刑事法律援助制度研究*

河南省司法厅课题组

刑事法律援助制度研究*

河南省司法厅课题组

刑事诉讼程序必须以审判为中心，审判必须以庭审为中心，实现庭审实质化。律师辩护是实现庭审实质化必不可少的关键环节，在司法实践中，律师辩护率过低已成为影响司法公正的不可忽视的问题。刑事案件一旦缺少了律师辩护，就会打破控辩审三方平衡的局面，犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权益极易受到侵害，甚至造成冤假错案。加强和完善刑事法律援助，是解决刑事案件律师辩护率偏低的一个重要途径。

刑事法律援助是实现公平正义社会主义法治理念的客观要求。公平正义是社会主义法治理念的价值追求，其在刑事诉讼中的直观表现，就是通过侦查、审查起诉、审判等工作，使违法犯罪分子受到公正审判、罚当其罪，同时保障无罪之人不被错究。现实中相当一部分犯罪嫌疑人、被告人由于经济状况、认知水平等条件限制，无力委托辩护人，此时，政府通过组织实施法律援助，保证公民平等地获得律师的法律指导和辩护。刑事法律援助是彰显我国刑事司法制度文明进步的重要标志。律师介入是刑事案件当事人接受公正审判的前提，刑事法律援助使犯罪嫌疑人、被告人不再单纯的是受到国家公权力追诉的“客体”，也是依法享受诉讼权利的“主体”，体现了我国刑事司法制度的巨大进步。刑事法律援助是提升司法公信力的现实需要。公正是法治的生命线。刑事法律援助律师依法介入到侦查、审查起诉、审判等诉讼阶段，对司法人员形成了制约和监督，很大程度上为案件当事人主持了公道，使其受到公正的调查、追诉和审判，有效防止司法不公现象，提升了司法公信力。

一、刑事法律援助的现状和问题

（一）法律援助现行立法上存在局限性

一是立法分散。目前关于刑事法律援助的具体规定体现在《刑事诉讼法》《律师法》《法律援助条例》等法律法规以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的一些规范性文件中，造成了刑事法律援助内容分散、不成体系，不利于发挥规范、指导和调节作用。二是立法位阶不高。目前仅有的法律援助专门法规《法律援助条例》属于行政法规，位阶不高。三是刑事法律援助范围过窄。我国刑事法律援助适用于两类人群，一类是以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人、被告人、公诉案件中被害人及其法定代理人或近亲属、自诉案件中的自诉人及其法定代理人因经济困难没有委托辩护人或诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请援助。另一类是以司法机关通知辩护为前提条件，仅限于犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人、未成年人，可能被判处无期徒刑以上刑罚的人以及尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人等没有委托辩护人的，由司法机关通知法律援助机构为其提供辩护。但是，除法定通知辩护情形之外还有一些案件同样需要法律援助介入才能保障程序和实体上的公正，由于受到范围限制，被排斥在法律援助大门之外。

（二）思想观念上存在“重民事、轻刑事”的情况

在实践中，社会各界对刑事法律援助工作的认识存在很多误区，例如一些司法机关办案人员对为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助不认同，认为干扰了办案程序；部分社会公众认为有失社会公平、是在帮坏人说话，这些问题直接或间接影响了刑事法律援助工作的推进力度和成效。相比之下，民事法律援助契合了服务保障和改善民生的现实需要，更容易受到社会各界的认可，更容易做出成绩，各地普遍把民事法律援助提上重要位置，在人力、物力等方面倾斜，形成了“重民事、轻刑事”的不合理现象。司法部统计数据显示，2014年全国刑事法律援助案件占法律援助案件总数的13.3%，民事（行政）法律援助案件所占比重达到了86%以上，案件构成严重失衡。“刑事法律援助案件的比例比较低，也相应造成我国刑事诉讼中律师参与辩护的比例比较低，一般认为只有30%左右（包括刑事法律援助案件）。这就意味着在我国有近70%左右的刑事案件没有律师参与辩护。由此也说明，我国刑事法律援助的需求还很大，需要不断加强、完善。①顾永忠、陈效：《中国刑事法律援助制度发展研究报告》，《中国司法》，2013年第2期。”

