美国总统选举中的金钱政治问题

高锐琪

美国总统选举中的金钱政治问题

高锐琪

近年来，美国总统竞选过程耗资巨大，竞选经费逐年攀升。美国政治选举过程对于金钱的旺盛需求，使美国富人阶层通过向总统候选人提供竞选资金，从而影响美国政治经济决策成为可能。同时也反映了美国政治的实质是服务于特殊阶层的金钱政治。由于金钱政治旨在维护和扩大特殊阶层的利益，不仅违反了美国民主政治中“人人平等”的原则，导致国家政策并未反映真实民意，而且为美国社会和国家治理留下隐患。

民主；美国大选；金钱政治

根据美国联邦选举委员会统计，在美国2008年总统选举中，胜选的总统候选人奥巴马募得了最多的竞选资金，共计7．47亿美元，而其对手麦凯恩募得的竞选资金共计3．5亿美元。而在4年后的2012年总统选举中，在美国正处于后金融危机时代，经济持续低迷的情况下，奥巴马仍成功募得7．22亿美元的竞选资金，战胜共和党候选人罗姆尼，成功连任。相比2008年总统大选，2012年两党总统候选人的竞选资金并没有随美国经济发展状况恶化而大幅减少。现有改革并没有帮助美国政治摆脱“金钱民主”的影响，而是更进一步地暴露出美国民主制度的内在矛盾及其消极影响。

一、金钱政治存在的根源

（一）政治选举运行的现实需求

总统竞选的主要目标是将自身的政治理念传播给选民，使选民了解并且理解其政策倾向，从而争取获得选民的认可和支持。但是，正如20世纪70年代，最高法院判决对自筹资金的候选人的竞选开支设限是违宪时曾提到的：“在各种活动中，对个人或团体在政治沟通上所花费用做出限定，必然会限制所讨论的问题的数量、探究的深度以及受众的人数，从而使表达量减少。因为在今天的大众社会中，几乎所有的沟通手段都需要花钱。”[1]该判决说明了一个事实：现代美国社会中，政治家们传播政治理念的过程即竞选的顺利运行需要大量金钱作为支撑，其中总统竞选作为其中最为重要的一种政治选举过程更是需要雄厚的财政支持其运行。

美国并非是一个以政治生活为中心的社会，普通民众对政治及政治人物的了解极其有限。[2]因此，总统竞选过程中，提高知名度，塑造良好政治形象是赢得选票的重要途径。其中受众广泛的电视媒体一直是总统候选人传播政治理念的重要媒介，在竞选宣传中作用突出。但其高昂的价格也导致了美国总统竞选所需经费一直居高不下。尽管美国互联网的影响力在不断扩大，而且互联网宣传的成本远远低于电视广告宣传，然而，互联网的受众主要集中在年轻人阶层，所以，现阶段仍无法取代传统电视媒体在政治宣传中的作用。在2008年和2012年两次总统大选中，虽然两党候选人都开始使用互联网新媒体进行宣传，而且奥巴马也成为了成功利用新媒体进行筹款、宣传的典范。但是，考虑到新媒体的受众有限，他们还是需要将大部分的竞选资金投入到电视广告宣传之中。因此，2008年和2012年两次总统大选中，同以往的总统候选人一样，媒体宣传支出仍是奥巴马、麦卡锡和罗姆尼的一项最大开支，其中，胜选的总统候选人奥巴马在两次大选中的媒体宣传开支占总支出的比例均超过50%。

除媒体宣传外，总统候选人竞选团队的行政支出是另一项重要竞选开支。专业的竞选团队也是总统候选人赢得选举的重要因素，其作用主要表现在塑造良好形象、设计讲稿、制造新闻事件吸引大众关注等方面。但是雇佣专业的竞选团队及维持其运行所需的资金也会更高。而且美国总统大选耗时长，进一步增加了维持竞选团队运行的费用。此外，在竞选过程中，总统候选人需要前往各州进行宣传，而美国是一个幅员辽阔的国家，所以竞选过程中的交通费用也是非常重要的支出。2008年总统大选中，共和党候选人麦卡锡就因竞选经费不足而退出了一些关键州的竞选。[3]

