关于社区矫正用警问题的研究

马 燕（北京市司法局副局长）

张才斐 金晓流（北京市司法局）

关于社区矫正用警问题的研究

马 燕（北京市司法局副局长）

张才斐 金晓流（北京市司法局）

社区矫正是我国司法改革、特别是刑罚体制改革的重要内容。北京市作为首批试点省市之一，自2003年开始，在市委市政府的领导下，按照司法部的部署，历经试点实践、全面铺开和创新推进，不断完善“以监督管理为基础、以教育矫正为核心、以队建制度为保障”的工作思路，逐步形成具有首都特色的社区矫正“北京模式”。全市社区矫正工作历经奥运会、国庆60周年、抗战胜利70周年阅兵、“一带一路”高峰论坛等重大活动安保的考验，取得了良好的法律效果和社会效果。中央政法委、中央综治办、司法部以及联合国人权组织等国际组织和全国及各省（区、市）公检法司等部门领导视察了北京市社区矫正工作后，均给予充分肯定和高度评价。

一、社区矫正的“北京模式”

总结北京14年来的社区矫正工作，主要有七个方面的特点：

一是形成了党委政府统一领导、特殊人群专项组协调、公检法司密切配合的矫正工作领导体制和工作机制。成立市、区两级综治委特殊人群专项组，办公室设在司法局，统筹领导社区矫正工作，每年定期召开联席会议，研究重点难点问题，并将社区矫正工作纳入年度综治考核。在工作实践中，市、区、乡镇街道党委政府上下联动、各方共同参与，公检法司配合密切。

二是建立了市司法局社区矫正管理总队、区司法局社区矫正管理支队两级执法管理的工作格局。根据北京市社区矫正执法监管的实际需要，经市、区两级编办批准，在市、区司法局分别成立社区矫正管理总队、社区矫正管理支队及专门的执法督察队，负责社区矫正的执法监督管理工作。

三是建立起以全市社区矫正信息指挥系统为纽带，贯穿市级指挥中心—各区级指挥中心—各乡镇街道司法所，涵盖市社区服刑人员教育中心、各区社区矫正中心（阳光中途之家）的三级教育监管网络平台，实现市、区、司法所三级矫正机构实时联动，做到执法流程标准化、监督管理电子化、数据统计智能化、执法督察网络化。

四是完善了以市委、市政府两办《关于进一步加强社区矫正的意见》为引领，以《北京市社区矫正实施细则》及其《补充规定》为核心的社区矫正制度体系。涵盖社区矫正组织机构、执法管理、社区服刑人员管理教育、队伍管理及基础保障等共计106项制度规范，并梳理制定北京市社区矫正机构权力清单、职责清单和社区服刑人员义务清单，社区矫正执法管理规范化、制度化水平不断提高。

五是创新了一套以规范刑罚执行为基础、以教育矫正为核心、以信息化手段为支撑的教育监管措施。坚持问题导向，针对教育管理中的难点问题，集中推广了集中教育、矫正宣告、电子监管、指纹报到、社区服务、社区评议六项教育监管创新工作，有力地提升了社区矫正效能。

六是形成了涵盖社区矫正全流程、全方位的教育矫正工作体系。整合司法行政系统资源，打造初始、分类和解矫集中教育平台。初始集中教育重在强化身份意识，适应社区服刑生活；分类集中教育重在守法意识培养，增强法治观念；解矫前集中教育重在巩固教育矫正效果，提高融入社会能力。形成集中与个别、分段与分类、心理与行为矫正相结合的教育矫正体系。

七是打造了以司法行政专职矫正干部为基础、借调社区矫正民警为骨干、矫正协管员为辅助、社会志愿者为补充的专兼职社区矫正工作队伍。经市委、市政府同意，从社区矫正试点之初，就从市监狱管理局、市教育矫治局（原市劳教局）抽调人民警察参与社区矫正，逐步实现市局设执法督察队、区局设领队、一所一警的配置，重点参与矫前调查、接收宣告、谈话训诫、走访查找、处罚收监、执法督察等工作，保证了刑罚执行效果。

二、北京市社区矫正用警机制探索

为了确保社区矫正刑罚执行工作有效运行，按照市委政法委、首都综治委工作部署，北京市自2003年开展社区矫正试点工作至今，先后从市监狱管理局、教育矫治局抽调干警680人次从事社区矫正工作，建立了一支专门从事社区矫正工作的专业执法干警队伍，在创建社区矫正“北京模式”工作中，发挥了重要作用。