（三）刑事法律援助工作机制不完善

刑事法律援助涉及侦查、审查起诉、审判三个阶段，需要法院、检察院、公安机关和法律援助机构密切协作才能顺利开展。刑事法律援助客观上增加了刑事诉讼的程序和环节，增加了司法机关的工作量，并对其办案工作产生了制约作用，不可避免在衔接配合机制等方面存在一些问题，集中表现在办案机关与法律援助机构衔接配合不够，不告知、不转交、不通知等情况不同程度存在。在侦查和审查起诉阶段，部分办案人员受急于快速破案和不了解刑事法律援助衔接机制的双重影响，对法律援助律师介入案件持消极态度，造成侦查和审查起诉阶段的刑事法律援助案件量远低于审判阶段。甚至有的办案机关不愿意向法律援助律师提供案件材料，不告知延长拘留、退查、报批、移送等情况，导致律师无法了解案件进展，进而无法为受援人提供有效辩护。

（四）刑事法律援助知晓率低

《刑事诉讼法》规定了公安机关、人民检察院、人民法院均有义务在规定的时间内告知犯罪嫌疑人、被告人有权委托辩护人，并及时转达其委托要求。由于刑事法律援助制度的特殊性，实践中的效果并不理想。一方面，犯罪嫌疑人、被告人对于刑事法律援助的了解和认知，高度依赖于办案机关和看守所的告知，具有很大的不确定性；另一方面，社会公众对于刑事法律援助关注度不高，不遇到具体刑事案件，少有人问津。因此，刑事法律援助的知晓率不高，导致申请刑事法律援助的案件比较少。有学者通过调研发现，“新修订的《刑事诉讼法》实施后，刑事法律援助案件的数量有所增长，援助的及时性得到了较大的改善，但与理论的预期和理想的目标尚有一定的差距。②刘方权：《刑事法律援助实证研究》，《国家检察学院学报》，2016年第1期。”实践中的刑事法律援助仍然以“通知型”为主，犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请刑事法律援助的比例较低。

二、刑事法律援助的河南探索

长期以来，河南省准确把握刑事法律援助本质特征和发展规律，大力推动刑事法律援助制度创新、机制创新和载体创新，取得了一定成效。

（一）开展刑事法律援助试点工作

自2011年开始，为配合《刑事诉讼法》的修订实施，河南省司法厅、省法院、省检察院、省公安厅出台了《关于加强刑事法律援助工作（试点）的意见》和《实施办法》，在6个市（县、区）开展刑事法律援助试点工作，率先使法律援助覆盖到刑事诉讼的各个阶段；明确了未成年人接受讯问时法律援助律师到场权；在全省看守所设立法律援助工作站，建立刑事法律援助工作载体；成立刑事法律援助工作领导小组，细化了部门职责和任务，增强了对刑事法律援助工作推动力度等。河南省司法厅商省高级人民法院下发了《关于加强刑事案件通知辩护工作的通知》，强化对刑事法律援助律师查阅卷宗、调查取证、庭审发问、质证等执业权利的保护，为刑事法律援助工作创造了有利条件。

（二）探索建立法律援助值班律师制度

法律援助值班律师制度于2006年首次在河南试点推行，经过11年发展，值班律师制度在扩大法律援助覆盖面、保障司法人权、促进司法公正方面发挥了重要作用，被国家刑事司法改革有关文件吸收采纳，成为贯彻《刑事诉讼法》和推进以审判为中心的诉讼制度改革、刑事案件速裁程序试点工作、刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作等改革部署的重要举措。河南省主要从三个方面推进值班律师工作：一是科学确定值班律师的功能定位。2016年之前，河南省总体上把值班律师制度作为一项便民服务措施来推行。2016年《河南省法律援助值班律师办公室（工作站）工作规定》出台，细化了驻看守所和驻法院值班律师工作职责：对于适用一般程序的刑事案件，值班律师为当事人及其家属提供法律咨询和诉讼指导；对于适用刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的案件，值班律师“一对一”为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等帮助，依法维护其合法权益。二是完善值班律师工作机制。办案机关建立了告知制度，及时告知犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属有获得法律援助的权利；将刑事法律援助常识纳入入所教育内容；畅通在押人员申请法律援助的渠道；建立稳定的值班律师队伍，加强岗前培训，确保服务质量；采取定期与不定期相结合的值班模式等，确保了值班律师工作的实效性。三是加强对值班律师职能作用的前沿探索。探索建立未成年人接受讯问时律师到场工作机制。在未成年犯罪嫌疑人接受讯问时，其法定代理人或成年近亲属或所在学校、单位或居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织的代表无法到场的，经征得未成年犯罪嫌疑人同意，公安机关、人民检察院向同级法律援助机构出具《指定律师到场函》，由法律援助机构安排值班律师到场，为未成年犯罪嫌疑人提供法律帮助。探索提供应急法律服务工作机制。驻法院值班律师在法院紧急开庭审理案件时，出庭提供应急法律服务，最大限度的保障当事人合法权益。四是夯实物质保障基础。法院和看守所为值班律师提供必要的支持和保障，提供独立的办公用房或值班窗口，配备必要的办公设备。

