党建+治理：党建引领基层社会治理的浙江探索

2017-01-25代玉启

中共宁波市委党校学报 2017年5期

关键词：网格化党组织智慧

代玉启刘妍

（浙江大学马克思主义学院，浙江杭州 310028）

党建+治理：党建引领基层社会治理的浙江探索

代玉启刘妍

（浙江大学马克思主义学院，浙江杭州 310028）

十八大以来，党中央高度重视创新基层社会治理建设。浙江省在探索党建引领基层社会治理中摸索出了许多丰富的实践样板，如创建党建示范带、编织党建共建网、打造网格化小组、构建智慧服务圈等内容。这些实践经验充分体现了互联互通、共享共创的特点，以“互联共享”为特色的浙江基层社会治理模式逐步形成，该模式的具体实践路径包括：树立“协同共享”的理念意识、发挥“大党建”的格局引领、建构“网格化”的治理模式、依托“互联网+”的技术支持。借鉴浙江经验创新基层社会治理，重点要发挥共建合力、推动责任落实、彰显区域特色、借助网络技术。

党建；基层社会治理；基层党组织；互联共享

社会治理问题的研究由来已久，它与地方治理、地方民主等问题的讨论一样始终伴随于西方政治学和行政学的研究中。简单地说，社会治理就是“治理社会”，是“特定的治理主体对于社会实施的管理”，在我国，“社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”。[1]之所以在我国社会治理中要坚持党的领导，是因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，基层社会治理作为社会建设的一个方面构成中国特色社会主义事业的重要组成部分，理应必须坚持党的领导。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，这就决定了中国的基层社会治理必须坚持党组织尤其是基层党组织的领导。在全面深化改革的历史阶段，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最广泛地动员和组织人民积极投身社会治理，尤其需要代表最广大人民群众根本利益的中国共产党及其基层党组织的领导。长期以来党的基层组织与基层社会之间构筑的血肉联系为基层党组织领导基层社会治理奠定了坚实的基础。总之，中国特色的国情决定了中国的基层社会治理需要党组织领导，以党建引领基层社会治理是基层社会治理方式的题中之义、独特优势和根本保障，这“实际上是我党长期以来一直坚持着的群众路线思想和群众工作方法在新的历史条件下的体现”[2]。近年来，浙江省各基层党组织站在巩固党的执政基础、从严管党治党的高度，深刻认识基层党的建设的重要意义，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领基层社会治理的路径，基层党建工作全面加强、不断改进，基层治理有序推进、健康发展。

一、浙江省党建引领基层社会治理的实践样板

浙江省各地围绕“党建+治理”思路展开的基层社会治理已经形成了内容丰富的实践样板，概括而言主要包括以下几方面：

（一）创设党建示范带

“创设党建示范带”是指选择富有特色的基层党组织作为试点单位，针对发展中存在的问题和矛盾，通过提出具备操作性的目标和切实可行的措施，摸索治理模式，积累治理经验，为其他地区推进基层治理提供了可资借鉴的样板，从而达到“以点带面，从线到面”的效果，实现党建引领基层社会治理的“百花齐放”。

发挥示范引领作用是基层社会治理的主要方法。以杭州市富阳区为例，实施“双百攻坚”专项行动以来，已打造100余各党建工作示范村和规范村，并配套制定示范村、规范村创建标准，将各项具体工作细化量化，为全区276个村党组织提供实打实的“操作手册”。通过特色引领，富阳已打造茶香拔山、孝廉西邮、智慧江滨、睦邻后周、红色富通等党建品牌。[3]无独有偶，金华市结合各县市实际情况，坚持因地制宜，分类创建各具特色的党建示范带，使党建与产业集群、乡村旅游、民生建设等内容结合，在党小组的带领下共同致富。目前，金华已规划12条党建示范带，覆盖36个乡镇、1073个村(社区)。[4]

党建示范带的特点在于：引领性，通过示范带的辐射引领作用有助于将党建理念与基层工作结合，使各地区积极找差距、补短板、共发展，真正做到基层党建融入基层治理的各领域与全过程；典型性，基层党组织选取的示范带必须具备普遍性价值，即存在共性的问题、共同的矛盾、一致的发展目标，唯有从差异中寻找共识才能督促发展；具体性，党建示范带要系统梳理经验，在此基础上形成详细的操作措施，让特殊经验具备可复制性和推广价值。

