民政工作职责的影响因素与定位研究

◎ 浙江省民政厅课题组

民政工作职责的影响因素与定位研究

◎ 浙江省民政厅课题组

分析民政工作职责定位，必须置于推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下。可以预计，随着全面改革的不断深化、社会治理的不断拓展和国防建设不断推进，民政职能仍会剧烈变动。研判、确立民政工作职责定位，可以从部门定位和工作定位两个方面来进行，解决“是什么部门”和“做什么工作”两大问题。部门定位上，民政始终是政府随时增加职能的“不管部”和社会综合管理部门、社会建设核心部门、公共服务专业部门。工作定位上，应当牢牢把握履行兜底保障、完善基础管理、激发社会活力、强化社会服务四个方面。

改革开放近40年来，政府不断增加、调整、完善社会管理和服务职能。承担社会行政事务管理的民政部门，由于社会所具有的高度复杂性、社会问题的不确定性，社会需求的多样性，长期存在职责时有调整、业务类别零散、工作主线多头等问题。民政人对工作性质、职责定位的困惑与困扰萦绕于怀。

民政职责定位存在的主要问题

民政事务历史悠久，又是国际通行概念，泛指相对于“军政”的涉及民众的行政事务。民政是国际关系中经常使用的概念。联合国维和行动，民政是最大文职部分之一，致力于加强对和平而言必要的社会和公民条件。历史上的“民政”、联合国的“民政”，与当今的“民政”，名词相同，都是社会行政事务管理，但内涵差异性极大。当今的“民政”，是历史上的“民政”、联合国的“民政”的很小一部分。

民政工作既有宏观上的政策指导，又有中观上的具体管理，还有微观上的个体服务；既有上层建筑领域，又覆盖诸多社会领域。以下特征至为明显：一是政治性。民政是党发挥影响力控制力的重要领域，具有鲜明的政治性。二是社会性。直接面向城乡居民服务，履行职责、解决问题又往往需要动员居民群众以及村委会、社区等基层自治组织和广大社会组织。三是动态性。与现代国家治理进程同频共振，呈现出职责任务经常性增减、替换。

正是民政职责的上述特征，也带来了民政认知、职责定位和职责划分的一些问题。

职责定位缺乏概括。20世纪80年代，民政的职能曾被概括为“政权建设的一部分、社会保障的一部分、行政管理的一部分”。20世纪90年代，民政基本职能又被概括为“解决社会问题，调解社会矛盾，促进社会公平和社会稳定，依法维护和保障社会大众的基本生活权益，不断发展为社会大众服务的社会福利和社会公益事业，促进经济和社会的发展”。在2012年召开的第十三次全国民政会议上，民政定位为“社会建设的骨干”。民政工作难以根据服务领域、职责特征和业务体系等进行稳定的高度概括，缺少高度凝练、特征鲜明的职责定位。导致局内人和局外人，都难以简单明了地认识、解释民政职责。

职责变迁增减失衡。纳新积极，吐故不足，存在“加法多、减法少、乘法弱”的问题，表现出对经济社会发展新趋势的某种不适应。“加法多”，主要表现为民政部门的职责总体呈现增加态势。“减法少”，一些完全可以由市场配置资源的，民政部门仍然在审批；一些可以由市场供给的，民政部门仍然忙于基建项目具体事务性手续办理，陷在运动员与裁判员角色混乱中。“乘法弱”，重点表现为新技术在民政工作中的引进力度较弱，没有能够发挥信息技术和数据资源的乘法效应。

职责纵横交叉错位。民政职责存在横向交叉和纵向错位的问题。村级财务管理与公开，民政、农业部门都在管理；残疾人权益保障，执法部门是民政，日常事务在残联。在内部，存在纵向错位问题，国家民政部、省民政厅、民政局所负责的工作领域也不完全一致。

民政职责定位的浙江探索与实践

浙江省不断加大民政领域改革创新力度，积极探索具有浙江特点民政事业发展路子，从不同角度对民政职责定位进行了不懈的思考，并贯穿于民政改革创新实践中。

站位于社会管理治本政要。21世纪初，浙江提出民政是党委、政府的施政之要，是社会管理的重要基础、民主政治建设的题中之意，关系人民群众的生存权、发展权和政治民主权，对区域经济社会的协调发展具有十分重要的促进之功，应当从社会发展全局把握民政工作施政之要的地位，发挥民政部门综合协调的职能。

