军委主席负责制的法理阐释与路径追寻

李 敏

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

●执法研究

军委主席负责制的法理阐释与路径追寻

李 敏

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

军委主席负责制是《中华人民共和国宪法》所确立的中国特色社会主义军事制度的核心，是党对军队绝对领导的体现和保证。从法理上分析，军委主席负责制是民主集中制的法治化表现形式，具有充分的理论依据。当前，军委主席负责制的法律规范和运行状态并不理想，为促进国防与军队体制改革的法治化进程，我们有必要完善军委主席负责制的相关法律规定以及构建军委主席负责制的高效运行机制以促进该制度的运行进入良好的状态。

军委主席负责制；法理；宪法；法治化

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第93条明确规定：中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，中央军事委员会实行主席负责制。以国家根本法的形式明确确立了军委主席负责制在中国特色军事制度中的核心地位。

随着我国国防与军队体制改革的推进和深化，党和国家对强化和保证军委主席负责制的切实落实提出了新的要求。2015年2月，中央军委《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》中强调，军委主席负责制是《宪法》明确规定的重大制度，是党对军队绝对领导的最高实现形式，必须健全和完善贯彻军委主席负责制的体制机制，严格落实军委主席负责制的各项制度规定。

一、军委主席负责制的法理解读

军委主席负责制是一项重要的政治制度、军事制度，也是一项重要的法律制度。作为一项政治制度，它有利于加强党对军队的绝对领导；作为一项军事制度，它有利于保证中央军委对全国武装力量实施高度集中的领导和指挥；作为一项法律制度，它是民主集中制的法治化表现形式。

当前，学界对这一制度大多从政治和军事层面予以解析而较少用法治思维从法理上对这一制度的正当性和科学性予以阐释，这与依法治国、依法治军的背景不相称，也不利于从法律体系上进一步完善和贯彻这一制度。因此，笔者认为应加强对这一制度的法理解读。

(一)军委主席负责制是民主集中制的法治化表现形式

从性质上分析，军委主席负责制实际上是一种最高领导人负责制。而最高领导人负责制是普遍适用于执行性国家机构*国家机构主要分为代议性、执行性和裁判性三大类。代议性国家机构是指国会、议会等由公民代表议决国家重大事项的机构，我国各级人民代表大会即属于这一类国家机构；执行性国家机构是指专门执行代议性国家机构立法和决议的政府机关，包括执行国家军事立法和决议的武装力量统帅机构；裁判性国家机构主要是指法院，即国家审判机关。的法律制度，是民主集中制的法治化表现形式。

当今世界各国对代议性和裁判性国家机构不实行最高领导人负责制，而是实行共同负责制、表决制、合议制；对执行性国家机构则普遍实行最高领导人负责制，也就是在政府系统实行政府首脑负责制，在行政部门实行部长负责制，在武装部队实行军事统帅负责制。我国与世界各国的普遍做法是一致的*我国《宪法》和相关法律都规定：“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制”；“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，而都没有规定对全国和地方各级人民代表大会、人民法院、人民检察院、居民委员会、村民委员会实行“最高领导人负责制”。。因为为实现执行的高效，这些机构需要保持高度集中统一*执行性国家机构应当保证执行的高效且实现对执行过程的有效监控，不允许具体事项的执行人在执行过程中擅自变通。为此，此类国家机构就必须实行领导意志的高度集中统一，实行最高领导人负责制就成为必要的制度安排。。而强调集中统一也是对国家整体民主集中制的有力捍卫。我们所强调的集中统一，于内并不排斥和否定在实际工作中加强民主讨论，于外则意味着最高领导人要对代议性国家机构负全面责任，享有最高决断权同时也承担最大的领导责任，这正是民主集中制的必然要求。

