国家治理现代化视域下的党政关系调适问题论析

孙 涛

国家治理现代化视域下的党政关系调适问题论析

孙 涛

党政关系是政治体制改革的核心议题之一，建立科学、规范、有序的党政关系，不断提高执政党运用国家制度管理国家事务和各项事业的能力，是实现国家治理现代化的根本所在。在国家治理现代化目标的引领下，总结处理党政关系的历史规律、广泛借鉴世界其他国家经验，进一步调适党政关系，推进二者之间关系的分开化、民主化、法治化和规范化，通过党政关系的现代化促进国家治理现代化。

国家治理现代化；党政关系；调适

党的十八届三中全会提出：我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。现代民主政治大部分都采用了政党政治的形式，由政党控制并推动公权力运行，是民主政治条件下公权力运行的基本方式。作为执政党，中国共产党在国家治理现代化过程中扮演着至关重要的角色。就我国来看，党政关系问题贯穿于改革开放的全过程，是政治体制改革的核心问题，也是需要大力破解的一个重要难题。中国的国家治理以坚持中国共产党领导为前提，在这个治理体系中，执政党怎样科学合理地配置领导权和执政权，怎样划清与多元主体的职责边界，尤其是如何处理好党政关系问题，已经成为促进多元主体释放活力，实现国家治理现代化的关键所在。

一、党政关系调适的必要性：国家治理现代化的新要求

党政关系是中国政治体制中最为核心的一对关系。政党政治中的科学化、民主化和法治化等属性与国家治理现代化的要求是一致的。

（一）良好的党政关系是国家治理体系现代化的重要前提

中国共产党坚持党性与人民性的统一，获得了执政的合法性和道义上的合理性。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，党政关系的构成不仅包括执政党与政府的关系，还包括执政党与人大、政协、立法、司法以及与军队和民主党派等其他多个方面的关系。科学、规范、有序的党政关系可以更好地彰显执政党在国家治理体系中的核心地位，多元治理主体之间的合作互动也会更为顺畅有序。所以，党政关系的调适过程也是国家治理体系实现现代化的过程。党政关系的调整可以更好地整合多元主体的力量，推进其有序参与治理活动，形成党委、政府、社会“三位一体”的国家治理新格局。反之，不合理的党政关系中，党组织直接施政，不但不能很好地发挥其政治职能，而且会影响执政党自身的建设，反而会降低党的执政能力，这与国家治理现代化的要求是不相适应的。

（二）良好的党政关系是国家治理能力现代化的重要保障

近年来，中国经济社会发展进入新阶段，从经济方面来看，经济发展进入新常态，进入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”的“三期叠加”时期，经济发展方式转型任务依然紧迫。从社会方面来看，社会阶层结构分化进一步加剧，新阶层、新群体不断出现，社会利益格局向复杂化、多样化方向发展，收入分配差距等问题的存在对社会公平正义的维护造成了较大压力，社会治理工作面临着繁重的任务。在新一轮的经济社会的“双模式变迁”当中，过去30多年形成的党政关系已经不能适应新的形势发展要求，这就需要调适党政关系来提高国家治理能力。通过建立科学、规范、有序的党政关系来提高执政党运用国家制度管理国家事务和各项事业的能力，不断提高制度执行力。

二、党政关系调适的主要模式：世界及历史两个维度考察

一个国家的党政关系模式与其政治制度是紧密相关的。

（一）国外不同政治体制的党政关系考察

实行两党制的国家多数与总统制相联系，而议会制国家则实行多党制的居多。在议会制当中，政党在议会竞选中获得一定席位，同时获得一定的话语权。由于一个政党无力获得多数席位，有时也会采取与其他党派联合执政的方式进行政治活动，这样一来，政党对政府的控制力就会相对较弱，政党联合执政的方式也很容易导致政府的重组或垮台。两党制条件下，每次竞选过后都会由一个政党来组织政府，并对政府实施比较有力的控制。英美两国的两党制具有典型的代表性：美国实行总统制，总统所在的政党即便是在国会中占少数也仍是执政党；英国实行君主立宪制，其内阁首相通常由该党的领袖来担任。

在很多西方国家，政党的作用更多体现在选举过程之中，它们往往通过选举来对政府的组建及人选产生影响。西方国家很多实行文官制度，强调政治与行政分开，公务员在政治上中立，政党需要通过法定的程序把本党意志上升为国家的意志，通过本党党员在政府中任职来贯彻党的意志，这一点与我们国家是相似的。

