“发展”与“服务”之间：比较政治经济学视角下地方政府转型的苏州样本

张 晨， 陈鹏钢

（1上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030；2苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

“发展”与“服务”之间：比较政治经济学视角下地方政府转型的苏州样本

张 晨1，，2陈鹏钢2

（1上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030；2苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

中国改革开放之后的一段时期内，作为经济发展的强力推手，地方政府在各地经济社会发展的过程中扮演了极其重要的角色，呈现出典型的“发展型政府”的特征。目前，地方政府的职能角色正面临着逐步实现从发展型政府向服务型政府转变的再定位。如何通过全方位的体制改革，实现地方政府的体制重构与流程再造，成为构建地方服务型政府的基本命题。苏州地方政府的探索与实践，也许可以为我们提供一个典型的样本与示范。

发展型政府；服务型政府；政府转型；苏州；比较政治经济学

中共中央十八大提出了“确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标”，同时对经济社会较为发达的地区提出了“鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列，为全国改革发展作出更大贡献”的具体要求和部署。2015年中共中央十八届五中全会，又进一步强调“十三五”期间是“全面建成小康社会决胜阶段”。作为江苏经济社会发展的排头兵，苏州责无旁贷地担当起在全面建成小康社会进程中率先探索、率先实践、率先建成的历史重任。回顾苏州改革开放的发展历程，引发我们诸多深思，其中政府强力的主导作用尤为重要。可以说，改革开放以来，如果没有苏州地方政府及其核心行动者的高位推动，没有其充分激活的动员机制，没有积极高效的体制创新，没有严格认真的考核督查，很难想象仅仅作为一个地级市的苏州能在30年来如此短时间内造就出一个又一个地方发展的奇迹，从而成为地方政府推动经济社会发展的一个经典样本。

一、发展型政府：地方政府主导经济社会发展的“路径依赖”

发展型政府，是指发展中国家在向现代化工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式[1]。社会主义的优越性需要看得见、摸得着的经济绩效来体现，人民生活水平的提高，社会福利的改善，教育、医疗等社会保障的建立完善需要坚实的经济基础来实现，国家的军事实力、国防能力、综合国力、国际竞争力以及在国际社会展现一个清晰的中国形象，都需要强大的经济做后盾。建国以后，在“赶超型战略”的指导下，形成了高度集中的计划经济体制，即使20世纪70年代在沿海农村地区出现了零星商品经济，也不足以形成市场机制。在这种情况下，为迅速发展经济，地方政府不得不承担起企业的角色，于是，“地方政府公司主义”①兴起。

改革开放浪潮中，以异军突起的乡镇企业为主要特色的苏南模式，成为地方政府发展的典型个案。建国之初，以管制为核心的管理方式，沿着革命和历史的“路径依赖”渗透进国家建设进程中。这种情况下，地方政府只不过是“中央到乡镇整条行政链条上的中介，是中央政策的传声筒”[2](P343)，能动性弱、创造性差、积极性低。

1978年以后，中央开始赋予地方政府更多的自主权，通过分权化改革重新梳理中央与地方关系。一系列改革之后，地方政府具有了双重身份：一方面，它帮助中央政策在一个地区得以贯彻执行；另一方面，它又促进地方发展，在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有了越来越多的实际权力。

地方政府自主性的提升，最大限度地激发了地方政府发展区域经济的积极性。各地方政府在发展主义导向下相继实现了向“公司化”的转型：从中央到地方，造就了7万多个具有强烈经济激励机制的政府经济主体[3](P201)。江苏地区由于早在1977年就争取到财政包干权，因此率先完成了农村工业化的初步积累，苏南凭借各项资源优势，终于领跑地方经济第一棒。

良好的农业基础，开放的商品经济观念，优越的地理位置和历史机遇，加上客观存在着人多地少的矛盾，发展非农产业，解决大量农村剩余劳动力，成为发展苏南模式的必由之路。正是在这些内外部各种因素共同作用之下，苏南地区在改革开放初期就形成了独特的发展模式。在当地乡镇政府的强力推动下，特别是充分发挥了广大农村干部的重要作用，自80年代开始到90年代末，在近十年的实践中，苏南模式极大提高了社会生产力。农副工三业空前发展，平均每年以30%以上的速度递增；固定资产快速增加，农民收入成倍上涨，不仅保证了绝大多数人的基本生活，而且农民生活水平也得到极大改善。

