我国环境行政公益诉讼制度的嬗变与路向

滕宏庆,艾力亚尔·艾麦尔

(华南理工大学 法学院，广东 广州 510006)

我国环境行政公益诉讼制度的嬗变与路向

滕宏庆,艾力亚尔·艾麦尔

(华南理工大学 法学院，广东 广州 510006)

当下中国正在经历史无前例的环境危机，建设生态文明已然载入一项国家重要战略，因此，在法治原则下构建环境行政公益诉讼制度是保障公民环境权和实现环境正义的良善路径。中国环境行政公益诉讼虽得益于2014年新环境保护法第五十八条的制定，但比较环境民事公益诉讼的直接勃兴而言却是间接的“软”推动，所以，在全国性环境行政公益诉讼制度的法律真空存续期间，地方性环境行政公益诉讼制度得到立法上的部分尝试和司法上的可能发展。对此，惟有透过近两年中国地方法院裁判环境行政公益诉讼案件数和质的实证分析，结合各国相同制度的优长经验，快速回应在诉讼主体、法律依据、受案范围、举证责任、诉讼时效、案件执行等具体法律装置上的模糊混乱，才能及时发现和锻造中国特色环境行政公益诉讼的制度路向。

环境行政；公益诉讼；环境权；环境正义

一、我国环境行政公益诉讼制度发展背景

环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的一种，一般是指检察机关、公民、法人和其他组织依法针对侵犯或可能侵犯生态资源与环境公共利益的行政行为提起的法律诉讼，由法院根据法定程序审查行政机关行政行为的合法性、合理性，继而实现环境正义，做出裁判的行政诉讼活动。环境行政公益诉讼具备四个内涵：1)环境行政公益诉讼的保护对象是环境公共利益。2)通过司法途径来监督和规范环境方面的违法行政行为以保护公民环境权益。3)环境行政公益诉讼的施行是践行人民民主监督的过程。4)保障公民的环境权，实现环境正义。

我国环境公益诉讼的发展背景，可以分为两个阶段：

(一)第一阶段(从2002年至2009年)

我国环境行政公益诉讼发展历史较短，在上世纪尚处于理论探讨阶段，未曾有实际性的突破。经过多年的探索与实践，在2002年的“环境资源法学高级研讨会”上，诸多学者基于当时现状提出了敢于突破直接利害关系理论，给予检察院与公益组织担当原告的资格，应当代位被侵犯环境权的公民，充分行使监督行政权力，杜绝行政机关不作为，保护环境、保障公民环境权。随后学术界对此进行了更为深入的研究，在2003年至2007年之间的研究过程中，为我国环境公益保护和环境公益诉讼制度的发展提炼了理论基础。同时，在此阶段中还有着实践方面成果，在2005年12月3日国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，第二十七条规定“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。此决定发布后，在全国诸多省市广泛开展了探索与建立环境公益诉讼制度的行动，而部分省份率先制定了符合地方实际需求的地方性法规或文件而且明确了检察院与公益组织在环境公益诉讼中原告主体资格。例如，贵州省贵阳市中级人民法院于2007年发布了《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院于2008年出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。

(二)第二阶段(从2009年至2014年)

相比环境民事公益诉讼我国环境行政公益诉讼始终处于空白状态，直到2009年我国发生了第一宗社会组织诉环保行政机关环境行政公益诉讼案。

2009年5月，本案原告——中华环保联合会在接到贵州省清镇市有关群众举报后迅速派出调查组实地调查，在查证属实后于7月8日向清镇国土资源局发出律师函，建议清镇市国土资源局在收到律师函十日内收回该宗土地的使用权及地上建筑或其他附属物，并消除该建筑对百花湖风景区环境造成的潜在危害，但清镇市国土资源管理局仍未履行职责。2009年7月27日，中华环保联合会向贵州清镇市人民法院提起行政公益诉讼，请求法院判决清镇国土资源局收回与李万先签订的土地合同中出让的位于百花湖乡三堡村屯坡脚地面积为800平方米的4号宗地的土地使用权及地块上全部建筑物或其它附属物。该案于9月1日上午9时在清镇市基层法院开庭，国土资源局副局长代表被告方出庭应诉，因为在开庭前国土资源局已于8月28日做出了撤回百花湖风景区冷饮厅加工项目的土地使用权的决定，原告中华环保联合会当庭提出撤诉决定。[1]

