依规治党的理论溯源与路径探索

2017-01-24胡业勋广雨露

中共四川省委党校学报 2017年2期

关键词：德治治党依法治国

胡业勋广雨露

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

依规治党的理论溯源与路径探索

胡业勋广雨露

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

依规治党；依法治国；科学内涵；实现路径

治国必先治党，治党务必从严，从严必须有法度。十八大以来，在全面推进依法治国的背景下，党要管党、从严治党的决心与毅力都进一步强化，依规治党成为必然的选择。然而，在理论与实现的路径选择中，依规治党都存在一些让权力执掌者与执行者都感觉到混乱的问题，亟需从理论上进行廓清，从实践上进行充分引导。因此，从梳理党内法规的理论争鸣出发，阐述依规治党的定位与科学内涵以及依规治党建构的基本路径，健全党内法规运行保障机制，正确处理依规治党与依法治国的关系，将依规治党与以德治国相统一，以期在依法治国的视阀下实现依规治党。

依规治党的历史发展与党内治理形态的变迁休戚相关，在中国共产党不断完善与健全党内治理规范体系的进程中，依规治党的历史也在不断丰富与发展。依规治党经历了党内文件“扛大旗”的初创时期，党内法规见端倪，尚处于雏形阶段的形成期，提数量、立规矩为主的转型期，立良规与创新机制的提升质量的成型期，初步形成了涵括“政党法律规范、内部规范、社会规范”[1]三者结合的规范治理体系。在这四个历史时期的演进过程中，管党治党中的党内治理与国家治理之间也形成了良性的互动。党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订后的《中国共产党党内监督条例》两部重要的党内法规，为从严治党提供了规范依托，也使依规治党成为从严治党的重要方式。因此，准确厘清依规治党的内涵以及找准依规治党的实现路径显得尤为重要。

一、问题的提出：理论争鸣与梳理

通过对依规治党发展的四个历史时期可以看出，在中国共产党由革命党向执政党转变之后，对于执政经验与探索的诉求越来越高，随着不断累积经验，中国共产党充分认识到必须依据党内法规来调整党的行为规范，通过法规来实现党的各种行为在良性的轨道上运行，这就必然促使党的建设走上“法治化”进路。新形势下，尤其是十八大以来，在全面推进依法治国的背景下，党要管党、从严治党的决心与毅力都进一步强化，依规治党成为必然的选择。然而，在理论与实践中，依规治党都存在一些让权力执掌者与执行者都感觉到混乱的问题，亟需从理论上进行廓清，从实践上进行充分引导。

从理论上看，对于依规治党的争鸣从未终止，引发了较多的学术讨论。较早对依规治党产生争议的问题是如何将法治的理念、精神与原则等与党内治理无缝对接，建构既符合法治的精神又符合政党政治规律的治理模式。因此，理论界出现了“党内法制”、“依法治党”、 “政党法治”、“依规治党”等争议。[2]这些争议的出现恰恰证明在依规治党的内涵厘定上出现了混乱，亟需廓清概念之间的界域。

首先，党内法制是早期学者对于党内规范的称谓。提出这个概念如同社会主义法制的概念一样，主要是为了解决“有规可依”的问题。对此，有学者认为“党内法制是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序。”[3]党内法制的概念在经历了法制向法治的转变中，也逐步朝党内法治的路径演化。

其次，依法治党的提出与依法治国方略的确立紧密相连。从前述历史的梳理可以看到，随着党的十五大确立了依法治国基本方略之后，对党政各个层面的影响较为深远。对此概念存在两种截然对立的观点，赞同的学者认为，依法治党的提法合理，并对依法治党进行定义，“就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”[4]而反对学者则认为，依法治党的说法，容易引起国家治理中的“法”与党内治理中的“法”产生概念混淆与解读歧义。“法律一般也不应干预党的自主、自治领域(譬如不能说‘以法治党’，只能‘以法制党’，即以法从外部制约党)。”[5]

再次，也有学者从普适性的法治精神角度阐述塑造党内治理模式的问题，提出政党法治的概念。认为“政党法治是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法规约。[6]此外，也有学者提出了党内法治的概念，认为“党内民主是党内法治的前提和基础，也是党内治理的基本要求；党内法治是党内民主的体现和保障，也是党内治理的基本特征。”[7]

这些争鸣重点围绕着依规治党的概念说法上的争议展开的，正是在不断探求概念界定科学、严谨、周延的过程中，依规治党科学内涵的厘定也提上了日程。正如有学者总结的“党不是国家组织，而‘法’又是一个国家范畴，把国家的‘法’直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质。”[8]亦有学者将理论研究的视角进行了扩展，从建党与治党的区别着手，提出辨清概念的两个理论问题：其一，依规治党需要解决谁来治党的主体难题，防止既当裁判者又当执行者的窘境出现；其二，依规治党“规”的具体指向问题。