1990年代以来，随着市场经济的不断完善，经济体制改革的目标逐渐明晰，苏南模式的优势逐渐弱化，其中的关键问题在于乡村集体企业产权的模糊性，在开放竞争的市场中难以应对个体和私营企业的冲击。于是，有了从“苏南模式”到“新苏南模式”的转变，需要指出的是，尽管改变了政府发展经济的思路和手段，但是政府主导下的经济社会发展的路径仍然存在。面临乡镇企业经济效益衰退的困境，苏州地方政府选择了招商引资作为寻求突破的路径。苏州外贸经济发展具有其得天独厚的优势：“地处长三角中心，拓展国内市场的地缘优势十分明显；毗邻上海，物流路径便捷，并且金融融资渠道丰富，比较适合IT产业发展的要求；多年国有经济和乡镇企业的发展，培育了一批素质较高的产业工人；再加上‘强势’政府的‘强力’招商”[4]，短短几年间，苏州经济获得了高速增长。2004年底，作为一个地级市，苏州GDP总量达3450亿元，增速居长三角地区之首，名列全国第四，远超省会城市南京，2005年的人均GDP仅次于上海。一时间，“苏州模式”成为“苏南模式”的代表，引起各大媒体和社会各界的广泛关注。

然而对于外向型经济发展模式的内在缺陷，苏州地方政府也清晰地认识到：“我们的任务还很艰巨，矛盾也很突出”。产业结构不合理，自主创新程度比较低，依赖出口拉动需求，人口与环境资源矛盾突出，特别是与经济的高速增长相比，当地居民的获益相对较少，典型的表现是城市居民人均收入与人均GDP不相匹配。2008年波及全球的世界金融危机爆发以来，过度依赖外资的隐形陷阱，随着越来越多外资的撤离和诸多外企的大量裁员，开始显现出经济“空心化”的特质。苏州向何处去，成为政府在发展转型的特殊时期，首先要解决的问题。在原有的发展逻辑下，经济转型的根本还在于政府自身的转型。

二、服务型政府：面向治理体系和治理能力现代化的地方政府再定位

1980年代以来，强调技术理性的新公共管理在西方风靡一时，然而随着诸多社会管理问题的出现，人们发现新公共管理运动过于强调效率，缺乏对人自身价值的关怀，因此1990年代兴起了以公民权为核心的新公共服务理论。但是，国内众多学者借鉴和引入新公共服务理念来理解中国语境下的服务型政府是有偏差的②。我国服务型政府概念的提出，包含“做蛋糕”和“分蛋糕”的目标。一方面，在经济增长过程中诸多问题的出现，使得政府在寻求职能转变的过程中更加注重“分蛋糕”，而且这也将是服务型政府的最终归宿；另一方面，实际上“分蛋糕”与“做蛋糕”，本就是相辅相成的关系，服务型政府的构建也要瞄准把蛋糕做大的目标。因此，从本质上讲，服务型政府可以算作是“后发展型政府”的具体形态。

2001年随着加入世贸组织的客观要求，构建服务型政府的呼声日渐高涨。2004年初，温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”的专题研究班结业式上第一次明确提出要“建设服务型政府”。2012年党的十八大更是提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的行政改革目标。

自古享有人间天堂、鱼米之乡美称的苏州，在改革开放后，抓住历史机遇，长期领跑苏南。2011年更是提出在“十二五”末，要率先基本实现现代化。在这关键的历史节点上，政府职能再定位显得尤为重要。事实上，早在2003年，苏州就率先提出了建设服务型政府的具体原则和要求：从更新政府观念到转变行政职能，从改良运作机制到提升行为水平的全方位转变，充分展现了苏州市委市政府主动适应国际国内市场经济发展新形势，积极迎合社会主义市场经济体制新要求的主导性和前瞻性良好姿态。

