探索“四位一体”养老服务新模式以山东省泰安市为例

◎ 鹿锋 赵路

探索“四位一体”养老服务新模式以山东省泰安市为例

◎ 鹿锋 赵路

近年来，我国养老服务业迅速发展。但与经济社会发展的客观需要和老年人的养老需求相比，养老服务业的发展还存在定位不准、职责不清、机制不顺、活力不足等一些不容忽视的问题。进一步理清思路，抓住关键，突破瓶颈，建立完善居家、社区、机构、医养“四位一体”的养老服务体系势在必行。

明确定位，进一步理清养老服务业发展思路

养老服务业具有事业与产业双重性质，这是当下我国养老服务业的重要特质。当前养老服务业发展总体要求及发展思路可以概括为“1324”，即“围绕一个目标，坚持三项原则，构建两大体系，实现四位一体”。

——“一个目标”：保重点、广覆盖、建机制、增活力。“保重点”是保失能老人护理；“广覆盖”是建立覆盖城乡的老年人保障服务网络；“建机制”是改革创新老年人服务体制机制；“增活力”是形成社会资源充分参与的养老服务合力。

——“三项原则”：政府保失能重点、社会管活力养老、家庭尽赡养责任。“政府保失能重点”是指政府在失能老人养老保障承担更多责任；“社会管活力养老”是指让市场在健康老人养老保障中发挥更大作用；“家庭尽赡养责任”是指强化家庭养老的基础性作用。

——“两大体系”：失能老人护理养老保障体系，健康老人养老保障体系。“失能老人护理养老保障体系”要坚持政府托底；“健康老人活力养老保障体系”要强化市场作用。

——“四位一体”：居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合。全社会形成“964”的养老服务格局——96%的老人在社区居家养老，4%的老人进机构养老。

依据上述思路，山东省泰安市明确了“养老泰安·养生泰山”的工作目标，即完善社会养老服务体系，推进“养老泰安”建设；大力发展健康活力养老，推动“养生泰山”建设。市政府出台了《泰安市养老服务业转型升级实施方案》，明确了全市养老服务业工作目标和发展思路。

突出重点，加大对“养老刚需”的保障力度

失能老人特别是低收入群体中失能老人护理养老保障是养老服务的当务之急，是当前应高度重视的“养老刚需”。以泰安市为例，全市有轻度失能老年人4.8万人，中度失能老年人0.3万人，重度失能老年人1.1万人，失能老人占老年人总数的6.3%。服务好这个硬需求，就必须加快建立失能老人护理保障体系。这项工作可按照如下方式推进：一是进行评估。由专业组织对老人进行健康评估，根据其身体状况进行分类分级。二是分类照护。按照老人的自理程度确定护理等级及护理养老方式，如有的进政府定点的护理院，有的入住社区卫生服务站专设的护理型床位，有的由专业护理人员进行居家服务。目前，社区卫生服务中心建设已比较规范。可以根据社区卫生服务中心规模，在社区卫生服务中心拿出3-10个床位用于社区家庭护理型养老。三是费用分担。低收入群体中的失能老人费用全部由医保或政府专项补贴负担，其他的失能老人由医保、将来的长护险或个人共同负担。

夯实根基，强力推进社区居家养老服务

要实现让96%的老人在社区居家养老的目标，必须进行清晰、务实、刚性的制度设计。目前，要切实解决好“谁需要、谁出钱、谁评估、谁服务、谁监管”五个环节的问题。

一是谁需要。当前，社区居家老人的养老需求可以分为两个大类：一类是失能老人的家庭护理需求；一类是老人的家政服务需求。前一类需求需要具备一定技能的专业人员提供，后一类需求主要包括助浴、助餐、助洁、助行服务等。要进行需求细分、需求归类，引导各服务主体有的放矢地提供供给。