（一）建章立制，明确职责，形成监狱矫治干警从事社区矫正工作的长效机制

2003年年初，市委政法委、首都综治委印发了《关于开展社区矫正试点工作的意见》（京政法[2003]32号），从监矫两局抽调干警从事社区矫正工作。按照《意见》要求，北京市司法局先后印发了《关于建立监狱劳教干警从事社区矫正工作长效机制意见的通知》（京司发[2006]117号）和《关于进一步完善市监狱局和市教育矫治局干警参与社区矫正工作机制的意见》（京司党发〔2014〕55号）等文件。逐步建立和完善监狱矫治干警从事社区矫正工作的长效机制，明确了市司法局、监狱管理局和教育矫治局、区司法局、矫正干警领队“四位一体”的管理责任，提出了矫正干警的工作原则和工作制度。长效机制的建立，保障了社区矫正非监禁刑罚执行的效果，一定程度上缓解了社区矫正工作中存在的执法管理困难和难题。

（二）结合实际，明确标准，确保用警机制规范化、专业化

根据工作需要和社区矫正实际情况，北京市确定了社区矫正工作警力配备标准：

一是基础保障用警。其中，市司法局配备5名，用于社区矫正工作督察；16区司法局配备64人，每区4人，用于社区矫正党支部建设、队伍管理、社区矫正执法管理工作。

二是一所一警。全市329个街乡镇司法所，每所一警，30人以上社区服刑人员司法所一所两警，用于社区矫正日常监管。

三是专案用警。目前，北京市承办中央政法委、司法部、市委政法委交办的社区矫正专案10件，工作标准高、要求严，我们分别配备了专门警力，确保专案执法工作规范稳定开展。

四是重点时期保障用警。采取从监狱局和教育矫治局临时抽调、市局集中调配用警模式，保障重点时期社区服刑人员监管安全。

截至目前，全市社区矫正工作实际配备警力410名。警力的合理配备和使用，对社区服刑人员执法管理具有显而易见的威慑效果，促进社区服刑人员更好地服从管理、接受教育，在一定程度上缓解了社区矫正工作严肃性不足、规范化欠缺等方面的问题。

（三）明确标准，把握环节，确保社区矫正刑罚执行工作有效运行

为了发挥矫正干警的作用，市司法局从社区矫正工作实际出发，明确了社区矫正干警执法工作职责，保障了执法工作有效运行。

一是确保调查核实真实有效。实地开展居住地核实，为拟适用社区矫正人员依据文件规定确定具体执行机构；按照检法两院的要求，开展矫前调查评估活动，为拟适用社区矫正人员是否具备社区矫正条件进行评估并提出裁判参考意见。有人民警察的参与，有关部门和人员比较配合，没有警察参与，工作较难开展。

二是确保接收宣告稳定有序。开展社区服刑人员的接收工作和社区矫正宣告，强化社区服刑人员的身份意识、罪犯意识和遵纪守法意识。对接收宣告过程中存在的攻击、威胁、袭击工作人员行为，及时进行处置，保障场所和宣告人员安全。

三是确保日常管理教育有序开展。针对社区服刑人员开展当面报到、电话报告、指纹报告、集中教育、个别教育、社区服务、日常走访等日常监管教育工作，对社区服刑人员出现的违反社区矫正制度的行为进行教育、训诫，并按照规定给予社区矫正警告处罚。

四是确保监督管理严肃权威。开展对社区服刑人员外出、会客、住地变更调查审批等工作，通过实施动态分析、执行禁止令、电子监管等手段，保障社区服刑人员管得住、管得好。对未按时报到、脱管社区服刑人员，积极走访派出所、居委会、家庭、朋友、单位学校全面查找，及时将社区服刑人员纳入监管。

五是确保执行变更有效落实。对违法社区服刑人员及时进行调查取证，制作法律文书，提出撤销缓刑、撤销假释、收监执行工作建议，按照规定要求提出审批建议；收监当日依规对社区服刑人员进行宣告，并配合公安机关或监狱部门对罪犯开展收监执行工作。

六是确保突发事件应急处置。发生社区服刑人员脱管、现场制止违法违规、重新犯罪等事项时，机动调动社区矫正干警警力，通过教育训诫、带离等方式，集中对突发事件进行应急处置，确保工作安全。