梳理总结民政“五大体系”。“十一五”期间，从制度整体设计的高度，提出建设新型社会福利体系、社会组织管理体系、双拥优抚安置体系、公共事务管理体系以及民政事业支撑体系等五大体系。

归纳概括民政“三基职责”。2012年确立现代大民政战略，民政工作要履行好“最基本的民生保障、最基础的公共服务、最基层的社会治理”重要职能。

在上述思考基础上，浙江民政人以巨大的勇气，锐意探索，民政事业总体水平居于全国前列，社会救助、养老服务、社区建设、社会组织管理、困境儿童保障等多项民政工作在全国产生重要影响。浙江对民政工作职责的探索性概括与实践性创新，加深了民政人对民政工作职责的认识，为分析、定位今后一个时期的民政工作职责提供了有益的样本。

影响民政职责定位的环境分析

中国正在经历巨变，正走在迈向治理体系和治理能力现代化的道路上。民政职能的变动是必然的。

全面深化改革对民政职责定位与履职方式的影响。政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府部门间的关系，将一步理清理顺。作为社会建设的骨干，民政部门在政府序列中的地位与作用、民政的工作职责与工作重点、民政的履行职责方式等都将发生变化。如何在养老服务、殡仪服务、康复器具管理等领域厘清政府与市场边界将是一个新课题。各类人民团体正在进行改革，残联的改革将影响民政职责。

经济发展新常态对民政服务经济建设社会稳定的影响。首先，过去积累的一些矛盾会逐步凸显出来，民政工作必须进一步发挥社会稳定器和安全阀的功能，通过社会建设支撑经济发展。其次，通过改善民生来拓展和刺激内需，已成为推动中国经济转型发展的基本路径，为加快发展养老服务业、社区服务业等带来新的机遇。再次，鼓励全民创业万众创新，要求民政部门的社会政策有利于鼓励低收入群体就业，有利于鼓励社会力量进入民政服务的竞争性领域。

城市化与老龄化对民政服务对象工作重点的影响。以城镇人口为主体的城市型社会，将对民政部门的服务对象、工作重点产生重大影响。另一方面，老龄化加速推进，将带动养老服务需求总量和构成的变化，也将带来民政职责和力量配备的变化。例如日本静冈县65岁以上老年人达26.5%，福祉部负责老年人事务与养老的福祉长寿局公务员达100多人。

军改深入推进对民政服务国防建设的影响。目前退伍军人事务分散在多系统、多部门的做法弊端显现，政出多门，缺乏衔接，亟待加强顶层设计。优抚安置管理体制的顶层设计，特别是能否形成一个独立的管理体系，无疑会对民政职责产生重大影响。

同时，以云计算、物联网、移动互联网、大数据等为代表的新一轮信息技术浪潮正在把我国推向一个崭新的智能互联时代。科技革命必将引发组织革命，对民政工作职责和履职方式都将带来重大影响。

民政职责定位的指导方针与重点领域

民政工作职责定位，必须以习近平总书记重要思想为根本指针，坚持在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的格局中谋划，在国家治理体系和治理能力现代化进程中思考，从部门定位和工作定位两个方面进行，解决“是什么部门”和“做什么工作”两大问题。

（一）坚持以习近平总书记的人民为中心发展思想和共建共享理念

总书记坚持以人民为中心的发展思想和共建共享的理念，强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，是确定民政职能定位的根本指针和出发点，民政工作应当代表党和政府回应社会呼声、社会诉求、社会期盼。“社会政策要托底”根本要求和“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”工作思路，规定民政必须全面领会、努力履行兜底职责。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和根本之策”，意味着必须加强城乡社区建设和基层民政力量建设。“从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手”，把福利水平提高“建立在经济和财力可持续增长的基础上”，要求民政履行职责尽力而为、量力而行。