作为我国首例以社会组织为原告的环境行政公益诉讼案，对我国环境行政公益诉讼制度在具体实践过程中的指导意义重大。首先，因为长久以来社会组织可以担任公益诉讼的原告并没有法律依据和实践范本，2005年12月3日国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，鼓励社会组织积极参与到环境保护中来，此次清镇市基层法院率先将社会组织纳入扩大行政诉讼原告资格的做法，开创了中国社会组织行政公益诉讼的先河；其次，环境保护，保护的是自然生态环境，保障的是公民固有的环境权。中华环保联合会作为非营利性环保社会组织通过此案监督行政机关行政行为充分体现了社会公益效应。第三，此案最终以起诉方撤诉结束，但是此案是新中国成立以来第一个法院接受审理，并进入审理阶段的环境行政公益诉讼案件。相比环境公益诉讼第一主体检察院而言，我国社会组织在推动环境行政公益诉讼发展中先拔头筹，为保障公民的环境权益，在环境行政公益诉讼领域迈出了第一步。

但遗憾的是，这阶段我国公民环保权利意识淡薄，国家环保行政机关及地方政府过度强调经济发展指标，使我国生态环境遭到严重破坏，公民环境权得不到有效的保障，无法实现环境正义。至2009年我国环境公益诉讼案件为15宗，这其中环境民事公益诉讼案件为14宗，环境行政公益诉讼案件为1宗。我国环境公益诉讼现阶段特点是多以环境民事公益诉讼为主，但数量上也少之又少。

新世纪以来我国经济继续高速发展，公民社会福利持续发展和完善。但因中国特殊的地理环境、复杂的社会矛盾、相关法律立法上的不完善，导致生态环境的破坏程度也越来越大，并且因为执法程序复杂，地方保护主义的盛行，各种生态环境污染问题屡禁不止。作为人类赖以生存的环境资源，如水、空气、森林、草地等不断的破坏的情况下，公民环境权益受到的侵害越来越严重。国家治理、社会治理中环境污染为主的新型问题也越来越尖锐化，环境权的丧失意味着环境正义的失去。所以保护环境，保障公民的环境权，维护环境公共利益，实现环境正义不仅仅是国家政府机关通过严格立法去规范，而且更需要各类环境保护社会组织及公民个人参与其中。

可喜的是2012年8月31日全国人大常委会对民事诉讼法进行了修改，其中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这条规定是对我国以环境民事公益诉讼为主的环境公益诉讼立法设计上的确认。据统计，截至2012年12月，全国各地法院共受理37宗环境公益诉讼案件，其中环境民事公益诉讼案件33宗，约占总数的89.2%；环境行政公益诉讼案件4宗，约占总数的10.8%。[2]通过数据可以看出，新民事诉讼法第五十五条在公益诉讼原告主体在立法上的确认有效的推动了我国环境公益诉讼发展，我国环境民事公益诉讼制度由此依法起步。但目前仅民事诉讼法规定了公益诉讼，也就只能提起民事公益诉讼，而从国外的实践来看，公益诉讼大量的应当是环境行政公益诉讼。[3]

二、我国环境行政公益诉讼制度初始现状

2014年4月24日全国人大常委会对环境保护法进行了第一次修改，第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”标志着我国特色的环境公益诉讼制度的正式建立，特别是为环境行政公益诉讼提供了法律基础。

2014年10月20日贵州省金沙县人民检察院诉至金沙县人民法院，请求判决被告金沙县环保局履行对第三人进行处罚的职责。被告金沙县环保局承诺立即着手调查处理，后被告金沙县环保局立案调查后于当日对第三人进行了处罚，并将处罚情况告知金沙县检察院。随后金沙县检察院向法院申请撤诉，法院经审查后认为金沙县环保局已按法定程序对佳乐公司进行了处罚，检察机关的诉讼目的已经实现，其撤回起诉不损害社会公共利益和国家利益，故裁定准予检察机关撤诉。[4]