三、当前社区矫正工作中存在的难题

北京市社区矫正工作经过多年的实践，取得了一些成绩，但在刑罚执行中仍然存在五个方面的难题。

（一）法律定位不明确

社区矫正工作从2003年试点14年以来，“两院两部”的各种文件制度规定以及地方实践，始终保持非监禁刑罚执行的属性。但是，我们可以看到，除国家基本法律《刑法》《刑事诉讼法》原则规定了管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯纳入社区矫正以外，仅有“两院两部”的《社区矫正实施办法》为依据，且未对社区矫正进行法律定性和定位。社区矫正作为刑罚执行制度，缺乏法律层面的明确规定，导致基层在工作中出现原则性分歧：比如强制性是否是社区矫正的本质属性，社区矫正是刑罚执行还是社会治理，社区矫正是行政工作还是司法工作。定位的分歧，在社区矫正的价值目标、工作标准、实施效果等方面存在质的区别；法律定位的不明确，导致实践中工作人员的工作方法多为“吓、哄、帮”，软的一手太软，硬的一手不足。从最直观的社区服刑人员报告制度来看，若社区矫正定位为刑事执行制度，当社区服刑人员不按时报告，社区矫正机构即应当给予其社区矫正警告处罚；但若为行政工作，社区矫正工作人员是否需要履行督促的义务。同时，对社区矫正机构给予社区服刑人员社区矫正警告处罚，社区服刑人员是否可以申请行政复议等都是值得探讨的问题。另外，按照党的十八届四中全会《决定》中提出的“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的要求，社区矫正如果作为刑罚执行中的非监禁刑罚执行部分，与侦查、公诉、审判并列为刑事司法活动四个阶段，是保障刑事司法活动效果的最终和最重要一环。从司法权、行政权分离和制约监督的角度来看，从事社区矫正中刑罚执行内容的工作人员，应当属于司法工作人员，不能用行政权替代刑事司法权，两者属性不同，不能混同；由公安机关中承担治安行政执法的人民警察来执行刑罚执行保障措施，即存在性质上的问题；若由公安机关中承担刑事侦查的人民警察执行刑罚执行保障措施，又难以实现四权相互监督制约的目标。

（二）权力职责不清晰

修订后的《刑事诉讼法》第258条规定：“被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”从目前现状看，相关的法律和文件中规定了社区矫正机构为执行主体，但是对机构的权力、强制措施等未作任何规定，导致实践中出现多个难题。

一是调查取证难。在检察院、法院、监狱机关委托的拟适用社区矫正调查评估和社区矫正期间社区服刑人员涉嫌违规违纪及禁止令执行调查取证中，由于社区矫正机构工作人员身份职权不明，调查过程中经常存在难以敲开群众的门、难以走进群众的心、难以得到相关部门和单位的配合、支持，普遍存在调查对象不配合、不信任，调查核实取证难的现象。比如本市原社区服刑人员杜某因生产、销售假药罪被法院判处有期徒刑缓期执行并禁止从事医药销售行业。在社区矫正期间，工作人员了解到杜某仍可能从事医药销售，当找到相关部门和相关人员调查了解取证时，相关人员拒不配合，用“无可奉告”和“你是谁，管得着吗”，将工作人员拒之门外，导致调查无法进行，处罚更无法实现。

二是日常监管难。对社区服刑人员不遵守社区矫正制度、不配合社区矫正工作的情况，无有力措施来纠正保障，日常行为难以掌握。电子监管等监管创新手段的法律定位和法律支撑不足。有的社区服刑人员利用报到间隔离开居住区、外出出京甚至出境，事后难以发现和处罚。因法律中无边控内容的规范衔接，更有甚者出国滞留国外不回。如本市现已被撤销缓刑收监执行的原社区服刑人员刘某某，按照社区矫正规定周一电话报告后，即用判刑前合法持有的护照出境旅游，并于再次电话报告前返京，严重违反相关法律规定，但因边控制度缺失和电子监管缺少法律支持等，导致社区矫正工作人员难以准确掌握其行踪并及时发现其违法行为和实施处罚。后本案因检察机关调查通报后，社区矫正部门依规提请收监执行。

三是给予处罚难。根据“两院两部”《社区矫正实施办法》，社区服刑人员违反社区矫正管理规定的，仅有给予社区矫正警告、提请治安处罚、提请收监执行三种措施。依据相关规定，累计三次警告仍不改正就只能提请收监执行。其他违反社区矫正制度的行为，只有符合治安处罚条件的，尚需提请公安机关审查，且往往不能作出治安拘留，纠正制止处罚违法违规行为难以及时有效。我们认为，社区矫正制度的设计目的，是让社区服刑人员参加社区矫正过程，通过社区矫正工作人员的教育矫正，使其在解除矫正后能够成为按照社会规则正常生活的公民，而不是将其收监执行。但实践中警告处罚太轻，收监执行又有悖于制度设计初衷，存在效果上的不足。