从实践操作层面看，存在的问题被系统概括为两个大的方面：一是从党内法规操作层面寻找依规治党的难点。例如，有学者认为党内法规建设是依规治党的载体，而党内法规存在的最大问题是“滞后”和“执行不力”。[9]二是依规治党的整体化操作层面寻找问题。例如，有学者把依规治党存在的问题归结为：“有规不循的现象比较突出”、“违规必究的要求落实不严”、“无规可依的问题依然存在”。[10]

综上可知，当前理论界的争鸣构成了依规治党内容上亟需解决的两个具体涵括，其一是依规治党的定位与科学内涵是什么？其二是如何找准依规治党建构的基本路径？

二、依规治党的科学内涵与前提定位

由于存在概念界定上的理论“混沌”，导致在依规治党的定义上出现了多种提法，有学者从依法治国的背景下进行阐述，认为“依规治党就是在全面推进依法治国背景下，以实现党员民主权利、保障政党权利为目标，以党内法规、制度等作为主要依据，通过维护党规党纪的权威性、严肃性，管理好党员干部队伍，严惩违规违纪行为等方式，确保党员干部依党规、党法办事，以此规范政党行为、约束政党权力，提升政党法治文明水平的一种治党、管党方略。”[11]也有学者从“治国必先治党、治党必须从严、从严必立法度”的角度，认为“依规治党究其实质是法治思维在党内生活和管理中的延伸与落地，即以党内法规规范组织运行，以党内法规引导领导方式，以党内法规保障党员基本权利，以党内法规惩戒各类违规、失当行为。”[12]此外，还有很多学者从政治学、党建等各个角度提出了各个概念；可见，依规治党尚未在理论上形成共识，主要缘由在于没有给依规治党内涵界定廓清一个较为清晰的前提定位。

要找准依规治党的理论前提，需要注意以下几个方面的内容：第一，依规治党的依据在于党内法规。依规治党依据的是“规”，指的是包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党纪、党规。第二，依规治党是党内治理的一种形态。“依规治党是党在取得执政地位后对于党内治理的一种主体自觉，其前提是党内已经运行多年的制度文本以及全党对于党内各项规范和规则的认可。”[13]党内治理存在多种形态，依规治党是其中重要亦是较为科学的一种，而依规治党的主体与党内治理同一，皆为作为执政党的中国共产党。第三，依规治党与依法治国之间紧密相连、不可分割。依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。第四，依规治党与以德治党是相辅相成、相得益彰的关系，以德治党是关键，以规治党是核心，在治党管党过程中要将两者紧密统一起来，正确处理依规治党与以德治党的关系。第五，依规治党有赖于各级党组织充分执行。制度的生命力在于执行，因此，这就要求各级党组织和党员领导干部要以身作则、以上率下，带头维护党章，带头遵守党规党纪。

由此可知，依规治党即是依法治国的重要前提和政治保障，又是践行全面从严治党的表现形式。因此，所谓依规治党即是在四个全面的背景下，为贯彻“党要管党、从严治党”的基本原则，实现全面推进依法治国的要求，严格依据党内法规管理党的各项事业，并在实践中加以落实的一种党内治理方略。

三、依规治党的实现路径

在推进与实现依规治党的实践过程中出现了许多问题，要解决这些问题，主要在于找到依规治党建构的具体路径。然而关于依规治党的实现路径学界亦有讨论，但在路径选择上并不统一，在笔者看来主要基于对于依规治党的内涵界定上的理论与实践的乖离。因此，在廓清依规治党的内涵之后，要实现依规治党可以从以下几个方面着手。

(一) “立良规”是实现依规治党的“前提”

依规治党的前提在于所依据的法规必须是“良规”，也就是适合依规治党治理规律和具有一定操作性的“党内规矩”。而《中国共产党党内法规制定条例》出台则为立良规提供了规范保障，尤其是其对如何制定党内法规进行了明确的机制与程序性规定。例如党内法规的审查标准问题以及党内法规程序规范性问题等都做了较为细致的规定。