媒体宣传、雇佣专业竞选团队、交通以及举办筹款宴会等都是美国总统竞选的重要环节，对于候选人赢得竞选至关重要，但每一项都需要一定的竞选经费作为支持。美国总统竞选过程需要大量资金投入的现实需求，导致具有政治经验、能力且代表民意却缺乏经济后盾的总统候选人参与竞选、从而赢得竞选的难度巨大。而在联邦政府提供的公共基金不足以满足总统竞选的经费开支时，总统候选人必然需要依赖民间资本开展竞选活动，并在胜选后，给予筹款人和捐款人政治回报。

（二）经济精英参与政治的需要

经济不平等是社会财富向社会中的少部分人集中的标志，同时也是“寡头”集团存在的基础。19世纪时，美国进入了垄断资本主义阶段，社会大部分财富向少数人手中集中，经济精英通过资助政党、候选人以影响政府政策，因此垄断集团的经济精英成为了美国政治的“寡头”。自本世纪80年代以来，美国再次进入贫富差距急剧扩大的阶段（1989年-2013年，美国前10%的家庭拥有的财富占全国所有家庭的比重从2/3增加到超过3/4，中间40%[51%-90%]家庭拥有的财富占比从30%下降到23%，后50%家庭拥有的财富占比从3%下降到1%）。[4]随着贫富差距的扩大，物质资源进一步向占据人口少数的富人阶层手中集中，使经济精英为扩大财富、影响公共资源分配而参与政治的能力、需求增强，而总统选举过程对于巨额资金的需求则为经济精英参与政治提供了途径。经济精英资助总统候选人的竞选活动后，赢得选举的候选人则会给予政治回报，如政策支持捐款人所在行业的发展等，使美国“寡头”集团影响美国总统大选和美国政治的传统延续，经济利益与政治始终联系紧密。

美国民主制度下，总统候选人依赖巨额资金参与竞选的需要同经济精英通过资助选举参与政治的需求共同构成了美国金钱政治存在的基础。其结果是美国总统竞选结果更多地不再是受普通选民的影响，而被占据社会少数的富人阶层所控制，政府政策更多地反映其特殊利益诉求。

二、 金钱政治的影响

民主政治的实质是公民之间的政治平等。[5]但是金钱政治的存在，使拥有更多物质财富的美国富人阶层对联邦政府的影响远远大于普通民众，违背了民主的政治平等原则，对公众利益造成损害同时为国家治理留下隐患。

(一)金钱政治直接影响大选结果，金钱成为赢得选举的关键因素

美国民众对总统候选人的有限了解，为金钱通过昂贵的媒体宣传、造势影响选举结果奠定了基础。据美国学者的研究显示，普通选民更倾向于将选票投给“熟悉”的总统候选人。但是总统候选人的知名度提高又以媒体宣传、造势为基础，此外，总统候选人的良好形象的塑造服从于广告宣传和专业竞选团队所起的作用，而这一过程往往需要大量资金的投入。美国现行的总统竞选模式使拥有政治才能但缺乏资金支持的候选人几乎失去了参选或胜选的机会。

据美国网站统计，在2008年总统竞选中，奥巴马在媒体宣传上的投入为4．22亿美元，其竞争对手麦凯恩在媒体宣传上的花费仅为6900万美元。在2012年总统竞选中，奥巴马具备现任总统的优势同时，在媒体宣传上继续投入大量资金。因为拥有更多竞选资金，在媒体宣传上投入更多的奥巴马获得了两次大选的胜利，证明了金钱通过广告宣传、雇佣专业团队等方式影响了普通选民的选择，最终对竞选结果产生了决定性影响。金钱政治使奥巴马获得大选胜利的同时却对普通选民的长远利益造成了损害。例如奥巴马医改法案含诸多例外条款，导致该法案被认为是权钱交易后产生的执行力极弱的法案。[6]