此案是我国检察机关提起的首例环境行政公益诉讼。通过本案确立了我国环境行政公益诉讼的“官告官”模式——“原告”为人民检察院，“被告”为行政机关，即由于在生态保护领域的懈怠、失职或者不作为导致生态环境被持续破坏，公民环境权被侵犯，环境正义得不到真正意义上的实现，继而行政机关被检察机关起诉。

为加强对国家利益和社会公共利益的保护，2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。”(以下简称“授权决定”)随后于2015年7月3日最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称“试点方案”)。《试点方案》中行政公益诉讼部分有明确规定：“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”

根据《授权决定》及《试点方案》的有关规定，庆云县检察院作为山东省确定的公益诉讼试点地区之一，于2015年12月16日在严格落实诉前程序后，依法对该县环保部门不依法履行职责，向庆云县法院提起行政公益诉讼，请求确认庆云县环保局批准庆顺公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法，撤销其违法行政处罚决定，并责令其依法履职。诉讼期间，庆云县环保局对照诉讼请求采取一系列整改措施，积极纠正了部分违法行政行为，依法履行了监管职责，使得检察机关的部分诉讼请求得以实现。2016年4月29日，庆云县人民法院就本案召开庭前会议，检察机关根据证据交换情况，依法提交《变更诉讼请求决定书》变更了诉讼请求，将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批准山东庆云庆顺化学科技有限公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法。2016年5月6日，庆云县人民法院依法对本案公开开庭审理；6月20日，本案公开宣判，法院一审判决支持了检察机关的诉讼请求，判庆云县环保局败诉，庆云县环保局并未上诉，此案一审终审判决。[5]此案是我国《授权决定》及《试点方案》发布以后首例以检察院为原告的环境行政公益诉讼案例。

在《授权决定》、《试点方案》发布以来我国环境公益诉讼案件直线上升，虽然多数还是环境民事公益诉讼，但是环境行政公益诉讼也得以快速发展起来。其中以检察院为原告的行政公益诉讼在环境行政公益诉讼中已占五成左右，发展趋势上也从单一的检察机关起诉向社会组织与检察机关联合起诉方向发展。然而《授权决定》、《试点方案》虽然很大程度上填补了我国环境行政公益诉讼制度上的空白，但是相比我国日益严峻的自然环境问题，岌岌可危的公民环境权，行政机关的环保不作为，无法最终实现的环境正义，也仅仅是杯水车薪。另外，在现今的初始阶段，我国环境行政公益诉讼涉诉案件基数虽然很多，但是大多数以行政协调解决告终，真正进入诉讼程序的环境行政公益诉讼案件还是很少，即使进入诉讼程序，大多数案件又以被告及时处理，原告撤诉而结案，这就大大削弱了司法审查行政的积极功能。

2016年11月5日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议听取最高人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。报告显示，试点地区检察机关办理的1668件诉前程序案件中，行政公益诉前程序案件1591件，行政机关纠正违法或履行职责1214件；民事公益诉前程序案件77件，相关社会组织依法提起诉讼17件。

三、我国环境行政公益诉讼制度困境鼎新

我国环境行政公益诉讼制度从20世纪初理论探讨，到2012年新民事诉讼法和2014年新环境保护法发布，再到2015年《授权决定》和《试点方案》出台，在这十五年间整体发展趋势是进步的，目前已经初步建立了我国特色环境行政公益诉讼。然而，我国环境公益诉讼制度在具体实施过程中碰到了许多困境，因此我们需要对我国环境公益诉讼制度进一步革新及完善。