（三）扩大刑事审判阶段法律援助覆盖面

河南省司法厅主动适应司法体制改革要求，联合省高级人民法院出台了《关于加强审判阶段刑事辩护工作的意见》，把加强审判阶段刑事法律援助作为司法行政机关有效参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要举措，把共同犯罪案件中其他被告人已经委托辩护人的案件、依照普通程序审理的案件中被告人不认罪或认罪后又翻供的案件、人民检察院抗诉的案件、被告人上诉的案件、被告人申诉且法院立案的案件等5种类型纳入通知辩护范围，将酌定通知辩护的案件全部按应当通知辩护执行。选择31个县开展审判阶段刑事法律援助全覆盖试点，对于有可能被判处有期徒刑以上刑罚而被告人没有辩护人的，除被告人明确拒绝的之外，一律由人民法院通知法律援助机构为其提供辩护。

（四）加强刑事法律援助案件质量建设

一是建立案件质量评估长效机制。河南省于2012年制定了《河南省法律援助案件质量评估办法》和《河南省法律援助案件质量评估标准》，建立起日常评估为主、集中评估工作为辅的评估机制，提高了刑事案件质量评估标准的精细化、专业化水平。二是强化案件动态管理。建立了案件清结归档制度，定期就未归档的案件向承办律师事务所、办案机关核实办案进展情况，确保指派案件都有结果；修订完善了《河南省法律援助中心案件材料立卷归档办法》，进一步规范立卷归档、案件质量监管等工作。三是实行案件办理全程监督。把执业3年以上作为律师承办可能判处无期徒刑以上刑罚案件的资格条件，办理未成年人案件的律师要求其熟悉未成年人身心特点。加强旁听、回访工作，征询受援人、法院相关业务庭、办案法官意见，对办案过程进行全程监督。依托信息网络平台，对案件实行同步录入系统，建立全省律师承办法律援助案件诚信服务记录，并定期向律师协会、律师管理部门通报，有效提升了律师办理法律援助案件的责任心。

（五）强化基础保障工作

一是科学调配办案人力资源。建立法律援助律师库，作为承办法律援助案件的基本力量。科学调配律师资源，倡导和支持城区律师志愿者办理县域刑事法律援助案件；区法律援助机构经上级法律援助机构协调，可以指派辖区内的市直律师事务所办理刑事法律援助案件；法律援助机构与律师事务所签订法律援助案件办理合同；推动政府聘用2～3名社会律师到法律援助机构专门从事刑事法律援助案件办理工作。二是增加法律援助经费投入。推动建立省、市、县法律援助经费分级动态保障机制，实现了法律援助经费的稳步增长。三是规范法律援助经费管理。坚持专款专用、资金效益最大化、内外部监督相结合原则，建立中央和省办案专款分配与县（市、区）案件量挂钩制度，把办案量作为分配办案专款的主要考量因素；明确法律援助资金支出范围，提高刑事案件补贴标准，建立经费定期检查制度和责任追究制度。

三、关于完善刑事法律援助的建议和对策

（一）推动法律援助立法

完善的法律援助立法是做好法律援助工作的根本保障。国外发达国家和地区一般都有法律援助专门立法，如《美国州公共辩护人法》《英国1988年法律援助法》等。目前，我国法律援助综合性立法是2003年国务院颁布实施的《法律援助条例》，已经不能满足法律援助事业发展需求。近年来，理论界和实务界一致呼吁全国人大制定统一的《法律援助法》，一要明确法律援助人权司法保障功能，使法律援助法在保障司法人权这一原则问题上与宪法、刑事诉讼法保持一致，为刑事法律援助工作提供法律依据。二要明确法律援助国家责任归属，由国家行政机关、国家司法机关各自承担相应的职责，使刑事法律援助的责任主体更加明确，分工更加清晰。三是明确办案人员不依法履职所必须承担的法律责任，从而使刑事法律援助实施过程中的不当行为受到惩治和约束，推动形成严肃高效的刑事法律援助衔接配合机制。