（二）编织党建共建网

“编织党建共建网”是指通过与其他基层党组织联合，或借助扩充基层党委人数的方式，形成基层党组织的共建网络和“朋友圈”，发挥共建单位优势，以多元化参与壮大单个基层党组织力量。

在协同发展的大趋势下，共建共享是符合时代的主流，也是基层社会治理的必然选择。党建共建网络的形式之一是建设基层党建联合体，例如宁波市坚持“点线建精、整片建强”理念，科学合理划分全区域覆盖的基层党建片区，分步建设多种形式的基层党建联合体，实现抱团式发展。当前，从一个点，到一条线，再到一大片，一块块“红色拼图”正在宁波的基层党组织中逐渐成形，借助村村“朋友圈”携手奔富路的梦想不再遥远。[5]此外，壮大党委人数也是共建形式之一。如杭州市、嘉兴市等地试点推行的“大党委制”，吸收村委会、业委会、党政机关、企事业单位、社工组织等单位中的党员以兼职委员的身份进入社区党委，发挥共建单位优势，共同参与社区管理。

（三）打造网格化小组

“打造网格化小组”是指“依据辖区面积或常住人口数量等指标，将管理区域划分为单元网格”，以网格为基础，建立起的“综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制。”[6]

平湖市“推行党建网格化模式，将支部建在网格上，让组织覆盖与治理网格深度融合。到目前全市86个村共建立网格党支部451个，实现全覆盖”。[7]类似的，舟山市推行“一网格、一党小组、一服务团队”模式，实行“网格化管理、组团式服务”，为每个网格配备一支服务团队，由党小组成员服务所负责的群众。此外，“平安书记”、“乌镇管家”也是打造基层党组织网格化小组的创新形式。如平湖市选派优秀“三官一师”（法官、检察官、警官、律师）到全市各村担任“平安书记”，结合他们的职业特点为村民开展帮扶工作。乌镇按照“十户一员、十员一组”的办法，从村居干部、基层党员、三小组长、村民代表、民兵预备役、志愿者等基层骨干中，精心挑选组建“乌镇管家”队伍，负责“四清四报”工作（人口清、户数清、物品清、问题清，报违法、报可疑、报隐患、报动向）。

基层党组织网格化小组一般包含四个核心要素：即“网格划分、资源配置、责任包干、考核激励”。[7]首先，网格划分是前提。其次，资源配置是保障。再次，责任包干是关键。最后，考核激励是动力。

（四）构建智慧服务圈

智慧服务是基层社会治理的新理念，是指以互联网、物联网等现代科技为手段，为基层群众在医疗、安保、社区管理、个人生活等方方面面提供更加便捷、舒适的生活环境，为基层社会治理提高效率，形成信息化、智慧化的社会治理模式。

习近平总书记曾多次强调要“实施国家大数据战略”，“让互联网更好地造福国家和人民”。在“互联网+”时代，“党建+”、“+治理”的治理方式变革更加需要深刻认识互联网在国家治理和社会治理中的重要价值，意识到创新基层社会治理离不开大数据的作用。浙江省作为全国改革创新的排头兵，在基层社会治理中早已开始打造智慧服务圈。杭州市在全市推行“互联网+政务服务”体系，试点“最多只跑一次”改革，让便民服务“少跑路”。提出“企业最多跑一次、办结最多一个工作日、现场等候最多一小时”目标，细化治理目标。改革背后体现的是简政放权的意识，更是变管理为服务的自觉态度。杭州市拱墅区推广“智慧社区”app平台应用，方便居民了解社区近期活动、办事流程、社区周边商户优惠信息，还可以跟社区预约办事、维修申报。杭州市滨江区借助智慧服务推广“社区养老”理念，提供“惠老e家”助老服务等内容，为居民提供更加便捷的养老服务。