(一)困境

1.诉讼主体范围过窄

按照最新修订的环境保护法第五十八条规定，环境公益诉讼原告必须要满足三个条件方可提起诉讼：1)合法性。该组织必须在市级以上的民政部门登记，并且没有违法记录；2)专业性。组织要有从事环境公益诉讼的经验，成立时间在5年以上；3)非营利性。提起环境公益诉讼的组织不能通过公益诉讼来牟利。2015年7月1日全国人大常委会发布的《授权决定》，授权最高人民检察院在十三个省、自治区、直辖市开展提起公益诉讼。以上规定虽然解决了我国环境公益诉讼诉讼主体法律依据的问题，但是这些规定仅仅是确认了公益诉讼原告主体适格问题，而却将公民个人排除在公益诉讼主体之外，缩小了起诉主体的范围，实际上不利于我国环境公益诉讼是可持续化发展。而2015年5月1日起施行的新行政诉讼法并没有把行政公益诉讼纳入里面，又使得环境行政公益诉讼主体资格范围始终处于模糊状态。所以，我国目前的公益诉讼是公民“缺席”的公益诉讼，[6]而环境权本身是一项内容广泛的权利，也是一项主体广泛的权利，既是个人权利也是集体权利，还是社会公共性权利。对权利保护的有效手段就是司法救济，但环境权的特点决定了该权利往往没有直接的代表人和请求权人，因此，广泛享有环境权的主体都应被赋予提起诉讼的权利，突破现有实体法与程序法中有关实体权和诉权的规定。[7]总之，排除公民个人和其他组织在环境行政公益诉讼原告主体适格范围之外，是不利于维护环境公共利益、保障公民环境权及实现环境正义的。

2.受案范围设定过严

我国新民事诉讼法、新环境保护法规定，只能针对引起环境污染，损害公共利益的具体行为才可以提起公益诉讼。而新行政诉讼法虽然扩大了行政诉讼受案范围，从原来的具体的行政行为扩大到行政行为，但是并未明确规定行政公益诉讼受案范围。根据最高人民检察院发布的《试点方案》可以看出，检察机关只能对造成国家或公共利益受到侵害的行政机关工作上的懈怠或者行政行为上的不作为提起行政公益诉讼。法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。而环境行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的环境行政公益诉讼制度的存在。[8]除了未发生客观的环境污染事实以外，对行政机关可能引起生态环境污染的主观行政决策也无法提起行政诉讼，也与环境行政公益诉讼初衷背道而驰，也无法相应的，更好地保障公民环境权益、也很难实现环境正义。因此，我们可以效仿国外具体的审查方法，法院要发展出一系列更为持久的、基于程序正义的审查技术来控制行政自由裁量权的行使的方法。[9]

3.诉讼时效期限过短

新环境保护法第六十六条规定：“因环境污染提起损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”。然而，环境行政公益诉讼不同于其他一般的案件，其涉及的范围较广与一般的刑事案件或经济诈骗等案件不同，从危害的发生到诉讼主体发掘和收集证据的时间越长，举证的难度越大。如果按照上述规定的三年时间，大多数案件只能被迫“流产”。而环境行政公益诉讼中被告方是具有环保义务的行政机关，作为政府权力机关在环境保护中的不作为，本质上又不同于直接造成环境污染的具体行为，更加难以取证。检察机关和各合法社会组织本身发现问题，收集证据难度巨大，所以三年的诉讼期限不利于有效的追究相关政府机关法律责任，在环境行政公益诉讼过程中也很难达到预期效果，最终实现立法目的。

4.举证责任分配过偏

我国新民事诉讼法第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第三款规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；”而新行政诉讼法第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”2015年7月3日最高人民检察院发布的《试点方案》也规定了：“检察机关提起行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书。”据此，环境行政公益诉讼中，作为原告的检察机关及环保社会组织必须提供相关证据来证明环保行政机关的不履行职责。但是，环境行政公益诉讼不同于一般民事诉讼或者行政诉讼，环境行政公益诉讼被告与原告没有直接利害关系，环境行政公益诉讼要通过追究政府行政机关的懈怠和行政不作为，来保护生态环境，保障公民环境权益，实现环境正义。所以，我国环境行政公益诉讼与我国环境民事公益诉讼“举证责任倒置”相比较而言，举证责任分配方式不合理，这可能进一步加剧日益严峻的生态环境污染问题，也无法有效推动我国特色环境行政公益诉讼制度持续发展和完善。