二是谁出钱。养老费用要明确职责，多方承担。一是政府补贴。对于失能老人的家庭护理，建议进行政府分类分层补贴；对于社区养老服务硬件设施，政府给予建设、维护方面的一次性和年度性维护补贴；对于为老人提供服务的社会组织，政府以项目形式给予相对固定的年度性运营补贴。二是建立长护险。采取政府补贴一部分、医保划出一部分、个人缴纳一部分的方式，建立长期护理保险制度，使家庭护理费用逐步纳入医保或长护险体系。三是家庭支持。对于子女收入水平较高且老人无收入或收入较低的家庭，子女应当尽赡养义务。建立家庭成员的养老服务政策支持体系，政府及用人单位对子女护理老人给予适当的补贴及时间补偿。四是个人承担。健康老人的助洁、助餐、助浴、助行等家政服务费用应以老人及家庭个人承担为主。

三是谁评估。当前，可开展两项评估：老人健康状况评估，老人家庭经济状况评估。评估工作可由卫计部门或民政部门牵头，由政府主办或政府委托第三方社会组织承办。评估费用由政府支付。老年人家庭状况评估由民政部门的家庭经济状况评估机构承担。在两项评估的基础上，确定老人的服务内容、服务方式及费用的政府补贴及个人负担方式。

四是谁服务。要切实抓好发展服务组织，设立服务阵地，培训服务人员三个环节的工作。一是发展服务机构。对于低收入群体中的重度及中度失能老人，主要由政府办的护理机构提供服务；对于社区居家老人，可由社区居家养老服务中心协调非营利的社会组织或养老服务企业提供服务。二是建立服务阵地。在每个社区建立社区居家养老服务中心。中心可由政府设立，也可由政府通过购买服务设立。三是培训服务人才。尽快建立推开普及家庭医生制度，进一步加大养老专业人才培训力度，建立全方位的服务人才培训体系。

五是谁监管。政府要负起养老服务的主体责任。制定好养老机构、日间照料中心、农村幸福院的管理与服务标准，建立起养老服务机构和服务组织的准入、补贴资格审定机制、退出机制。加强对养老服务中的消防安全、服务质量的评估、检查。

激发活力，推动形成多方参与的产业形态

要进一步发挥市场在健康老人活力养老中的作用，实现民生改善与经济发展双促进、双提高。

一是定政策，“放管服”，吸引社会资本参与养老服务。运用各类优惠扶持政策，引导大企业、大集团投资建设和运营养老机构、日间照料设施，走连锁化、品牌化、规模化发展道路。进一步深化“放管服”改革，简化审批手续，推行并联审批，鼓励将闲置用房、培训中心、酒店改造为养老服务设施。

二是调存量，促增量，优化养老服务业态。大力推进公办养老机构改革，推动公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公建民营，提高民办公建民营养老机构占比。逐步构建起纵向加横向的“十字形”的养老服务业态：“纵向业态”即健康老人服务机构、失能老人服务机构、临终关怀服务机构；“横向业态”即政府办的护理机构、社会组织举办的非营利机构、企业举办的营利性机构。纵横不同类型、不同层面的服务机构各有主责，互相补充，互相支持，形成既稳定发展又富有活力的养老服务业态。2017年，泰安市投资3.8亿元的山东泰山社会福利中心运营采取合作的方式，将运营服务委托给市内一家大型医疗机构，既整合了医疗资源，又探索出了一条医养结合、社会运营的新路子。

三是抓融合，强功能，推动养老服务的多元化发展。大力发展养老社区，建设满足老年人教育、健身、娱乐、保健、医疗、康复、护理等多种需求的大型养老综合体。加快养老与房地产、医疗、保险、旅游等融合步伐，大力发展候鸟式养老、旅游养老、农家养老、以房养老、会员制养老等新兴业态，拉长产业链条，提高产业聚集度。

四是拓渠道，破难题，探索养老金融服务形式。鼓励金融机构创新金融服务，通过贷款贴息、小额贷款、上市融资，以及推进应收账款质押、预期收益权质押、动产抵押等抵质押贷款业务，拓展投融资渠道，破解融资难题。开展以房养老试点。探索将政府支持社会力量建设养老服务设施的优惠土地和补助资金作价记账，政府不参与养老机构运营管理、收益分红和债务承担，并加强对养老功能的监管。

（作者单位：山东省泰安市民政局）