当然，要实现依规治党的治理良序，还需要重点强化两个方面的内容：其一是在党内法规与国家法律之间的衔接上实现良性互动。尽管在党的十八届四中全会中提及要实现两者之间的衔接，但在具体实践中，衔接的机制尚不健全；其二是切实维护党章在党内法规中的“根本大法”功效。党内法规中的“宪法”就是党章，有学者将党内法规归入到入软法的范畴，但此种分类并不意味着软法的实际功效较弱，相反的是，根据我们的调研实践，党内法规这种软法形态在实践中有时发挥着比国家法还要重要的功能。因此，如果说普通法律有一个类似“紧箍咒”似的审查基准宪法，那么党章理应在党内法规中发挥此种功效，任何党内法规在制定与实施中不能与党章的基本精神相违背，以实现党内法规符合“内容完整、程序合理、表述严谨、规范性强”的法规范作用。

(二) 强化党内法规的执行力是依规治党的“关键”

徒法不足于自行，健全的党内法规亦需要在实践中施行，因此，强化党内法规在实践中的执行力度，是增强依规治党的关键。在我们看来从具体实施上看，一方面要确立党规党纪的权威性。党规党纪严于国法，是因为其适用的对象不像国家法针对每一群众，对于党员领导干部而言，必须在执行上强调党规党纪是严于国法，每一位党员都自觉遵守党内纪律和法规，维护党内法规制度的严肃性和权威性，提高党内法规制度的执行力，严格按党内法规所规定的程序和规矩办事，并逐渐使其成为全党的共识。另一方面要强化党内法规的实体与程序功能。党内法规现代党内法规建设一来依赖于严格、清晰地党组织职权配置、党员的权利义务责任，尤其是执政党问责的实体规定；同时也需要有正当程序的保障，尤其是要强化党内问责，对“党内问责追责法规需要突破‘应急式的结果思维’，而是将一种全程问责、理由充分公开说明的思维作为程序建设的重点。”[14]

(三) 健全党内法规运行保障机制是依规治党的“基础”

通常而言，“依规治党运行的基本保障要素包括：党员干部自觉认同党规党法，树立党内法治思维；组织制度化的执行党内法规的规定以及对违反党内法规的行为有效抵制和严厉惩处，等等”。[15]因此，这就需要在依规治党的过程中，既要强调党员领导干部自觉运用党内法治思维增强党的认同感，又要严惩党内违法违纪行为强化执行效果。从目前来看，虽然依规治党已经成为党内带有共识性的治理形态，但在实践来看，有规不循的现象仍然十分明显，从外在形态来看，特别重视依规治党，但在内心仍然认为个人权威才是推进依规治党的根本，造成实践中依规治党的公信力不强，究其原因在于依规治党的获得感太少，也就是人为的认为立规矩多了，个人的权威施展不开，亦即党内法治思维仍然匮乏。因此，应切实强化党员的主体法律地位，落实党内代表大会、选举、决策和公开等各类民主保障制度；明确党员权利的实体种类、行使方式、实现程序；细化保障机制和措施，落实保障责任，切实增强党员对党内法规的信仰和遵从。为强化党内法规的运行保障，还需要让党内违法违纪者意识到党内法规不是“纸老虎”，对党内法规缺乏敬畏感、戒备心，甚至以违反党内法规为荣者要坚决打击。目前虽然党风廉政建设以及反腐败斗争持续推进，但形势依然严峻，一些党员干部不收敛不收手的现象时有发生，不敢腐的态势尚未完成，不能腐的机制尚未健全，为此，就要以惩治违规违纪行为、实现党员民主权利、保障政党权利作为目标，以党内法规、党内纪律作为主要遵循，通过道德自律与党内法规惩治相结合的方式，加强作风与监督机制的长效化建设，对那些违反党纪、党规、国家法律的党内违法行为严加惩治，真正做到执纪必严、违纪必究。

(四)正确处理依法治国与依规治党的关系是实现依规治党的“抓手”

在党的十八大之后，随着依法治国的持续推进，基本的理论共识已经形成：依规治党同依法治国具有密切的关联性，依规治党是建设社会主义法治体系、法治国家的必然要求，依规治党是依法治国的前提和保证。对此笔者认为要实现依规治党就必须正确处理两者之间的关系：

第一，准确把握依法治国与依规治党之间的内在规律，助力中国特色法治体系的建立。首先需要正确处理党的领导和法律权威的关系，认识到两者在根本上是一致的。“把法治的原则和方法有选择地吸收到管党治党建设党中。法治是人类政治文明发展的成果，政党是政治文明发展的产物，部分法治成果可以在政党自身建设中为我所用。我们党在领导人民推进依法治国中取得的一系列成就和经验无疑是中国特色社会主义政治文明发展的成果，其中的一些可以而且应当吸收到依规治党实践中。”[16]

