政府与社会资本合作模式下的智慧城市项目分类研究

摘要：智慧城市投资巨大的特点与政府有限财政预算资源的冲突，促使公共部门鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式，引导私营机构参与智慧城市项目的投资、建设和运营管理。PPP模式被认为是破解智慧城市建设资金困局的一剂良药，它不仅是一种颇具吸引力的项目建设模式，也是一次行政、财政和投融资体制机制的变革。文章基于复杂系统、公共产品、项目区分等理论，对智慧城市的产品特征和经营属性进行界定，提出智慧城市项目TPO分类模型，据此提出典型智慧城市项目PPP模式建议。研究结果对我国成功实施智慧城市PPP项目具有政策参考价值和实践指导作用。

关键词：PPP模式；智慧城市；项目分类

通过政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式建设公共基础设施，已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。近年来，我国积极创新重点领域投融资机制，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域鼓励社会投资，大力推广PPP模式，以增强公共产品和服务的供给能力。世界银行PPI数据库显示，1990年～2015年间中国私人参与基础设施建设项目数量1 285个，位居全球第一，投资总额139 272百万美元，位居全球第六。中国PPP综合信息平台项目库统计，截至2016年6月，入库PPP项目共9 285个，入库PPP项目金额达106 127.50亿元。作为城市信息化发展的新形态，智慧城市项目涵盖城市信息基础设施及众多公共服务领域，“十三五”规划对智慧城市的投资总规模将逾5 000亿元。面对巨大的资金需求，PPP模式被认为是破解智慧城市建设资金困局的一剂良药，成为新时期智慧城市建设的必然选择。

然而，智慧城市领域的PPP项目在我国方兴未艾。虽然政府部门鼓励采用BT、BOT等模式引导多方参与智慧城市建设，但实践层面鲜有典型成功案例。那么，与一般公共基础设施或公共服务类的PPP项目相比，智慧城市项目具有什么特点？其产品特征和经营属性如何？适用怎样的PPP方式？这些是开展智慧城市PPP项目首先要解答清楚的问题。因此，有必要基于复杂系统、公共产品、项目区分等理论，对智慧城市的产品特征、经营属性进行合理界定，并对智慧城市项目进行恰当分类，据此判断选择以何种方式实施PPP项目。这是当前学术研究的一个重要议题，也是成功实施智慧城市PPP项目的前提条件。

一、 文献综述

1. 关于PPP模式的研究。政府和社会资本之间的合作由来已久。早在20世纪80年代，英国就应用公私合作模式推进公共建设和公共服务。学术研究方面，PPP一词在1982年已见于一些文献（Fosler & Berge，1982）；世界民营化大师E.S.萨瓦斯对公私合作伙伴关系进行了较为系统的研究（E.S. Savas，1999）。此外，联合国培训研究院、欧盟委员会、美国PPP委员会、加拿大PPP委员会等都对PPP做过阐释。概括来说，PPP是针对公共基础设施工程的建设，由政府与私营投资方签订协议，政府授权给私营投资方建设、运营和管理项目，并向公众提供公共服务。迄今为止，我国学者对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译（叶晓甦、徐春梅，2013；伍迪、王守清，2014）。实践层面，世界各个国家和地区在推行PPP时往往结合自身特点加以创新，从而衍生出许多更灵活的模式，如外包、租赁、特许经营、O&M、DB、DBO、BOT、BOOT、LOO等（AusCID，2005）。当前阶段，PPP模式因其在资金和效率上的优势，已广泛应用于自然资源开发，电厂、供水或污水处理厂、通信、公路、隧道或桥梁、铁路、地铁、机场、港口等建设领域。

2. 关于智慧城市投融资的研究。自哈佛商学院发布“智慧城市宣言”以来，全球开启了关于智慧城市的广泛研究和实践（Rosabeth M. Kanter &Stanley S. Litow，2009）。许多组织都对进行过诠释，如MIT、Vienna UT、ICF、ICMA、URENIO等研究机构，以及IBM、Hitachi、Siemens、Cisco等世界知名企业。随着智慧城市建设工程的推进，部分学者开始关注并研究其投融资与运营模式。由于受传统投融资体制的制约，我国智慧城市建设过程中面临资金困境问题，必须克服这些障碍，让金融成为智慧城市建设的加速器（林园春，2015）。智慧城市建设是个长期复杂的过程，需要巨额的投资资金，单纯依靠政府投入和信贷远远不够，还要引入社会资本并创新融资模式（梁毕明，2015）。只有建立合适的智慧城市投资运营模式，才能让政府、企业、用户及其他机构等形成合力（蒋明华、吴运建，2014）。智慧城市的长期盈利能力具有不确定性，通过创新公私伙伴关系可以支持智慧城市建设（Laurent Dupont & Laure Morel，2015），PPP模式是优化政府公共部门和私人机构之间交易的一个有吸引力的方案（Nguyen Thu Ha & Takao Fujiwara，2014）。