(二)军委主席负责制具有充分的理论依据

军委主席负责制是我党我军长期革命斗争过程中历史经验的总结，是《宪法》规范的重要内容，具有充分的理论依据。

1.军委主席负责制符合军事权的运行特点

军事权是一种集建军权、战争权和统率权为一体的综合性权力。在正常的国家秩序中，军事权被纳入国家法律制度的规制范围，成为国家权力的重要组成部分但并不丧失其本身的权力特性。对军事权的有效控制和运用必须有赖于高度集中统一的军事领导体制的确立。军委主席负责制正是确保党对军队的绝对领导，保证军事权依法运转的重要制度设计。军委主席负责制从形式上就是要确立军委主席的军事统帅地位，确保其作为军事统帅能够统一地指挥军队和管理军队，保证军队的战斗力和凝聚力。正如汉密尔顿曾说过的,在政府职责中，指挥作战最具有需要一人集权的素质。指挥作战乃指挥集团之力量；而指挥与运用集团力量之权正是行政权威定义中的主要成分[1]。

2.军委主席负责制适应我国国家权力分立的体系设计

现代国家普遍采用权力分立的制度体系。尽管我国在国家权力的设置体系上与西方有明显的区别，但我们不能否认我国国家权力也是存在不同国家机关间的分配与平衡的。中央军委是我国的军事机关，担负领导武装力量的重要职责，是国家军事权力的主要行使者。从权力分配的视角看，中央军委行使的军事权集中于统率权，即军政权与军令权，并不包含国防建设等内容，后者是交于国务院行使的。这在我国《宪法》中有明确的规定。这样的制度设计在保证国家武装力量的领导权高度集中统一，避免分散和战乱的同时，又可以避免因为军事权过分集中而可能出现的对国家政权的威胁。

3.军委主席负责制反映政党执政的政治规律

执政必执军，这是一切实行政党政治的国家共同的特点。在我国，中国共产党是执政党。党对军队的绝对领导是中国历史和现实的必然选择。从军事领导体制角度分析，军委主席负责制是我国军事制度的核心所在，是维护党对军队绝对领导的制度保障。只有将军队的指挥和管理权集中在军事统帅手中，才能避免由于统率权过于分散导致的种种弊端，如中央军委权力被架空、军事效率低下，军事运转成本增加等。当前进行的国防与军队体制改革正是在明晰这一点的基础上确定了“军委管总，战区主战，军种主建”的制度设计以确保和加强党对军队的绝对领导的。

二、军委主席负责制的法律保障与运行现状

作为一项重要的国家制度，军委主席负责制在当前的法律保障与制度运行状态并不理想。可以说，从1982年《宪法》出台到2012年党的十八大召开的30年里，军委主席负责制的法律保障和制度运行，基本上处于迟缓甚至停滞的状态。

(一)军委主席负责制的法律保障不完备

在依法治国的背景下，任何一项制度的有效运行都有赖于较为完备的法律规范的保障和监督。从法律规范的角度分析，目前我国军委主席负责制的运行和监督尚欠缺一套较为完备的法律体系予以保障。尽管我国《宪法》已经以法律条文的形式确立了这一制度，但这种制度毕竟只是原则性的规定，对军委主席的任职条件、任期和职权范围及相关程序都没有涉及。这与《宪法》对全国人大及其常委会、国务院以及国家主席等其他国家机关职权的规定相比明显不足。《宪法》的规定需要在专门法律中加以细化和规范。然而，从法律层级分析，依据《宪法》制定的《中华人民共和国国防法》(以下简称《国防法》)中虽然明确规定了中央军委的各项职权，却仍然没有明确中央军委主席的职权，“实际上是将中央军委与军委主席的职权混同了，没有体现出《宪法》规定的军委主席负责制，需要进一步修改完善”[2]。至于其它位阶较低的规范对军委主席负责制的推行则容易受到更多的限制*笔者并不否认其他规范对军委主席负责制的运行也可以切实发挥制度保障的作用，例如，2012年11月，习近平亲自主持审议修订的《中央军事委员会工作规则》，使军委的工作职责更加明确，工作程序更加规范。2014年4月，中央军委《关于贯彻落实军委主席负责制建立和完善相关工作机制的意见》又对建立和完善请示报告、督促检查、信息服务工作机制提出新的要求，对保证军委主席负责制的有效推行发挥了积极的作用。但相对于《宪法》和法律层级的立法保障来讲，显然位阶较低的规范从执行效力和适用范围上受到更多的限制。。