第二，要看清两者之间的区别与联系，明确党规党纪严于国法的准确内涵。充分认识到依法治国和依规治党都是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的题中之义，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。两者之间存在一定的共通性，具体来讲，包括以下几个方面：一是在根本持守上一致，都必须坚持中国共产党的领导这一基本原则，两者都需要严格坚守这一原则不动摇。二是两者的根本出发点和归宿紧密契合，都是党和人民共同意志的反映，都是为了实现维护好最广大人民的根本利益。三是两者在法的要素驱动上契合。两者都建构在科学完备的法制规范体系之下，有学者把党内法规称为软法，其与国家法共同构成了中国特色的社会主义法律体系的内容。

与此同时，亦有看到两者之间的差异，党内法规调整的是党内生活、党内关系、党的领导和执行力以及党组织与党员的规范与行为；而国家法律调整的范围要广的多，包括了普通公民、法人和其他组织的行为。“从实质上看，二者的区别则体现为治理理念、治理机理的不同。依法治国与依规治党是两种不同的治理方式。不同的权利义务来源和作用机制，决定了对党与对国家治理方式的差异。”[17]正因为如此，才有党规党纪严于国法的提法，分清两者的差异，有利于有针对性地发挥依法治国与依规治党在建设中国特色社会主义法治体系中的作用，更好地统筹协调推进。

第三，协调推进两者之间关系的关键在于把权力关进法律和党规编织的制度笼子。依法治国与依规治党的核心在于依法治吏，他们的权力必须受到有效的监督与制约，只有把权力关进制度的笼子里，让权力在制度轨道内运行，用制度监督、规范、约束、制衡权力，才能确保权力正确行使而不被滥用。然而实践中，一些权力游离于制度的制约监督之外，违规用权、违反制度的现象仍然大量存在，权力滥用、以权谋私问题突出，严重腐败案件时有发生，而一些“行之有效的述职、述廉、述法、巡视、督察、接受质询、问责、诫勉谈话、异地任职、职业回避、职业禁止、财产公开、职务消费等监督制约制度有的执行不力、有的形同虚设、有的缺乏创新性。”[18]“要针对权力配置和权力运行方面存在的问题，对症下药，从国法和党纪两个方面，打造科学、合理、严密、结实的‘铁笼’，规范权力运行，防范权力滥用。”[19]领导干部是治国理政的关键力量，他们能不能遵守党纪国法，对全党全社会具有重要的示范引领作用。只有领导干部带头学法、守法、用法、尊法，起到带头示范的作用，才能以上率下、上行下效。同时，要给权力设置清晰的法律和党纪边界，使“法定职责必须为、法无授权不可为”成为必须遵守的底线思维，让广大党员干部自觉在法律约束下用权，在制度笼子里用权。

(五)坚持依规治党和以德治党相统一是实现依规治党的“重心”

要在管党治党中坚持依规治党与以德治党相统一，就必须正确认识并处理两者之间的关系。从学术界来看，对于两者之间的关系虽然说法上存在差异，但核心思想上也已基本达成共识，例如有学者认为：“坚持依规治党与以德治党相结合，是中国共产党对建党治党历史经验的总结提炼，也是党的十八大以来全面从严治党的理论与实践创新。依规治党是以德治党的制度基础，以德治党是依规治党的思想保障，二者有机统一，相辅相成。”[20]也有学者认为：“依规治党和以德治党相结合是全面从严治党的治本之策，是对全面从严治党规律的基本遵循。以德治党是依规治党的支撑和基础，依规治党是以德治党的载体和保障，两者是同质同向、互融互动的内在辩证统一关系。这种‘高低线相补充’‘上下策相结合’的治理模式，构筑起全面从严治党新常态的基本逻辑和根本依据。”[21]从以上学者表述可知，依规治党与以德治党相结合是实现依规治党的重要方式，解决从严治党的关键。

尤其是党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，总结建党治党历史经验，创新管党治党理论，强调必须全面从严治党。为此，习近平同志指出：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”这从根本上廓清了两者之间的关系。而中共中央颁布实施新修订的《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称《准则》)和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)则是这一思想的直接印证。《准则》作为行为“高线”，具有鲜明的倡导性，告诉党员领导干部和普通党员，应该做什么、应该追求什么，如何更好地践行党的宗旨，这是以德治党的形式；《条例》作为行为“底线”，具有强烈的惩治力，告诉党员领导干部和普通党员，应该禁止做什么、必须摒弃什么，如何更好地实现自我约束和管理，这是依规治党的典型例证。由此可见，在政策层面两者之间的关系已经不言自明，两者“犹如鸟之两翼，车之两轮，既有纪律约束，又有道德感召，双管齐下，相辅相成，道德自觉为纪律约束减少阻力，纪律约束又为道德情操的提高提供坚实保障。”[22]那么如何实现依规治党与以德治党紧密结合，笔者认为需要重点强化以下几个方面的内容：