在2003年苏州市委制定的《江苏省苏州市人民政府关于苏州市服务型政府建设纲要》中，明确指出苏州市建设服务型政府的总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，切实遵循立党为公、执政为民的要求，以加快发展为第一要务，以富民强市和争当全省“两个率先”先行军、全国率先发展排头兵为己任，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，忠实履行宪法和法律赋予的职责。深化政府改革，推进职能转变，改进管理方式，提高服务水平，加快构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力把苏州市的各级政府建设成为法治化、负责任、守信用，公开透明、为民亲商、高效运作的服务型政府。在坚持依法服务、廉洁服务、诚信服务、创新服务、高效服务和人性服务的六项基本原则下，从推进政府改革，加快职能转变；坚持依法行政，正确行使权力；完善决策机制，实施透明行政；加强效能建设，争创优良业绩；构建电子政府，提高服务效率；优化财政收支管理，建立公共财政框架；维护市场秩序，打造“诚信苏州”；强化监督约束，规范行政行为；改进公务员管理，提升公务员素质等方面，全面开展建设服务型政府的新工程。

三、体制重构与流程再造：构建地方服务型政府的基本向度

近10年以来，为了适应率先基本实现现代化的需要，苏州率先推进行政管理体制改革，推动政府转型，构建服务型政府。以行政审批制度改革和完善政务公开为技术载体，以强化行政执法责任制及其规范保障为制度保证，以调整乡镇职能与理顺投资体系制度为核心内容，主要围绕这三个基本向度展开具体改革措施。

（一）行政审批制度改革与完善政务公开

深化行政审批制度改革，在进一步规范审批行为的同时，减少行政审批事项，简化审批环节，是苏州构建服务型政府的技术改进，与以推行电子政务为核心的政务公开，可谓一脉相承。根据《建设纲要》的具体要求，在苏州“凡属缺乏法律、法规依据的审批事项，一律取消审批；凡属企业自主决策、自主经营的事项，政府不再参与管理；凡属市场调节的事项，政府不再直接管理；凡属转移给中介机构和行业协会的事项，政府不再直接干预；凡属下放给县级市、区的审批事项，市有关部门应加强指导和监督，不得继续行使审批权；凡属因法律、法规废止而被取消的审批事项，以及按规定改变管理方式的事项，决不允许擅自审批，坚决杜绝变相审批。”另一方面，苏州率先推出诚信高效服务机制，做到“易办件”当场办，“承诺件”即时办，“联办件”牵头办，“急办件”快速办，“补办件”和“退办件”明确答复办；扩大“并联审批”范围，实行“一门受理，抄告相关，同步审批，限时办结”；建立快速审批的“绿色通道”；积极推进网上审批③。

电子政务（E-government）是现代信息技术在政府行政管理领域引发的一场革命性变革，为行政审批制度改革、进一步完善政务公开提供了技术保障。早在1999年，苏州市政府就意识到互联网的快速、便捷、透明等特性，将会对未来政府行政产生重要影响，并适时创立了“中国苏州”网，通过打造各级政府部门发布和分享信息的平台，改善投资环境、扩大招商引资跑道；倾听群众呼声、关注民意民生，密切党群联系；同时方便进行政务监督。2003年，“围绕建设服务型政府，以信息传递处理的电子化、办公业务的自动化、公共服务的网络化为重点”[5]，成立了市信息化工作暨电子政府建设领导小组。到目前为止，苏州所辖的12个区（市）已经全部建立了自己的网站，苏州市区电子政务基础网络平台已实现了130多家相关单位与政务网的连通。

通过电子化的政府内部运作体系，苏州市打造了内部标准统一、功能完善、安全可靠的电子政府基础网络。实现了政府内部信息共享，促进了公文流转网络化、无纸化；创建了综合应急指挥系统，有利于指令通达、快速反馈，迅速决策和综合部署，大大增强了应对突发事件的能力；建立宏观经济管理、社会保障、金关、金税、金盾、智能交通指挥等电子化业务系统，提高服务和管理水平；充分利用视频会议、可视电话、电子邮件等手段，改善工作交流方式。政府内部的电子化运作，十分有利于政府提供更优质更即时更透明电子化的公共服务。政府网站在便民的同时，不断完善政务公开机制，已然成为苏州对外展示自我形象和新时代精神的华丽名片。