（二）金钱政治影响了美国联邦政府的决策，公共政策回应“寡头”集团的特殊利益诉求

选票跟着金钱走，而联邦公共财政提供的资金却无法满足胜选的需要。总统候选人依靠经济精英的资助来开展竞选活动成为必然。而经济精英资助总统候选人的主要目的之一是获取政治回报。制定符合捐款人特殊利益诉求的政策是美国总统的一种主要的政治回报形式。经济精英、富人阶层在总统候选人竞选中投入资金，从政府的政策支持、生意中获得回报。据美国网站opensecrets和美国联邦选举委员会网站数据显示，在2008年和2012年两次大选中，美国微软公司为代表的信息科技公司为奥巴马提供了大量的竞选资金。而在奥巴马担任美国总统期间，极为重视网络传媒的发展普及。[7]

（三）政府官员的任命是美国总统回报提供资金支持的富人阶层的另一形式

例如任命主要的筹款人和捐款人为美国驻外大使。以奥巴马政府为例，奥巴马曾提名一位重要的竞选捐款人约翰·鲁斯出任驻日大使，但是该捐款人并没有丰富的外交经验，对于日本事务了解有限。如此的官员任命必然不利于美日关系的长远发展。[8]因此，金钱政治的存在可能为美国内政外交及国家治理留下隐患。

三、竞选财政制度改革

金钱对美国总统竞选及其他重要政治选举活动影响扩大的同时，美国诸多政治精英逐渐认识到其消极影响，因此推动了多次竞选财政制度改革，如以立法规范竞选资金的筹集与使用。

1971年美国国会通过了《联邦选举竞选法案》，该法案是美国以立法形式规范美国政治选举的重要尝试。在1974年，美国国会通过了该法案的修正案并成立了一个监管法案执行的机构：联邦选举委员会。修正案对捐款和开支限制更为严格，要求也更为实际，此次改革被部分美国学者视为美国历史上最彻底的竞选改革方案。[9]

其后，1976年巴克利诉瓦莱奥案的判决确认了强调限制个人捐款数额，公开竞选财政以及设立总统竞选的公共财政制度的规定，但是却推翻了1974年修正案的一些规定，法院认为，竞选开支限制是对“政治言论的质量施加直接而实质性的限制”。[10]因此法院裁定该规定违反了美国宪法第一条修正案。1979年，国会对《联邦竞选法案》再次进行修改，取消了政党在州及州以下的地方进行党政建设以及举办与选举无关的政党活动时经费的限制，既不限制经费来源的最高额，也不限制经费的使用。此次修改导致美国选举过程“软钱”的泛滥，与受《联邦竞选法案》严格限制的“硬钱”不同，“软钱”的来源及使用不受控制，但是仍可被政党利用为总统竞选服务。直到2002年国会通过《两党竞选改革法案》，诸多形式的“软钱”才被禁止，该法案禁止了所有对各国家政党委员会的资金捐赠，也禁止了州政党为支持或反对联邦候选人花费资金。但是2002年法案仍然存在法律漏洞，如将个人捐款的上限从1000美元提高到2000美元，且不限制民间政治组织接受“软钱”，导致“527”组织的崛起，该类组织可以不受限制地捐款给总统候选人，条件是保持独立性。

2010年美国最高法院在对“公民联盟诉联盟选举委员会案”进行裁决时，裁定对公司和团体的捐款不设上限，这使得“超级政治行动委员会”可以在竞选中无限额捐款。导致美国竞选财政改革史上已取得的进展因此而停滞，美国总统竞选经费逐年攀升，政治选举过程短期内无法摆脱金钱政治的影响。