第一，要充分认识到依规治党与以德治党相结合是对中国共产党建党历史的传承与扬弃。从中国共产党的建党历史可以探知，从新民主主义革命时期，中国共产党就有了坚持依规治党与以德治党相结合的思想认识和实践活动。此后，整个建党的历史是围绕思想建党与制度治党两个维度展开的，这两个维度又交汇在一起共同构成了管党、治党的党内治理形态。在两者的发展、转型、交汇过程中，依规治党与以德治党实现了良性的互动，从某种意义来看，两者的有机结合有利于正确处理党与法、纪与法的关系，突出政党特色，有利于体现党的先进性和纯洁性，真正提高全面从严治党的针对性和实效性；同时“有利于党发挥信念坚定、组织严密、纪律严明的优良传统和政治优势，有利于发挥广大党员在管党治党中的主体地位和主体作用。”[23]因此，党在革命、建设、改革各个历史时期，都从“规”和“德”两个方面着手，根据不同时期的不同任务和目标对党员的思想和行动进行了规范和引导。我们要正确把握与认识两者之间有机结合的历史，并以此为依托进行传承与扬弃。

第二，要充分把握党内法规与道德之间相辅相成的规律，促进依规治党与以德治党的协调性。要充分实现两者之间的结合，需要从前提上厘清两者之间的关联点，对于依规治党而言，其所依据的主要是党内法规；而对于以德治党，所“倚靠”的是道德，这里的道德主要指的是党德党性，也就是包括“三个层面：一是共产主义的道德追求；二是中国特色社会主义的道德规范；三是中国传统优良道德要求。”[24]道德是内化于心、外化于行的软约束，而党内法规则是看的见、摸得着的硬约束。因此，为实现两者之间的结合，需要一方面强化监督与执纪实效；另一方面需要强化教育与引导，用道德来实现源头治理，用党内法规建构底线规矩，共同构筑从严治党的新格局。

第三，要坚持依规治党与以德治党的新实践结合力，提升从严治党的制度执行力。十八大以来，党中央更加注重将两者有机结合并在实践中强化新认知、新思路，首先，党中央高度重视以德治党的重要性。例如在党的十八大报告中，“全面提高党的建设科学化水平”部分时，把“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求”放在八个亟待解决问题的首要位置予以强调。为此，习近平总书记也指出：“思想教育要突出重点，加强党性和道德教育，引导党员、干部坚定理想信念，坚守共产党人精神追求。”而从具体实践来看，为强化思想教育的重要性，推进“三严三实”与“两学一做”专题教育活动，其中，“严以修身”、“严以律己”、“做人要实”、“讲道德、有品行”，都是“以德治党”在现实工作中的具体体现。其次，特别强调“依规治党”的底线规则作用。党的十八大报告中强调制度建设在党建工作中的重要地位，并以此为基础，确定了“依规治党”的治党管党方略；十八届四中全会则明确了要“形成完善的党内规范体系”的目标，之后出台了一些列关于党内法规制定与修改的规范性文件；从实践层面看，“两学一做”专题教育活动也是重点学习党章等党内法规。最后，最终目标是实现两者有机结合。尤其是中央颁布实施新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，是两者有机结合的实践例证。

[1] 刘红凛.政党治理规范体系纵览[J].人民论坛，2014(35).

[2] 参见邹庆国.党内法治：管党治党的形态演进与重构[J].山东社会科学，2016(6).

[3] 乐刚.什么是以及为什么是党内法制[J].江汉论坛,1995(12).

[4] 俞可平.依法治国必先依法治党[N].学习时报，2010-03-15.

[5] 郭道晖.论党在法治国家中的地位和作用[J].中外法学，1998(5).

[6] 王韶兴.政党法治：一种新型的政党文明形态[J].文史哲,2005(1).

[7] 肖金明.论通过党内法治推进党内治理———兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联[J].山东大学学报( 哲学社会科学版)，2014( 5).

[8] 王贵秀.依法治国与依法治党[J].新视野，2000( 1).

[9] 叶笃初.党内法规建设述略—为纪念中国共产党诞生 90 周年而作[J].江汉论坛，2011(7).

[10] 参见刘毅.依规治党中存在的问题及对策建议[J].长江论坛，2015(2).

[11] 马树颜.依法治国视阈下的依规治党：科学内涵、时代价值与实现路径[J].广西社会主义学院学报，

[12] 黄建.依法治国视阀下的依规治党问题研究[J].广西社会科学，2016(8).