（二）国内不同历史时期的党政关系考察

党委和政府分别属于两类性质不同的组织系统，是不可以混淆的。党对国家政权的领导是统领国家的大政方针，而非具体事务。我国党政关系问题由来已久，早在革命战争时期就存在。新中国成立以来，党政关系“两位一体”的态势也随着时代发展内在地进行着适应性变革。改革开放以前，党政关系总体上是一种“党政合一”的形式。党组织及其机构直接代行行政机关的政治权力，政府成为一种“工具性”的存在而发挥作用。改革开放后，随着政治体制改革的推进，党政关系逐步演变为一种“嵌入式”的融合形态。党委不像过去那样直接介入政府事务之中，对行政机关的领导方式也逐步演变为总揽全局、协调各方的领导方式。在这一过程中，有四个方面的变化值得关注，一是党委不再是经济社会事务管理的直接主体，而发挥政治、思想和组织领导职能。二是党政关系逐步走向规范化，二者边界划分、职能作用逐渐清晰化。三是政府在国家治理中的作用越来越突出。四是党政之间多面向和多层次的新型互动关系更为协调，执政体系更为优化合理。总之，改革开放以来，一种新型的执政方式和国家治理路径正在形成和完善，其巨大的治理绩效也在实践中得到了验证。

三、党政关系调适的路径探析：推进国家治理现代化的战略策略选择

在党政关系处理上，我们积累了很多宝贵的经验，但也走过了很多弯路。改革开放前的党政关系存在机械模仿苏联的不良倾向，而改革开放后的不良倾向则是以西方发达国家为标准来衡量和评价中国的党政关系。由于现实国情不同、政治体制和执政方式存在巨大差异，我们不能照抄照搬西方党政关系模式。在国家治理现代化目标提出来以后，我们要立足中国的现实政治生态，在总结处理党政关系的历史规律、广泛借鉴世界其他国家经验的基础上，调适党政关系，开创一种既优于传统党政关系模式，又超越西方国家党政关系模式的新型党政关系，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚强有力的政治保障。

（一）理清各自职能，推进党政关系分开化

执政党的执政地位，主要体现为对国家政权机关的领导，而政府的行政地位，则体现在对国家事务的具体负责。党的领导地位通过理论引领、路线方针引导、战略方向把握、组织机构和干部作用发挥以及章程、纪律的约束来实现。政府的负责作用，则是通过政策规划促进、各类资源的配置、审批执法监管职能发挥，把效率和公平、秩序和活力结合起来。具体来看，执政党的职能有根本职能和具体职能两种，其根本职能是组织支持人民当家做主，消灭剥削制度，具体职能则体现在政治职能、思想职能和组织职能三个方面。

在国家治理现代化目标的引领下，党的政治职能主要体现在引领和推进经济社会发展，为经济社会发展和人民生活改善提供稳定的政治环境；思想职能主要体现在用马克思主义及其中国化的最新理论成果武装教育人民，凝聚中华民族复兴的思想精神力量；组织职能主要体现在发挥党的组织优势，通过推荐干部、组织选举等方式规范国家政治生活，实行有效的监督和协调。国家政权机关的职能主要有对内、对外两个方面。对内职能主要体现在制定宪法、法律和促进法治实现的职能、组织和维持国家经济社会运转职能、做好文化教育工作的职能等几个方面。行政机构的对外职能主要体现在外交、国防等方面。从执政党与国家政权的职能关系来看，党的路线方针政策只有通过国家政权机关以宪法、法律、法规的形式发挥作用。

（二）规范二者关系，推进党政关系民主化

以往党政关系模式中，党的领导机构直接行使公权力，在监督制约机制不够的情况下，极易导致政治生活的无序和低效。推进国家治理现代化要规范党政关系，促进二者关系的民主化。

首先，在坚持党的领导的前提下，转变党对政权机关的领导方式，不断完善并发挥党组织的作用。党的领导是中国的最大优势和最本质特征，坚持党的领导是调适党政关系的基本原则和宗旨。新型党政关系构建的出发点是坚持党的领导地位和执政地位，并将这一原则贯穿于一切体制机制和制度安排之中。通过党政关系的调适做到既不削弱党的领导，又不削弱政府机关的行政管理权力，克服错位、越位和缺位的问题。