通过以上这些方面的努力，浙江省基层社会治理在党组织的领导下取得了明显成效，各社会群体、组织参与社会治理的热情得到有效激发，涌现出一批和谐社区建设示范街道、组织等，社会治理工作得到了群众的一致好评。与此同时，也形成了浙江省党建引领基层社会治理的“互联共享”基本特点：一是互联互通。一方面，互联互通体现在治理思路中。“创建党建示范带”是借助榜样示范的力量联通个体，“编织党建共建网”是发挥多元社会主体参与共建，“打造网格化党小组”是利用网格化治理方式密切联通。另一方面，互联互通也体现在具体的连结上。全省正在努力打造的互联互通的“一小时交通圈”计划，依托互联网技术打造的互联互通的智慧医疗系统等内容，正将全省更加紧密地联系在一起。二是共享共创。一枝独秀不是春，百花齐放春满园。基层社会治理创新的最终目的是让更多群众共享成果，共建家园。浙江省各地依托“互联网+”打造的智慧服务圈，以智慧养老、智慧政务为内容为群众提供更加便捷的生活，具有明显的共享共创特点。总之，浙江省党建引领基层社会治理的核心在于以党建为红色引擎，在基层党组织主导下形成各社会治理主体互联共通的网格化社会治理格局，达到党建引领与有序治理齐丰收、社会主体互利共赢的共享格局。

二、“互联共享”：基层社会治理的浙江模式建构

浙江在创新基层社会治理实践中，创设党建示范带、编织党建共建网、打造网格化小组、构建智慧服务圈的实践经验共同体现了“打造互联化合作，形成共享化格局”的思路特点，围绕着“互联共享”的思路特点，浙江省走出了一条富有浙江特色的基层社会治理实践之路。以“互联共享”为特点的浙江基层社会治理模式悄然形成，该模式的具体实践路径可以体现为：

（一）树立“协同共享”的理念意识

十八届三中全会以来，党对于社会建设明确提出由“社会治理”替代“社会管理”，这是治理理念的根本转变。社会管理反映的是由上而下的线性思维，它强调党的垂直领导作用，而社会治理则反映了全面的网状互动性思维，意味着各级主体之间都存在积极互动作用，更强调个体与社会组织的主动参与性。创新基层社会治理，基层党组织必须坚持理念先导，牢固树立协同共享的思想要求。

树立“协同共享”的理念意识，就是强调基层党组织与其他社会主体协同合作，与各部门共建联动树立“命运共同体”的共享意识。基层党组织树立“协同共享”的意识，需要其转变思维方式，党组织、党员与基层群众并非相互对立的两大群体，加强基层社会治理不仅是为群众服务，其本身也便利了党员群体的工作生活。基层党组织树立“协同共享”的意识，还需要其转变工作方式，由领导变为参与，由命令变为合作。

（二）发挥“大党建”的格局引领

“大党建”指“有关党的建设的核心内容，即决定党的性质、宗旨、指导思想、纲领和党的路线、方针、政策、战略及策略等方面的根本性举措”[8]，与之相对应的“小党建”则是我们一般党建所强调的“理论学习、组织工作、思想政治工作、作风建设、反腐倡廉等具体的党务工作”[9]，即思想建设、组织建设、作风建设等内容。过去，基层党组织拘泥于狭窄的事务性工作，“在实践中大多着重于从党建工作自身的角度谈党建、就党建抓党建，没有从实质上突破党建工作党内循环的格局”[9]。内循环的工作模式将导致党建与社会发展成为“两张皮”，党建的思路引领作用无从体现。发挥党建引领基层社会治理的作用，必然要求转变思路，“打破内循环”、“开门抓党建”，以“大党建”工作格局引领基层各项社会治理内容，把党建工作同各领域具体发展相结合，动员各部门、各组织参与基层党建与基层社会治理，达到基层党组织与各行业互联互通、共享共建的现实效果。