3. 现有研究简要评述。国内外学者对智慧城市和PPP模式进行了大量研究，为实施智慧城市PPP项目奠定了理论基础和方法依据。然而，由于研究对象、内容和研究视角的不同，现有研究还存在一些局限性：（1）学术界关于智慧城市领域PPP模式的研究刚刚起步，当前阶段更多地是实践层面的探索；（2）由于智慧城市不同于传统的基础设施，其他领域PPP模式的研究成果很难适用于智慧城市PPP项目；（3）智慧城市集信息基础设施和各类公共服务于一体，现有文献缺乏对智慧城市PPP项目的分类研究，需要运用系统的方法进行研究。

二、 智慧城市项目特点

与传统公共基础设施如收费公路建设、收费停车位管理、与房地产有关的市政建设、客运运营、污水/垃圾处理等项目不同，智慧城市项目具有自身的特点，主要体现在以下3个方面：

1. 在智慧城市领域，不论是信息基础设施建设、智慧公用平台建设，还是智能应用体系建设，都属于信息化项目，其特点是建立在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、郊区旅游、高速公路等城市基础设施要素之上，并依附于这些要素。

2. 从广义来讲，智慧城市借助于新一代信息技术，通过在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域提供更加智慧的产品和服务，实现城市智能运行、市民数字生活、企业网络运营、政府整合服务。

3. 智慧城市产品和服务涵盖面广，种类繁多，关联复杂，属性多样。项目的经营属性决定了项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，所以智慧城市领域的PPP模式更为复杂。

三、 智慧城项目TPO分类模型

钱学森院士于1985年提议研究建立城市学，倡导将全国的城市体系当作一个复杂的巨系统来研究。智慧城市有着复杂的层次结构，属于典型的复杂产品系统，应在系统科学的理论框架下，作为一个系统工程进行设计与实施。基于智慧城市项目特点的分析，本文从技术架构（T）、产品特征（P）、经营属性（O）三个维度对智慧城市项目进行分类，简称TPO模型（如图1所示）。

1. 技术维度。智慧城市可被视为一个由传感器、物联网、互联网、专业网组成覆盖全城的感知神经网络，体现为透彻感知、互联互通和智能应用的特点。物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术的发展为智慧城市建设提供了技术基础。

遵循信息化顶层设计方法，智慧城市总体架构通常包括感知基础设施、智慧共用平台、智慧应用系统以及标准、信息安全和管理运维体系等。

以“智慧北京”为例，其八大行动计划被分解为51项重点工作任务，具体包括：无线城市、政务信息网络、便民服务终端等信息基础设施提升项目；政务服务共用平台、社会信息化公共服务平台等智慧共用平台项目；城市人口精准管理、交通智能管理服务、资源和生态环境智能监控、城市安全智能保障等城市智能运行项目；市民卡、智慧社区、智慧旅游等市民数字生活项目；智慧企业、电子商务等企业网络运营项目；公共集成服务、政府决策支持等政府整合服务项目等。

2. 产品维度。根据公共经济学理论，社会中存在的物品和服务可以按照其竞争性和排他性特征来进行整理和分类，其结果是四种理想类型的物品：私人产品、可收费产品、共用资源和公共产品。

智慧城市产品和服务涵盖城市管理和服务的众多领域。这些产品和服务大多数落在纯私人产品和纯公共产品构成的连续体内，通常被称为准公共产品。由于这些产品和服务的多样性、复杂性，对其产品类型的划分非常困难。图3抽象地表示了智慧城市领域的产品和服务类型划分方法。

竞争性和排他性两个变量构成了图的两个维度，并且被表示为两个连续的变量，其最大值限定了图的边界。从智能家居到智慧社区再到智慧城市，消费或使用逐渐变得更加具有共同性；排他性从公开信息到专题信息再到收费信息逐渐变得更为可行。

3. 经营维度。根据项目资产的收益特性，可将智慧城市项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类（如表1所示）。

城市运营理论将城市的各种资源视为运营客体。智慧城市运营的内容主要是指城市的信息化资源，以及由此派生出的、涵盖各类公共服务领域的智慧产品和服务。关于智慧城市项目，政府可根据其经营属性通过建立收费机制或创新投融资机制，探索不同的PPP模式。