（二）强化法律援助政府责任

一是加强和规范法律援助机构建设。机构职能决定机构性质。按照行政学理论，现代政府承担两大项职能：社会管理和公共服务。法律援助是维护法律正确实施、维护受援人诉讼权利、维护公平正义的行为，体现的是政府社会管理职能；另一方面，法律援助作为服务贫弱者的法律保障制度，体现的是政府公共服务职能。因此，法律援助机构履行了政府的社会管理和公共服务职能。在工作中，法律援助机构不仅负责受理、审查、指派法律援助案件等具体业务，还承担了案件质量监管、经费使用管理、社会组织开展法律援助工作的指导监督等大量监管职责，具有明显的行政管理特征，其机构性质只能定性为行政机构。法律援助机构要以自己的名义独立的与公检法机关开展工作衔接、协作，承受相应的法律后果，将其定性为司法行政部门直属机构，有利于其保持相对的独立性、提高行政效能。

二是加强法律援助人员队伍建设。建立完善的刑事法律援助制度体系，要培养建立一支政治合格、业务精湛、乐于奉献的高素质法律援助人员队伍。根据工作职责不同，法律援助人员分为管理人员和实施人员。单纯依靠增加编制来扩充法律援助队伍不太现实，在公开招录的基础上，必须积极探索政府雇员、政府出资开发公益岗位以及聘用专业人员等多种途径充实法律援助人员力量。

三是加强法律援助经费保障。随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革、刑事案件速裁程序试点、刑事案件认罪认罚从宽制度试点等改革措施的全面开展，刑事法律援助工作在深度广度上会有大飞跃，所需经费也会大大增加，加强法律援助资金投入仍是一项重要工作，必须建立与经济社会发展水平相协调、与法律援助事业规模相适应的动态经费保障机制。要把法律援助经费财政保障制度写入法律援助立法，完善经费分级保障机制。根据事权与支出责任相统一的原则，刑事法律援助工作定性为维护司法公正和人权司法保障，属于中央事权，由国家财政承担支出责任，不因地方发展的差异性而受到区别对待。地方政府要积极为刑事法律援助提供公用经费的财政支持，保障法律援助事业与经济社会协调发展。省级财政逐步加大法律援助专项资金投入力度，帮助提升偏远县（市、区）经费保障能力；市县财政要将法律援助经费足额纳入同级财政预算；积极推广安徽、湖南、云南等地政府购买法律援助服务的经验做法。

（三）强化刑事法律援助组织实施

一是进一步重视刑事法律援助工作。从人力、物力、财力上向刑事法律援助工作倾斜，进一步降低门槛。把刑事法律援助作为评价法律援助整体工作情况的重要参考指标，如河南省在优化案件结构方面，把刑事法律援助所占比重作为硬性指标，提出了“诉讼案件比重不低于90%、律师承办案件比重不低于60%、刑事案件比重不低于30%”的案件构成标准，取得了良好效果。

二是扩大刑事法律援助范围。“从保障公民基本权利的国际标准来看，适当扩大刑事法律援助的适用范围已成为一种世界的趋势。《公民权利和政治权利国际公约》第14条第（3）款（d）项规定刑事法律援助是刑事司法方面国际公认的最低限度人权保障之一。③白萍主编：《法律援助制度改革与发展》，法律出版社2016年版，第217页。”正如前文提到，目前我国刑事法律援助范围小，与承担的保障司法人权的责任不匹配，建议在《刑事诉讼法》基础上，通过法律援助立法把共同犯罪案件中其他被告人已经委托辩护人的案件、依照普通程序审理的案件中被告人不认罪或认罪后又翻供的案件、人民检察院抗诉的案件、被告人上诉的案件、被告人申诉且法院立案的案件等纳入通知辩护范围。同时，进一步探索推广县级审判阶段刑事法律援助“全覆盖”。

三是完善刑事法律援助工作衔接机制。在《刑事诉讼法》和相关配套法规制度的基础上制定切实可行的实施细则，细化司法机关与法律援助机构之间的衔接规定、工作流程和标准，提高衔接工作的可操作性和实效性。司法机关应当向犯罪嫌疑人、被告人及时准确告知有关法律援助的诉讼权利并确定所涉案件是否属于通知辩护案件，保障犯罪嫌疑人、被告人对法律援助的知情权、申请权；对符合通知辩护条件的要及时通知法律援助机构，并送交通知辩护通知书和相关诉讼文书。