(二)军委主席负责制的运行体制亟待完善

由于在立法体系上缺乏配套法律规范对军委主席负责制的细化规定和运行监督，在实践层面多年来我军又保持了总部、军区的领导指挥体制，导致总部在权力运行中集决策、监督、指挥职能于一体，实际上已经形成一个权力高度集中的独立领导层，代行和架空了中央军委的职权。众所周知，党对军队的绝对领导必须建立在高度集中统一的领导体制基础上。中央军委职权的弱化将使得军委主席负责制形同虚设，长此以往必然削弱党对军队绝对领导的根本原则，影响部队的战斗力，也容易形成腐败滋生的土壤。

党的十八大以来，为了清算军内腐败分子的罪行并清理其造成的不良影响，加快和深入推进国防和军队体制改革，军委主席负责制得到了党中央的高度重视和反复强调。但从目前的状况看，仍然未能解决制度运行的体制建构和完善问题。

三、强化军委主席负责制的路径设计

作为一项在《宪法》中确立的重要法律制度，军委主席负责制应当得到切实的贯彻。强化军委主席负责制对于加强和巩固党对军队的绝对领导，提升部队战斗力具有积极的意义。笔者认为，对军委主席负责制的强化可以从以下几个方面入手：

(一)在《宪法》中明确规定军委主席是国家武装力量的统帅

在国家宪法中明确国家武装力量的最高统帅是各国的通行做法。例如，《美利坚合众国宪法》第2条第2款规定：总统为合众国陆海军的总司令，并在各州民团奉召为合众国执行任务时担任统帅。《俄罗斯联邦宪法》第87条规定：俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦武装力量最高统帅。我国《宪法》虽然明确了国家武装力量的领导机关，但并没有明确武装力量的统率权由谁担当。事实上，我国国家领导人的人事安排实践中，中共中央军事委员会主席和中华人民共和国中央军事委员会主席、中华人民共和国主席往往是三位一体的，但这一做法并没有明确的依据。尤其党的军委主席与国家军委主席之间曾出现过职权的冲突问题，这不利于妥善处理党的领导和国家军事机关领导的关系，有必要以适当的方式在《宪法》中予以明确。

换言之，随着国家国防与军队体制改革的深入开展，军委主席负责制作为我国军事制度的核心内容应当在《宪法》中得到进一步明确的体现。围绕军委主席负责制完善国家的相关制度体制，是确保党对军队绝对领导，实现军事权力有效运转的重要制度保障。

(二)完善军事法律对于军委主席的相关规定

我国《国防法》第13条对中央军委的职权范围作了较为详尽的规定但并未涉及军委主席的职权范围。作为依据《宪法》制定的军事基本法律，《国防法》是军事法体系的龙头法，对《宪法》中较为原则的规定可以发挥很好的明确和补充作用。但目前对军委主席相关规定的欠缺不利于《宪法》中确立的军委主席负责制的推行。因此，在《国防法》中就军委主席的职权范围等做出区别于中央军委职权的明确规定是强化和保障党对军队的绝对领导，更好地发挥军委主席负责制制度优势的有效路径。同时，也可以考虑制定“中华人民共和国中央军事委员会组织法”等法律规范，以组织法的形式进一步明确中央军委各组成部门和人员的产生程序、任职条件、任期和职权范围等事项，为军委主席负责制的执行和中央军委对武装力量的领导提供立法保障。