四、 典型智慧城市项目PPP模式建议

1. 制度安排。按照私有化程度和对市场的依赖度划分，用于提供产品和服务的制度安排有多种形式，政府、私营部门和消费者在这些安排中扮演着不同的角色（如表2所示）。

其中，合同承包（Contract， or purchase of service）、特许经营（Franchise）、补助（Grant）方式下，公共部门和私人部门分别作为安排着和生产者参与项目，政府与社会资本建立了合作伙伴关系，符合PPP模式的定义。

进一步分析，PPP项目有多种运作形式，在完全公营和完全私营的连续区间内包括政府部门、国有企业、服务外包、合作组织、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等。从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，主要有O&M、MC、BOT、BOOT、BOO、ROT、TOT等，当前阶段大力推广的PPP模式是以基于特许经营权合同为主的体系。

2. 参考模式。智慧城市产品和服务的分类结果在一定程度上决定了项目的投资主体、管理模式和权益归属等。

（1）从技术维度看，智慧城市IT架构不同层次的项目都需要委托专业的IT公司开发和维护，面向政府管理需求的无收费机制项目只能由政府投资建设，存在用户消费或使用基础的智慧产品和服务可引入社会资本投资。

（2）从产品特征维度看，智慧城市中的私人产品和可收费产品能够由市场提供，公共部门在其中扮演者较弱的角色，但有时也提供私人物品和可收费产品。具有公共产品属性的智慧城市项目可由公共部门直接生产，政府必须提供对涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共产品，但其他制度安排也能够提供，政府可以通过多种组织形式利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势生产各种不同性质的准公共产品。

（3）从经营维度看，准确界定智慧城市项目的经营属性是困难的，因为同一个项目本身在不同的环节是不一样的。以智慧交通为例，综合交通运行指挥中心/交通信息与应急指挥中心通过整合路政、运管、轨道、港航、城市客运甚至交警、气象等信息资源为交通组织、运行、应急等提供决策支持，这类项目多是管理需求而产生的，属于政府付费模式，基本上只能依靠财政拨款来建设； 公交智能化/出租车管理信息服务主要是面向政府和企业管理需求的，可能的PPP模式是将车身、场站、电子站牌、出行信息服务APP的所有广告打包，作为运营环节的组成部分；停车管理/收费联网、公共自行车、出行信息服务等，都直接面向使用者，可以通过使用者付费运营设计出很多的PPP模式。

五、 结束语

智慧城市是一项庞大、繁杂、涉及面广、投入资源大、科技含量高和时间跨度长的系统工程。在智慧城市建设中，政府将逐渐从资金支撑角色转变为有限的技术设施，甚至是政策支持。因此，智慧城市建设最终必然走向政府引导、企业出资的多元化投资主体趋势。

本文主要观点和研究结论如下：（1）智慧城市IT框架下各子项目的PPP模式与其产品和服务特征相关，可运营与否依赖于投资项目有无收费机制，即是否有资金流入。（2）智慧城市项目分类复杂，可采用的PPP模式主要有合同承包、特许经营、补助等方式，项目的收费机制包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。（3）智慧城市PPP模式适用于可收费产品和服务，主要集中在公共信息网络、轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、郊区旅游、高速公路等领域的智能化工程。最后，本文就智慧城市项目分类提供了理论方法，基本上划定了可采用PPP模式的智慧城市项目覆盖范围。然而同一智慧城市项目可用的PPP模式并不是唯一的，这与具体的项目特点、运营环境和相关的法律政策有关，还有待开展近一步研究。

参考文献：

[1] 叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013，27（6）：6-9.

[2] 伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2013，28（6）：75-80.

[3] 吴运建，丁有良，孙成访.基于复杂产品系统视角的智慧城市项目研究[J].城市发展研究，2013，20 （4）： 83-88.

[4] 毛艳华.智慧城市建设运维的SOP和PPP模式研究[J].经营管理者，2016，（6）：315-316.

[5] 刘禹，何佰洲，武文婷.城市基础设施项目公私合作制模式的新探讨——基于价值集成的视角[J].城市发展研究，2010，（2）：98-103.

[6] 徐静.智慧城市运营及其投融资模式研究[J].商业时代，2013，（32）：142-143.

作者简介： 徐静（1981-），女，汉族，安徽省宿州市人，北京大学博士后，北京联合大学管理学院讲师，研究方向为财务管理、金融工程。