（三）用警保障不充分

从现有文件规定来看，社区矫正工作中需要用警时，由社区矫正机构协调公安机关实施。目前，用警现状突出表现在两个方面：

一是用警事项多。社区矫正工作中的调查、接收解除宣告、建立矫正小组、组织集中教育、社区服务、脱管追逃等工作，均需要有人民警察的组织或参与；社区服刑人员有明显危害社会行为的苗头及倾向，必须预防控制的，需要具有人民警察身份和职权的人员来及时处置；社区服刑人员违反人民法院禁止令或者监督管理规定，需要采取制止、带离等强制措施或者给予治安管理处罚的，公安机关人民警察应及时到场处置；社区服刑人员收监执行中，公安机关应当立即将其羁押，并送交监狱或者看守所；被决定收监执行社区服刑人员在逃的，由公安机关追捕；社区服刑人员在社区矫正期间再犯罪的，公安机关应当及时依法处理。如此多的事项，需要由人民警察来执行，贯穿社区矫正整个过程。目前，公安机关任务繁重，普遍存在无暇抽出警力参与社区矫正日常执法工作的现状。

二是处置事项急。社区矫正构成十分复杂，具有潜在和现实的人身危险性。工作中，社区服刑人员拒不服从工作人员监督管理，甚至攻击、报复被害人，威胁、袭击社区矫正工作人员及其家属的现象时有发生。实践中，需要人民警察来处置的社区矫正事务往往都非常紧迫，如果由公安机关协助社区矫正机构实施，协作过程中需要办理程序性事项，往往错过处置的最佳时机，导致处置效果差甚至社区服刑人员脱管、脱逃。如缓刑社区服刑人员张某在当面报告时，辱骂并掌掴工作人员，工作人员只能报警，固定证据，等待公安派出所出警处置。

（四）衔接配合难无缝

自社区矫正试点工作开始，从“两院两部”到本市的公检法司机关，均制定了实施办法和实施细则及补充规定来加强部门间的协调和衔接配合。然而，从实践看，部门间协作，特别是审矫、公矫、监矫之间均不同程度存在一些问题，工作中职责不清、力量分散、步调不统一、推诿扯皮等情况时有发生。突出表现在两个方面：

一是脱管查找难。目前社区矫正的衔接主要以文书转交为主，没有实现人员的无缝衔接，容易出现社区服刑人员不按时报到的现象及裁决后下落不明等漏管情况。有的因有违法行为被行政拘留或采取刑事强制措施的，未按时报到后需多方查证才能得知。脱管下落不明的，社区矫正机构查找范围仅限其掌握的居住地、户籍地等，无法了解出行等信息，只能依据相关规定待其脱管满一个月后，报请裁定收监，通报公安协查，网上追逃存在一定难度和制度制约。

二是收监执行难。依据《社区矫正实施办法》，对三次警告的、违法被行政拘留和采取刑事强制措施的社区服刑人员，社区矫正机构提请相关部门裁定或决定收监执行，但目前报请裁定收监执行尚未建立速裁通道，有的需到外省市提请撤缓撤假，很费周折，有的应当收监执行的罪犯被释放或下落不明。收监当日先行控制人员、收押送交都存在难题。对暂予监外执行的罪犯，更是因难以收监执行等原因而变得有恃无恐。本市原社区服刑人员闫某某，因盗窃罪被判处有期徒刑，判决时因病被法院决定暂予监外执行，后因违法被社区矫正机构提请收监执行，但法院决定收监执行后送交看守所被拒收，在决定收监执行后仍滞留于社会。

（五）队伍专业化程度低

经过多年的探索实践，北京市在社区矫正队伍建设方面形成司法行政公务员、借调民警、专职社工和村居干部、志愿者等“3+N”的工作模式，但是在借调民警和司法行政公务员人员保障方面仍然存在五个方面的问题。

一是借调民警有身份无权力。按照《监狱法》和《禁毒法》的规定，监狱民警和戒毒民警在社区矫正工作中无执法权。借调民警在社区矫正工作中，更多的是借助了警察身份对罪犯形成威慑，但并不具有相应的人民警察执法权力，无权对相关问题进行依法处置。

二是借调机制有待进一步完善。按照目前管理体制，借调民警晋职、晋升、保障在原单位，日常管理、考核等方面在各区司法局，民警在社区矫正岗位一定程度上存在不安心、不专心、不专业的情况，影响社区矫正执法队伍的稳定，影响社区矫正执法工作的专业化水平和刑罚执行效果。