（二）强化行政执法责任制及其规范保障

源于地方实践的行政执法责任制，是建立在行政执法理论基础上的责任制和评议考核制的统称。具体是指地方政府把实施法律法规的职责落实到相关行政执法部门，由执法部门以岗位责任制的形式落实到具体执法机构和执法人员，地方政府部门对责任对象提出目标要求，并进行监督考评的制度。因为行政法制化建设在社会转型期具有特别的现实意义，所以一些地方政府为防止和解决各行政部门推诿扯皮或重复执法的现象，通过理顺各行政执法主体的职能，以评估实际执法效能为主要手段明确了行政执法责任制。1997年，党的十五大报告提出，“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。1999年，《国务院关于全面推进依法行政的决定》进一步指出，要“积极推进行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用”。

苏州市为了强化法律监督机制，促进政府部门廉政建设、提高执法效率，为市场经济的发展完善创造良好的外部环境，早在2006年就拟定了《关于推行行政执法责任制工作配套制度建设的指导意见》。通过构建、完善和落实行政执法评议考核制度、行政执法责任追究制度、行政执法公示制度、行政执法程序制度、行政执法听证制度、行政执法案卷评查制度、重大行政执法决定备案制度、行政执法主体、行政执法人员资格制度、行政执法自由裁量权基准制度、规范性文件备案审查制度、行政执法监督制度和行政执法人员学法培训制度，共涉及从组织到程序到制度等十二个领域的改革，大大强化了行政执法责任制及其规范保障。

（三）调整乡镇职能与理顺投资体系制度

农村税费改革之后，乡村治理结构发生了重大变化。2000年，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽省进行农村税费改革试点。在随后的几年中，国家不断降低税率，并逐步缩小农业特产税征收范围，直到2006年正式取消了农业税。从此，乡镇政府的“管治”功能在很大程度上衰退了，同时开始直接面对社会发展转型过程中更加错综复杂的经济、政治、社会、文化问题。从有关学者的调查来看，2005年以来，人们对乡镇职能的认识已经有了新变化：对经济发展的重视程度依旧没有发生根本性改变，而对社会治安、文教卫等社会事业，以及农村各项公共服务体系等多项职能，提出了更高的要求；在一项有关乡镇政府职能的调查中，有近93%的被访者认为乡镇政府的主要职能是“公共服务”[6]。

特别是近十年来，随着经济转轨进入深水区，土地资源矛盾日益凸显，环境污染问题不容忽视，城乡差距较大，社会矛盾和冲突时有发生，加快乡镇政府职能转变的步伐被提上日程。基于现实的情况和问题可以看到，加快调整乡镇职能，对于加快促进城市化、稳步推行现代化具有重要意义；其中关键在于理顺投资体系制度，换言之，即进一步理顺政府与市场、政府与企业，以及政府与社会的关系。

改革开放近四十年以来，从直接兴办和发展企业到主导产权制度改革，从开发区建设到招商引资，苏州市的基层乡镇政府起到了重要作用[7]。1979年，苏州市借助《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》等一系列中央政策，通过为企业筹集资金、调配包括劳动力和土地在内的生产资料，或者更多情况下是通过直接领导和经营等途径，大力发展乡镇企业，取得了显著的发展绩效。到80年代末90年代初，乡镇企业内部的各种问题逐渐暴露。1996年，在苏州市委、市政府的指导下，各市（县）、区逐步开始乡镇企业改革。到1997年底，全市1.2万家镇、村企业中，通过多种形式改制、转制的占92%；2000年，产权制度改革转制面达99%；2001年底，乡镇企业产权制度改革工作全部结束[8](P116)。

进入新世纪，在快速推进“三化”的同时，苏州各乡镇政府坚持“两个率先”，紧紧抓住城乡一体化发展综合配套改革试点的契机，以新型工业化推动农村产业发展，以城市化提升农村社区建设，以经济国际化塑造农村发展理念。通过加大农村社会保障和基础设施投入，通过理顺投资体系，强化了各乡镇政府的公共服务职能，使苏州逐步成为全国城乡居民收入差距最小、村级集体经济实力最强、农村社会保障体系最全、农村基础设施建设最好的地区之一。