其次，进一步优化党管干部的方式，推荐和输送执政党精英参与国家治理。党组织向国家机关推荐自己的政治精英要贯彻民主原则，履行民主程序。为此，一要贯彻竞争原则和引入采用差额推荐方式。特别是党组织向国家机关重要部门推荐候选人时，可以采取“一对多”的形式，通过扩大选择面把德才兼备、群众满意的候选人推荐到相关岗位。二要注重扩大党员及群众的参与，充分发扬党内民主。党组织在推荐政府机关人选时，要注重吸纳普通党员的意见，不断拓展党员的参与渠道，通过发扬民主的方式增强推荐人选的权威性和群众基础，把广大党员信得过的干部推荐到相关岗位。

再次，整合吸纳民意，广泛动员组织广大人民群众参与国家治理。人民是一切权力的最终来源和所有者，调适党政关系，推进党政关系的民主化就要让广大人民群众成为国家治理的主体，改变执政党过去包揽一切、包办一切的执政方式。为此，就要构建人民群众参与的平台和体系，整合发挥各民主党派、人民团体和社会组织聚集反映民意的作用，让广大人民群众拥有更多的实质性参与权利，改变过去走过场的参与方式，真正体现党的根本宗旨。

（三）坚持法治原则，推进党政关系法治化

现代政治的一个基本原则是职权法定，这也是国家治理现代化的重要前提。调适党政关系也必须遵循法治原则，在法治的轨道上进行。在实际政治运作过程中，通过法治的方式明确党政分工及职能，实现党政关系的科学化、规范化和程序化。

首先，要按照法治原则调适和规范执政党与人大、政府部门及司法部门的关系，全面推进依法执政。当前处理好依法治国与党的领导的关系，第一位的要求就是要依宪执政、依法执政，处理好党委与政权机关的关系。一要处理好党与人大的关系，加强党对人大在政治、思想和组织方面的领导，让党的主张能够通过法定程序上升为国家的意志，党组织推荐的人选能够通过法定程序进入国家机关任职。二要处理好党与政府的关系，政府不是党委的执行部门，按照法治原则明确党委与政府的职责关系，避免重走过去以党代政的老路。三要处理好党组织与司法机关的关系。既要坚持党委对法院、检察院等司法机关的领导，坚持正确的政治方向，确保“刀把子牢牢掌握在党和人民手中”，又要保证法院、检察院能够独立行使审判权和检察权，不为其他力量所左右。

其次，理顺党内法规与国家法律法规的关系，通过完善党内法规增强党领导国家治理的能力。要加强政党法治建设，加强完善党内法规制度体系，让党内法规更好地体现党的意志，有效嵌入国家政治生活之中，提高党的政策供给能力，“以党内法规保障党的领导地位”。

再次，通过法治形式养成党员干部科学执政、民主执政和依法执政的习惯。明确党员与党组织的权力授受关系，完善党的代表大会制度，完善党内权力监督制度，加强党员对党组织的监督，形成遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法和解决问题用法的良好法治氛围。

（四）改进执政方式，推进党政关系规范化

在坚持党委领导的前提下，要进一步改进党的执政方式，为提高国家治理能力打下基础。

首先，尝试制定党委、政府的权力清单，党委抓全局、议大事、谋长远，把握意识形态话语权、发展方向掌控权、人民军队领导权、国家安全掌控权和重大决策的拍板权等领导权力。政府管执行、配资源、理事务，掌控经济发展调控权、行政资源配置权、市场秩序监督权、公共政策决定权、社会治理主导权和环境保护促进权。进而形成党政各司其职、相得益彰、协调统一、携手共进的现代治理体系。

其次，最大限度减少避免党委政府权力运行中的矛盾，各级党委政府要牢固树立整体利益至上的观念，建立相互理解、相互信任、相互沟通、相互支持、相互尊重和相互补台的共识机制，注重搭建情感融通、性格互补的党政领导班子，规范党政主要领导规范履职的制度体系。

再次，加强宣传教育，使党的路线方针政策深入人心，通过发挥党员领导干部的模范作用，使人民群众对党的路线方针政策真心认同，为党政关系的规范化打下良好的群众基础。

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[5]石亚军.推进国家治理体系现代化视野下党政分工问题研究[J].北京教育，2015(11).

（责任编辑 胡爱敏）

孙涛，中共青岛市委党校（青岛行政学院）讲师，政治学博士，山东大学政治学与公共管理学院在站博士后（邮政编码 266071）

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1672-6359(2017)03-0047-04

山东省社科规划研究项目“推进山东省社会治理精细化问题研究”（16CGLJ05）、2016年度全省党校系统科研项目、2016年度山东省行政学院系统合作课题、2017年度青岛市社科规划研究项目的阶段性研究成果