（二）在部门定位上，民政始终是政府职能“不管部”和社会综合管理部门、社会建设核心部门、公共服务专业部门

民政仍然是职能随时增加的“不管部”。首任内务部长谢觉哉在第一次全国民政会议上曾说，“民政是对非民政说的，内务是对外务说的。凡属人民的政事，如没专业部门管的，就都归民政部门管。”这段话并没有过时。民政的“兜底”，首先是政府管理职责的兜底，然后才是社会政策的兜底。由于社会管理的复杂性，一些涉及人民利益的事，有的是新出现的，政府急切之间一时难以找到相对应的管理部门。有的是原来管理的部门不再适合了，有的是问题一时非常突出，这些工作与民政存在着有机的联系。上述事务，可能还不足以在政府序列中设立新的部门，或者设立新的部门，需要经过论证、批准等很多程序。这种情况下，往往会交给民政，民政由此成为政府社会管理的机动力量和后备力量，民政部将长期类似于西方国家的不管部。

民政是政府社会管理的综合协调部门。民政工作对象覆盖全体社会成员，工作内容涉及政治、经济、社会、文化、军事等多个方面，这是很多部门所不具备的。近几年，党和政府逐步赋予民政部门多项综合协调的职责，例如，减灾救灾、社会组织党建、社区建设、村务公开民主管理、双拥、社会救助等等。

民政是社会建设的核心部门。社会建设涉及改善民生在内的社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理、培育社会组织等方面的任务，民政都参与其中。不论民政职责如何变化，维护社会成员基本生存权和发展权的职责一直没有变，对社会建设中最需要关注的弱势群体进行兜底保障的要求一直没有变，着眼于打牢社会建设基层基础的努力一直没有变。民政工作体现了社会建设核心价值——促进社会公平，承担着社会建设中最基础、最重要的工作。

民政是提供社会公共服务的专业部门。养老服务、社区服务、地名服务、社会组织管理、优抚安置、救灾救助、公共事务管理等公共服务，对从业人员有专业要求。随着经济社会的发展，公共服务越来越需要统筹兼顾特定群体与社会公众、基础需求与发展需求、社会秩序与社会活力、物质帮助与服务提供。

（三）在工作定位上，牢牢把握履行兜底保障、完善基础管理、激发社会活力、强化社会服务

履行兜底保障是民政的永恒主题。注重从对象、内容、时间上进行全面兜底。对象上的兜底，家庭基本生活出现问题、养老需求难以靠自身经济条件解决，都属于民政兜底的对象。内容上的兜底，涉及公民基本生存权和发展权的需求，从物质帮助、服务提供到精神慰藉，从机构养老到居家养老，都应当解决。时间上兜底，做到长期性兜底与临时性兜底相结合，一经发现，即时兜底。对群众的生存需求和服务需求的兜底，其覆盖面、内容与水平要做到与经济社会发展相适应。应当按照国际通行标准，提出低收入家庭概念，以此统揽教育救助、医疗救助、住房救助和养老服务救助等政府兜底公共服务的人员范围。

完善基础管理是民政的基本功能。行政区划是政府建立统治秩序、组织正常经济社会活动的基础性工作。村（居）民委员会的建设，既保障政府充分动员社会资源，又保障广大人民群众基本的社会安全、社会服务。婚姻收养登记是确立民事关系、组织家庭的基础性工作，建立社会基本秩序和维护公序良俗。殡葬管理解决生老病死的最后一环。民政代表政府建立基本的社会秩序。

激发社会活力是民政的时代要求。以社区为基础单位和基本力量的网格化动态化管理，以社会组织为重要主体的社会协同和公众参与式管理，以群众工作和社会工作相结合的专业化人性化管理，正在发挥越来越重要作用。社区、社工、社会组织(简称“三社”)作为当代社会管理中最基础的元素，将在基层形成政府与社会互联、互动、互补的社会治理新格局。

强化社会服务是民政的不懈追求。民政提供最基础性的社会服务，主要体现在两个大的方面：面向全体民众的社会服务，面向困难群体和特殊群体的社会服务。中国已经是世界第二大经济体，承担着为世界提供中国经验、中国榜样、中国创造的使命。社会服务特别是针对老年人、残疾人、少年儿童的福利服务，可以检验一个国家的文明程度，是各国具有共同语言的领域。应当加强福利领域的国际交往，既吸收借鉴西方发达国家服务理念、服务标准和成功经验，又向世界输出中国经验。

工作职责明确了，履职能力即是关键。繁重的工作职责，要求我们认真思考履行职责的保障条件和重点环节。民政部门迫切需要引起党委、政府的高度重视，解决与工作职责不相称的履职能力问题。