“大党建”的格局引领既能体现出基层党组织引领主旋律的作用，又能发挥基层社会各主体协同共治的特点。构建“大党建”工作格局离不开两个维度的支持。一方面，从纵向维度看离不开党委的红色引擎作用，发挥党组织在基层社会治理中的领导核心地位。基层党组织要以审时度势的目光精准把握社会治理中的潜在问题与发展方向，通过党建引领政府工作为地方社会治理提供智力支持与政策便利。另一方面，从横向维度来看，离不开基层党组织与企事业单位、民间组织、团体、个人等社会各组织间的协调互动作用。基层党组织应该成为各共建单位之间的催化剂与凝合剂，为各社会治理主体提供开放畅通的利益诉求发布平台、公平合理的利益分配机制，为基层社会自治与各主体多元共治格局的形成提供纽带。以浙江基层社会治理的实践探索来看，舟山市党建工作“围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能”的职能定位，杭州市“大党委+X”工作模式，都将为“大党建”格局落到实处提供范例参考。体现了基层党委善治、社区组织自治、各共建单位共治的角色定位。

（三）建构“网格化”的治理模式

建构“网格化”治理模式，具体体现为建立网格化体系、落实责任清单机制与考核激励机制。网格划分机制具有一定的灵活性，如可以建立“党委领导—党组织—党支部—党小组—党员”的五级基层网格化治理体系，也可以采用“党小组+服务团队”与“党员+入党积极分子”相结合的组团方式。“网格化”治理不仅需要将服务团队、党小组、党员落实到户，其背后更重要的是体现责任落实到户，体现责任下沉、向“下”负责的理念要求。基层党组织依托互联网技术，合理划分区域模块，让群众实现由“单位人”向“社会人”转变，为党小组成员落实责任清单制，让一切有理可依、有据可循。网格化管理的核心在于将责任落实到户，因而一定的考核激励机制是重要补充。以金华浦江为例，除了将责任分解到每位党员身上外，还推行量化考评、实绩公示、星级评定等制度，最大限度激发党员工作积极性。

（四）依托“互联网+”的技术支持

浙江经济的腾飞使“浙江模式”印象深刻，浙江经济发展的特色在于发达的民营经济，依托以阿里巴巴为代表的互联网经济，以及近些年来世界互联网大会成功落户乌镇的实践经验，浙江的发展与互联网和大数据联系更加密切。浙江基层社会治理利用互联网技术，发挥“智慧治理”的作用取得了良好的实践效果，智慧警务、智慧社区、智慧医疗、智慧政务、智慧校园等一批“智慧探索”真正让群众体会到生活的便捷与幸福。因而，基层社会治理离不开互联网技术的应用。互联网技术对于社会治理产生了许多冲击，强化了“线上”与“线下”互动的虚拟现实世界，但机遇与挑战并存。利用“互联网+”技术可以从两方面着手：“线上”向“线下”延伸、“线下”向“线上”互动，从而打通社会治理“双向道”。以智慧医疗为例，可以依托“智慧养老app”搜集老人们的生活需求，根据需求情况为社区开展“线下”助老服务提供方向引导；借助相关线上智能平台实现线上挂号、线上取药等便民服务。

三、浙江省“互联共享”的基层社会治理模式的借鉴意义

浙江省历来作为改革试点的前沿地区，其经济、政治、文化、社会建设等各领域发展都反映着全国的许多共性问题，因而浙江党建引领基层社会治理的实践探索对于其他各省市的基层社会治理工作具有借鉴意义和推广价值。笔者认为，借鉴浙江省基层社会治理模式的经验重在发挥共建合力、推动责任落实、彰显区域特色、借助网络技术。

（一）整合资源力量，形成共建合力

浙江省基层社会治理的成功表明，基层社会治理不是党委单打独斗的“独角戏”，需要最广大人民群众的广泛参与，离不开集体智慧的结晶。各级基层党组织由于工作特点的限制，其手中的现有资源往往较为零散，因而基层部门常常抱怨连连。浙江省是名副其实的社会组织大省，民间力量极其活跃，而许多关系民生的基础资源又较为匮乏。结合这一特点，浙江省基层党组织更加重视资源整合，无论是对于现有资源的盘点梳理，还是对于社会、部门、组织等资源的充分利用，都发挥了其共建合力的价值。这也为其他地区开展社会治理工作提供了参考。