四是改进刑事法律援助指派工作。法律援助机构要挑选政治素质过硬、执业经验丰富的律师，建立法律援助律师库。对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，法律援助机构要指派具有五年以上执业经历的律师担任辩护人；指派熟悉未成年人身心特点的律师担任未成年人案件辩护人。

五是加强组织领导和监督检查。发挥各级政法委的作用，“出面组织公安、检察、法院与司法行政机关就刑事法律援助的实施问题建立长期稳定的协调、督察机制”④顾永忠、杨剑炜：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议》，《法学杂志》，2015年第4期。。按照《刑事诉讼法》和“两院两部”《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，明确各自权责、协作配合等内容，解决遇到的问题。此外，司法机关要把刑事法律援助工作纳入各自系统的目标考核体系，加强系统内部监督检查和跟踪问效，推动各自承担的工作职责和任务落到实处。

（四）全面推广法律援助值班律师制度

值班律师制度内在价值已被司法理论界和实务界所认可，建议从五个方面进行强化：一是明确值班律师行使辩护权。在刑事诉讼法修订或法律援助立法中明确值班律师服务内容，至少包含会见权、代为申请变更强制措施、提出控告、适用程序选择建议等，提高值班律师对刑事案件的有效参与程度。二是提高值班律师工作可及性。驻看守所法律援助工作站要设立在监区内，使值班律师能够接触到在押人员。三是提高值班律师工作精准性。由看守所收集在押人员法律需求，每周至少安排一次值班律师“一对一”解答服务。四是突出保护未成年人权益的原则。律师到场权应与法定监护人的亲情保护并存，而非选择性使用，进一步强化值班律师辩护权在未成年人讯问早期的运用。五是突出值班律师工作灵活性原则。驻法院值班律师办公室原则上每个工作日都安排律师值班，并根据法院需要应急出庭；驻看守所法律援助工作站要综合考虑位置、押犯人数、工作量大小等因素，灵活安排值班时间，集中解答法律咨询，在紧急情况下由看守所直接联系值班律师到场提供帮助。

（五）强化刑事法律援助质量建设

一是依法保障辩护律师的诉讼权利。司法机关要严格执行国家关于保障律师执业权利的有关规定，在各自职责范围内依法保障刑事辩护律师的执业权利。在案件侦查终结前，辩护律师提出犯罪嫌疑人无罪或者依法不应追究刑事责任的意见，侦查机关应当依法予以核实。人民法院要充分听取律师的辩护意见，对律师依法提出的辩护意见未予采纳的，应当在裁判文书中说明理由。司法机关要完善律师会见室、阅卷室、诉讼服务中心等接待服务设施，规范工作流程，方便律师开展业务。完善律师执业权利救济机制，司法行政机关、律师协会和人民法院、人民检察院、公安机关要健全沟通协调机制，切实维护律师的执业权利和人身权利，必要时对律师采取保护措施。

二是培育高素质的刑事辩护律师队伍。健全刑事辩护业务培训长效机制，把刑事辩护知识和技能作为律师培训的重要内容；有针对性的面向新执业律师、年轻律师开展刑辩业务培训，着力培养一批有热情、有专长、有优势的新时期刑事辩护专业化人才。倡导律师积极开展刑事辩护业务，发挥骨干律师在刑事辩护领域的示范作用，带动更多的律师投身刑事辩护领域；建立评优激励机制，激发律师参与刑事辩护工作的积极性和荣誉感。

三是建立健全案件质量监管体系。坚持客观、公正、受援人满意的原则，以确保刑事法律援助案件质量监管的公信力。为保证案件质量评价的权威性，法律援助机构应选定一定数量、具有不同学术专长或丰富执业经验的法学专家、律师组成专家组，建立第三方独立评估评价机制。充分发挥办案补贴的杠杆作用，适当提高补贴标准,推行补贴标准与办案质量相挂钩的差别化案件补贴发放制度。

课题组组长：周济生：河南省司法厅巡视员

课题组成员：史雪梅：河南省司法厅法律援助工作处处长

李清龙：河南省司法厅法律援助中心

*本文原系司法部2016年度全国司法行政系统理论研究规划课题研究成果，课题编号：16GH036,发表时有修改补充。

（责任编辑：朱腾飞）