三是权责不统一。从目前司法行政工作总体情况和社区矫正工作发展现状来看，社区矫正工作相较于其他工作，存在责任大、风险高、标准高等现实情况，但从人员组成看，与从事其他工作的同志无任何身份、权力及待遇的区别，导致实践中社区矫正工作人员觉得事业没前途、工作没底气、管理不硬气、追责无底线，实践中出现社区矫正大家都不愿意干的现象。

四是专业化不强。社区矫正工作是严肃的执法活动，具有较强的专业性，各项执法活动将延及社区服刑人员人身自由等的限制和丧失，各项执法工作有明确的规范要求和执行标准。开展社区矫正工作，在做好对社区服刑人员管控的基础上，教育矫正是工作的核心，需要工作人员用大量的时间和精力实施对社区服刑人员的个案矫正，需要工作人员具有一定专业素养。社区矫正执法人员，既要熟悉执法制度，又要会管理，同时还需要具有一定的心理矫正、行为矫正能力。当前，司法行政工作内容纷杂，一岗多责，岗位调整频繁，很难固定并培养专职的社区矫正工作人员，导致很多生手、新手从事社区矫正工作，极易产生执法不准、工作不力、效果不足现象。

五是角色定位易错位。对社区服刑人员而言，在社区矫正期间，工作人员一边对其执行严肃的刑罚，另一方面又要提供调解、法律服务和救助等服务，极易导致社区服刑人员对刑罚执行的严肃性认识不足，也易导致工作人员对自我工作职责定位的错位和偏颇。

四、社区矫正用警的立法建议

社区矫正的工作对象为社区服刑人员，构成十分复杂，法律意识淡薄，具有潜在和现实的人身危险性；同时，社区服刑人员普遍存在罪犯意识薄弱现状，特别是目前占到总数超过80%的缓刑犯，没有过监所服刑经历，甚至未曾被羁押，认为适用缓刑后就没事了，不要任何约束，只要帮扶救助，想方设法逃避教育监管。

社区矫正作为刑罚执行活动中非监禁刑罚执行部分，与侦查、公诉、审判并列为刑事司法活动四个阶段，是保障刑事司法活动效果的最终和最重要一环，需要由国家强制力保障实施，需要由具有特定身份的人员代表国家公权力来组织实施，从而体现国家意志和司法的公平正义。从社区矫正具体工作来看，在居住地核实、矫前调查评估、社区服刑人员交付接收、脱管人员查找追捕、司法奖惩调查取证、违法违规及再犯罪行为管控制止、收监送交执行等七个方面需要具有人民警察身份和权力的人员参加。在当前社区矫正立法的关键时期，社区矫正用警问题是不能忽视、不容回避的关键点，结合工作实际，建议立法明确社区矫正的性质，直面社区矫正工作实践中的困难，固化实践中取得的有效经验做法，推动社区矫正工作科学健康发展，将社区矫正法制定成有用、管用、实用的一部法律。

（一）确立社区矫正刑罚执行用警，区别行政执法用警

建议立法中确立社区矫正刑罚执行用警，并不断加强职业规范化建设，保障社区矫正刑罚执行的效果；不宜用公安行政执法用警替代，仅将社区服刑人员追逃交由公安刑事侦查人民警察组织实施。

（二）确立社区矫正机构执行主体，集中非监禁刑罚执行权

建议立法将社区矫正执行主体社区矫正机构明确为单独一个部门，避免协调议事机构易出现的衔接不紧、沟通不畅、标准不一等情况，解决多头执法造成职责不清、力量分散、步调不统一、推诿扯皮等问题。

（三）确立社区矫正执法人员警察身份，统一刑罚执行体系

建议立法按照党的十八届四中全会《决定》中提出的“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”的要求，充分考虑社区矫正和监禁刑监矫同质、同权，从统一刑罚执行体系的角度，确立社区矫正执法人员人民警察身份，加强社区矫正执法队伍专业化建设。

（四）确立执行职权，保障刑罚执行效果

建议立法按照权力法定原则，适应刑罚执行工作发展需要，确立社区矫正机构职权，赋予社区矫正机构执法人员调查评估、传唤及拘传、接收解除宣告、日常监管核查、司法奖惩调查取证、脱管人员查找追捕、违法违规及再犯罪行为管控制止、收监执行人员送交执行等执法权限；建立社区矫正保证人、保证金等制度，并对社区服刑人员在社区矫正期间应当遵守的法定义务给予明确，确保社区矫正工作依法规范有序进行，确保刑罚执行效果。

（责任编辑：张文静）