(三)在推进国防军队改革实践中构建军委主席负责制的高效运行机制

当前，国家主席习近平将国防和军队改革纳入了国家全面深化改革总体布局。2015年11月，习近平在中央军委改革工作会议上指出，要推进领导掌握部队和高效指挥部队有机统一，形成军委管总、战区主战、军种主建的格局，要“对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，通过调整军委总部体制、实行军委多部门制，组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制，重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构，健全军委联合作战指挥机构等重大举措，着力构建军委—战区—部队的作战指挥体系和军委—军种—部队的领导管理体系”[3]。

随着军委多部门制的推行和新的作战指挥体系以及领导管理体系的建立，中央军委对武装力量的统率权不断加强。但是，中央军委权力的加强并不必然等同于军委主席负责制的切实推行。以中央军委的集体负责制代替主席负责制，以中央军委的职责取代中央军委主席职责的做法会妨碍《宪法》确立的军委主席负责制的有效落实，妨碍党的领导原则在军队建设中的有效贯彻，导致军队建设出现各类问题。我们应当充分利用国防和军队改革的契机，积极探索和构建保障军委主席负责制高效运行的体制机制，理顺以军委主席负责制为主导的军事领导体制，保证军委主席对军队重大事务决策的领导权，从实践环节落实和推进军委主席负责制的充分实现。同时，还要注意强化法律的有效监督，保障制度体系的健康运行。

(四)深入推进依法治军，从法理上阐释和坚决捍卫军委主席负责制

“一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。”[4]运用法治思维认识和阐释军委主席负责制具有十分重要的意义。须知，一项制度的建立仅有法律条文的规定是不够的。国家《宪法》和《国防法》等法律规范可以为军委主席负责制的合法性提供支撑，但是只有对法理的深入探讨才能明确该制度设立的必要性和正当性。

特别在依法治军的背景下，继续深入对军委主席负责制的法理解读是实现国防军队法治化的应有之意。法治思维的欠缺和对军委主席负责制法理阐释的不足，潜藏着一些问题和隐忧：一是让人们误以为这只是一项政治制度，是中国政治现实条件下的政治选择，是中国共产党领导人所作的政治安排，而不能充分理解这是符合现代军事规律、符合现代法治国家政体结构规律的真正意义上的法律制度；二是不利于从法律体系上进一步完善这项制度，以及在具体工作中更好地理解和贯彻落实这项制度。

[1] 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，在汉，舒逊,译.北京：商务印书馆，2004:376.

[2] 丛文胜.强化宪法确立的军委主席负责制[N].中国社会科学报，2015-07-29(5).

[3] 习近平.全面实施改革强军战略 坚定不移走中国特色强军之路[EB/OL].(2015-11-26)[2016-10-26].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/26/c_1117274869.htm.

[4] 袁新涛.党对军队的绝对领导与军委主席负责制的形成和发展[J].党的文献，2016(4)：112.

(责任编辑 杜 彬)

Legal Interpretation and Traceability of Chairman Accountability System of the Central Military Commission

LI Min

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Established by the constitution of China， Chairman Accountability System of the Central Military Commission (CASCMC) is the core of military system with Chinese characteristics. The system is the reflection and guarantee of the party’s absolute leadership over the army. From the perspective of legal analysis， CASCMC is the manifestation of democratic centralism’s rule of law with sufficient theoretical basis. At present， the legal norms and operational practice of CASCMC is not ideal. In order to promote the process of rule of law of national defense and military system reform， it is necessary to perfect the laws on CASCMC and to build an efficient operational mechanism to improve its operation.

Chairman Accountability System of the Central Military Commission； legal principle； Constitution； legislation

2016-12-23

2016年度河北省社会科学发展研究课题“军队政治工作法治化研究”(201603030120)阶段性成果

李敏(1979— )，女，山东沂源人，讲师。

D920.0

A

1008-2077(2017)07-0049-04