（二）推动责任落实，坚持避虚就实

基层社会治理是关系民生的重要工程，直接关系群众现实生活，如何将政令、措施落到实处决定着基层社会治理的工作实效。浙江省基层党组织重视发挥各职能部门在落实主体责任中的作用，通过强化任务分解和责任分工，把主体责任落到实处，形成“团队协同作战”的良好态势。以“网格化管理”和“组团式服务”为依托，将与责任清单制与考核评议制相结合，实现上下联动，推动主体责任落实到基层。责任明确、到期验收的机制也让基层社会治理不再虚而不实。

（三）发挥优势力量，彰显区域特色

浙江民营经济取得成功的关键在于一批以“温州模式”、“义乌模式”为代表的区域化发展特点突出，浙江省委省政府并没有采取“一刀切”的武断思维，而是不断挖掘区域发展特色并将其做大做强。经济发展取得的成功经验对于浙江基层社会治理同样具有借鉴意义。纵观浙江省基层社会治理的实践经验，富阳市“双百攻坚”专项行动、平湖市推出“12个样本”、嘉兴市“乌镇管家”和“平安书记”探索、绍兴市“枫桥经验”等等，都充分体现了浙江省党委对于区域化治理特色的重视。“互联共享”的治理模式既体现了浙江省“党建+治理”实践的共性经验，也涵盖了各区域社会治理的特色探索。从经济发展到社会治理，浙江模式的成功始终离不开党委对于特色的保护和支持。成功的经验虽然具备共性特点，但是成功不可复制。浙江模式在推广过程中必须结合各地区的特点适时转型。

（四）借力大数据技术，促进转型创新

互联网时代的大数据技术是推动基层社会治理转型创新的重要法宝。浙江率先将互联网技术与公安、社会管理、行政事务处理等业务融通，一直以来，浙江勇立“互联网+”时代的潮头，更在“大数据”引领基层社会治理中走在全国前列。互联网技术的运用提高了工作效率，打通了与群众的“最后一公里”。浙江借力网络技术实现转型创新的实践经验值得广泛推广。

浙江党建引领基层社会治理的实践探索取得了上述经验，当然还存在若干需要改进之处：一是在整合资源力量，形成共建合力的过程中，鉴于基层党组织与其他社会组织尤其民间社会组织之间目标和利益有所区别，如何协调基层党组织与其他社会组织之间的关系，激发各种社会建设主体活力，形成多元、共治社会治理格局的有效方式，是需要重点突破的难题，尽管在这方面浙江党建引领基层社会治理做了一些有益的、积极的探索，但仍然需要进一步研究；二是在落实责任过程中仍然需要进一步转变党员干部作风，提升基层党组织的党员干部能力和水平；三是在发挥优势力量，彰显区域特色的过程，如何实现各基层党组织引领基层社会治理的优势互补，实现基层社会治理的横向和纵向协同仍然有很多问题需要探索；四是尽管浙江勇立“互联网+”时代的潮头，但在借用“互联网+”和大数据技术方面仍然处于起步和开发阶段，还有巨大的拓展空间。总之，我们要不断关注基层社会治理的新实践，不断研究社会治理中出现的新情况、新问题，进一步推进党建引领基层社会治理。

[1]王浦劬．国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J]．国家行政学院学报，2014，（3）．

[2]朱红文．基层党建如何引领基层社会治理创新[J]．人民论坛，2015，（25）．

[3]吴静．“双百攻坚”：让基层可以“跳起来摘苹果”富阳以党建为引领促进乡村经济发展 [N]．杭州日报，2016-5-11(A02)．

[4]阮蓓茜．抓基层强基础连民心金华打造12条党建示范带[N]．浙江日报．2015-6-11(1)．

[5]李攀、方力．宁波党建联合体创新基层治理模式——村村“朋友圈”携手奔富路[N]．浙江日报．2016-10-27(017)．

[6]刘安．网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究[J]．江海学刊，2015，(02)．

[7]杨茜、任迎春．构建党建引领基层治理新格局平湖“党建+”引领基层治理创新[N]．嘉兴日报．2016-11-29．

[8]李慎明．全球化背景下的中国大党建[M]．北京：人民出版社，2010：1～2．

[9]吴锦良．构建基层党建与基层治理良性互动的新格局——舟山市基层党建工作的实践创新[J]．中共浙江省委党校学报，2010，(01)：5～12．

责任编辑：徐慧枫

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1008-4479（2017）05-0072-06