美国历史上竞选财政制度的多次改革无法限制特殊利益集团对总统候选人的捐赠，颁布的法律规定始终存在可被利用的漏洞。改革失败的根源在于美国围绕“金钱民主”展开的经济结构与政治模式没有被彻底改变。[11]美国政治选举运行对巨额竞选资金的需求同特殊利益集团参与政治需求的结合，长期阻碍着联邦竞选财政改革。此外，美国竞选财政制度改革一直由国会议员等政治精英领导，但是议员、政治精英本身也承担着赢得选举、连任的压力，需要民间资本的支持延续政治生命。2008年总统大选中，共和党候选人麦凯恩作为联邦竞选财政改革的支持者，接受了联邦公共财政的资助，并执行选举经费支出受限的规定（其在正式选举中的经费支出不超过联邦提供的全额竞选经费）。[12]选举结果证明公共财政无法满足总统候选人的竞选需要。“麦凯恩在2008年大选过程中因经费不足退出了几个关键州的竞选。”[13]麦凯恩同奥巴马之间悬殊的竞选经费差异是麦凯恩败选的重要因素。在美国政治选举以巨额竞选资金为基础的情况下，美国国会议员、政治精英出于自身利益的考虑，必然无法推动彻底的竞选财政改革。

四、 结 语

金钱政治存在的基础是政治选举运行依赖大量金钱的现实以及特殊利益集团如富人阶层参与政治、影响公共资源分配以扩大财富的需要。一方面，掌握大量物质资源的美国经济精英需要其在政府中的利益代表，维护甚至是增加其经济利益，另一方面，媒体宣传、专业竞选团队成为影响大选结果的重要因素，总统候选人需要大量资金支持参与竞选从而赢得选举。联邦公共财政无法为候选人提供足够资金的情况下，总统候选人自然选择依靠富人阶层或垄断集团的资本。

多次竞选财政制度改革没有改变总统竞选经费增长的现实，暴露了西方民主制度的内在缺陷，民主要求政治平等，但其建立的基础是经济不平等的现实情况。美国社会贫富差距不断扩大，金钱在美国社会的分配不均，因此金钱在美国总统竞选等联邦政治选举过程中的重要作用对民主要求的政治平等的原则的危害也随之增大。而对金钱政治的改革遭遇司法权阻碍，被判定为违反宪法而被推翻则显示了美国三权分立制度下权力被过度细分的缺陷。拥有雄厚竞选资金支持的总统候选人，利用金钱获得了知名度，塑造了良好媒体形象，掩盖服务于特殊利益的本质从而干扰了普通选民的判断，赢得选举。金钱政治背景下选举产生的总统和政府将给予资助竞选的特殊利益集团政治回报，如政策倾斜、政府官职等。政策倾斜导致美国大众的利益未能在国家政策中得到完全体现，任命政治经验不足的捐款人为政府官员则为美国国家治理留下隐患。

但是，金钱政治产生的最重要的恶果是对美国民主的侵蚀。一方面，美国政府成为服务于少数人即富人阶层的政府，美国民主所提倡的政治平等原则被破坏。另一方面，美国普通民众对于政治体制的信任程度也在下降，认为美国民主制度正在衰落。2012年“占领华尔街”运动就是民众对政府、政治体制怀疑的集中体现。

[1][3][10]吕芳.“巴克利诉瓦奥案”与竞选开支限制——以2008年美国总统大选为例[J].环球法律评论，2010(3):115-123.

[2]刁大明.美国大选中的金钱政治[J].红旗文稿，2012(21):31-35.

[4]罗思义.美国收入不平等急速加剧[N].人民日报,2017-01-15(8).

[5]汪仕凯.不平等的民主：20世纪70年代以来美国政治的演变[J].世界经济与政治，2016(5):4-31.

[6]张维为.西方民主模式出了什么问题[J].理论导报，2014(6):64.

[7][9]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯(吴爱明，李亚梅等译). 近距离看美国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016.250.

[8][11]刁大明.选举的需要：第一个是金钱[J].世界知识，2012（21）:28-29.

[12]张立平.奥巴马的筹款攻略[J].世界知识，2008(14):34-35.

[13]谭融.美国竞选财政制度初探[J].南开学报，2001(3):75-81.

（责任编辑 马树颜）

高锐琪，山东大学政治学与公共管理学院(邮政编码 250013 )

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