四、比较视野中的政府角色转型：地方服务型政府构建的未来

服务型政府的基本内涵是指，“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”，其本质是对过度强调经济成就，而忽视社会全面均衡发展的“经济建设型政府”[9]的超越。我国作为后发国家，从最初的服务行政到后来提出“服务型政府”，一方面是改革开放到了一定阶段，从经济改革到政府改革的特定历史情境中的必然产物；另一方面，更深刻的全球时代背景是后工业社会的到来，给后发国家带来种种治理危机的客观要求。对于西方早发国家来说，在基本完成现代化任务之后，“服务型政府”本质上是一种“后现代政府形态”；而后发国家的“服务型政府”则“融进了先发国家的现代化和后现代化内容”，因此，正如前文所述，其理论基础也不仅是登哈特等人提出的“新公共服务理论”[10]。

上世纪八十年代以来，随着经济改革的深入，我国地方政府的角色和功能经历了一个从政治统治型政府到经济建设型政府，以及现在正在向公共服务型政府发展的基本趋势和方向[11](P32)。2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，2015年党的十八届五中全会又进一步提出全面建成小康社会的“五位一体”和“四个全面”的战略要求，这对未来我国地方政府改革的方向具有重要的指导意义。在加强体制改革的总体设计已经形成广泛共识的今天，需要将政府体制改革纳入现代国家治理体系建设的视野，明确政府转型的战略目标与现实路径。[12]具体而言：首先在观念范式上，将会更加强调政府对社会的工具性价值，严格恪守社会是价值主体和价值评价主体的信念；其次，在规则范式上，遵循以“服务”为基础的一整套概念、定理和规则，承认竞争机制、公众主权和顾客导向等基本倾向；最后，在操作范式上，通过程序改造提供对社会主体价值的制度性保障，通过科技创新，为以“服务”为核心的规则范式，提供技术性支持。苏州地方政府在全面建成小康社会进程中构建服务型政府的实践，正是在这三个层面上为全国其他地方政府转型的实践提供了具体而生动的启示。

[注 释]

①“地方政府公司主义”的概念最早由斯坦福大学政治系教授戴慕珍在观察了中国农村经济发展过程后提出的。参见Jean Oi．FiscalReform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China．World Politics，1992，45(1)．在经济发展的过程中，一方面，地方官员像企业精英那样行动，使地方政府具有许多公司的特征；另一方面，地方政府与企业密切合作，辖区内的各经济事业单位，都似乎是从事多种经营的实业公司。后来，这个概念被我国著名学者温铁军用来描述苏南经济发展模式。

② 参见郁建兴、徐越倩．从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案[J]．马克思主义与现实，2004，(5)；杨雪冬．公共权力、合法性与公共服务型政府建设 [J]．华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，(2)；张康之、张皓．在后工业化背景下思考服务型政府[J]．四川大学学报，2009，(1)．

③ 参见：苏州市人民政府法制办公室．苏州市行政审批制度改革成绩显著[EB/OL]．(2005-4-27)[2012-10-23]http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/js/szs/200504/20050400043624.shtml．

[1]郁建兴，徐越倩．从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案[J]．马克思主义与现实，2004(5)．

[2]徐邦友．中国政府传统行政的逻辑[M]．北京：中国经济出版社，2005．

[3]温铁军．解读苏南[M]．苏州：苏州大学出版社，2011．

[4]陈振烨．争论“苏州模式”[J]．招商周刊，2005(32)．

[5]沈安华．互联网上的苏州：简析苏州市各级政府的网站建设[J]．苏南科技开发，2004(2)．

[6]吴理财．从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查[J]．中国农村观察，2008(4)．

[7]张建英．中国地方政府经济职能转型的实证分析：以苏州市为例[J]．江苏社会科学，2011(1)．

[8]王荣等．苏州农村改革30年[M]．上海：上海远东出版社，2007．

[9]迟福林．全面理解“公共服务型政府”的基本涵义[J]．人民论坛，2006(3)．

[10]施雪华．“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J]．社会科学，2010(2)．

[11]刘厚金．我国政府转型中的公共服务[M]．北京：中央编译出版社，2008．

[12]何显明．政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑[J]．浙江社会科学，2013(6)．

责任编辑：路 曼

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1008-4479（2017）05-0078-06

2017-05-06

江苏高校优势学科建设工程资助项目；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目

[作者简介]张 晨（1976-），男，江苏扬州人，上海交通大学国际与公共事务学院博士后，苏州大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，省“青蓝工程”优秀青年骨干教师培养对象，主要研究方向为比较政治、地方治理；陈鹏钢（1996-），男，陕西汉中人，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为地方治理。