督职责。在此过程中，检察长故意改变检察官正确决定、不认真履行职责放纵违法违纪行为、应当发现却因疏忽没有发现明显违法行为的，应承担监督管理责任。

（四）上级检察院的监督管理责任

检察院上下级间是领导关系，上下级院之间的案件请示、业务指导等制度规定必须严格执行。上级院发现下级院错误决定的，可以指令下级院纠正，或依法撤销、变更下级院对案件的决定。上级院通常以案件复议复核、案件请示、开展业务指导和备案复查等方式，对本系统业务工作情况进行综合分析和质量预警。在此过程中，如果上级院故意撤销、变更下级院正确的决定，或没有认真履行职责不及时纠正错误决定以及没有发现应当发现的明显违法情形的，应当承担监督管理责任。当然上级院的责任要具体落实到行使监督管理权的部门或个人。

三、监督管理责任的认定

对监督管理责任的认定，笔者认为应符合以下几个条件：

（一）行为人有监督管理权

有权才有责，职权是责任的基础，没有职权也就不应承担相应的责任。司法责任制改革后，检察官办案主体地位突出，独立性增强，其他人不能随意干预或影响检察官办案。因此，哪些人有监督管理权，权力范围有多大，如何行使权力都应有明确的规定。这既是保障检察官依法独立办案的需要，也是追究监督管理责任的前提。除了《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》及《人民检察院刑事诉讼规则》规定的检察长、上级检察院的监督管理权外，各省检察院司法责任制改革的权力清单一定要清楚列明监督管理权的范围，否则不能追究监督管理责任。

（二）行为人能够行使监督管理权

追究监督管理责任不仅要考察行为人是否有监督管理权，还要看行为人监督管理权力行使的现实性，不能随意追究。监督管理权力不同于办案权力，并不是在所有案件中都存在或使用。只有当监督管理权力应当行使且能够行使时，才存在监督管理责任追究的前提条件。监督管理权力的行使分主动和被动两种，如检察长依职权改变检察官的决定，这是主动行使监督管理权的情形。当下级院请示上级院，上级院做出决定时，是被动行使监督管理权的情形。无论是主动行使还是被动行使，都有可能产生监督管理责任。无论是主动行使、被动行使还是怠于行使，只要因此而导致错案且主观上有过错的都应当承担责任。但是，如果法律没有强制要求监督管理权必须主动行使的情形下，即使发生错案，也不能追究监督管理人的责任，因为错案的发生与监督管理行为之间没有直接的因果关系。如检察长有权随时检查、监督检察官的工作，并撤销或改变检察官错误的决定。但检察长没有逐案检查（事实上逐案检查是做不到的，而且也影响检察官办案的独立性），导致错案没有被发现。该种情形下，因检察长的监督管理权不要求必须行使，更不具有行使的现实可能性，而不能被追究司法责任。因此，我们必须树立一个观念：有错案不一定有办案责任，有办案责任不一定有监督管理责任。

（三）监督管理责任是结果责任，且要求责任人主观方面是故意或重大过失

首先，只有办案工作中出现严重错误，且与监督管理行为有因果关系，才能追究监督管理责任。从结果要件来看，其类似于重大过失责任，而区别于仅有行为即可追责的故意责任。如果监督管理人主观上有过错，客观上也有不当行为，但没有发生严重办案错误，即不能被追究监督管理责任。其不当行为如果违反其他法律法规或纪律规定的，可以追究其他责任。其次，监督管理责任和办案责任一样，也要求责任人主观方面必须有过错，如果主观方面没有过错，即使发生错案也不能追责。司法责任制作为司法公正保障机制之一，其功能在于规制司法渎职行为。只有当检察官在主观上存在故意或重大过失，客观上不当地履行或不履行监督管理权并造成严重后果，才应承担监督管理责任。

注释：

［1］本文提到的检察长包含副检察长，因为司法实践中的办案审批权多授权由副检察长行使。

［2］参见郑青：《论司法责任制改革背景下检察指令的法治化》，载《法商研究》2015年第4期。

［3］参见陈光中、王迎龙《司法责任制若干问题之探讨》，载《中国政法大学学报》2016年第2期。

［4］朱旭：《司法问责机制研究》，载《中国检察官》2016年第2期。

*北京市人民检察院第二分院审查逮捕部主任，刑法学博士，中国科学院大学管理学院博士后［100078］