5.诉讼费用风险过重

我国采取的是败诉方承担诉讼费用的原则，尽管《试点方案》明确规定检察机关提起的公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。但是一方面，其他主体提起的公益诉讼仍需要缴纳诉讼费，特别是环境行政公益诉讼涉及的标的额一般较大，而且其中一些技术性的问题需要进行鉴定和评估，鉴定评估的费用等诉讼费用也十分可观。所以，如果环境行政公益诉讼原告胜诉，被告承担诉讼费用，对原告而言没有经济负担。然而，一旦败诉则原告需要自行承担所有费用，对于缺乏资金支持的社会组织、原告而言是极其不利的。尤其是一些非营利性环保社会组织和公民个人往往因为经济拮据，无法承担相应的诉讼费用，从而会放弃环境行政公益诉讼。另一方面，环境公益诉讼的目的在于维护公众的利益，即使原告胜诉了其受益方是国家、社会和公众，对于原告并无实际的利益，但败诉却要承担相应的诉讼费用，这不仅会挫败社会组织和公民个人保护公益的积极性，而且也不利于发展我国特色环境行政公益诉讼制度。

6.救济方式刚性过弱

2015年7月3日最高人民检察院发布的《试点方案》规定：“在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。”这是目前我国环境行政公益诉讼诉前案件较多，诉讼案件极少的最重要的原因。通过北大法宝、裁判文书网、威科先行、无讼案例和互联网案例数据统计，自新中国成立至今，我国环境行政公益诉讼案件共768宗，但是诉前协调结案或撤诉的案件共762宗，最终得到法院审理裁判的案件仅6宗。当然由于诉讼本身周期长，不一定有利于环境违法的纠正，因而诉前案件的救济具有某种自身优势，但是检察机关不能一味向违法行政机关让步，从而在救济方式上可能体现出刚性不足，所以，法律应该明确规定检察机关在何种情况下必须提起法律诉讼，最后由法院来裁判解决。

(二)鼎新

1.放宽诉讼主体资格

一方面，我国环境行政公益诉讼发展至今并未赋予公民个人诉讼主体资格，个中原因较为复杂。然而，不论是从国际成功经验还是我国宪法赋予的公民监督的权利而言，公民成为环境公益诉讼主体是时代发展的趋势，更是法律发展完善的需求；另一方面，要进一步强化检察机关和社会组织诉讼主体的功能。检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，公益诉讼人不同于普通诉讼当事人，检察机关与诉讼并无直接的利害关系，而是代表公共利益。[10]当前，我国新民事诉讼法和新行政诉讼法中对上述原告主体要么被排除在外，要么其资格和权限并未有明确规定，实质上都阻碍了其在公益诉讼中原告主体作用的发挥。

例如，美国环保组织众多但在环境行政公益诉讼中起到重要作用的是美国司法部，在英国不论是代表官方的检察机关还是作为公民代表的普通民众均可在得到授权之后提起诉讼，同时，公益组织或其他合法的社会团体同样可以提起诉讼。在日本的行政诉讼案件主要包括抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼，其中抗告诉讼和当事人诉讼是主观诉讼，民众诉讼和机关诉讼是客观诉讼，而环境行政公益诉讼属于民众诉讼的居民诉讼。尽管客观诉讼的范围取决于一国宪法体系内对行政事项监督权的分配，行政公益诉讼在我国的确立，需要权衡不同权力主体之间的监督权限。[11]但是，我们可以考虑借鉴日本行政公益诉讼模式，同样通过立法赋予我国公民个人和其他组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。再例如，我国台湾地区在2000年颁发的《环境基本法》第三十四条就明确规定了，“公民或公益团体如果发现各级政府疏于执行时就可依法以主管机关为被告向行政法院提起诉讼。”台湾地区现行《行政诉讼法》第九条也明确规定“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”

总之，通过考察国外和境外行政公益诉讼有关诉讼主体的规定，我们可以发现大多数国家和地区都授予公民通过正当的法律程序获得环境行政公益诉讼的主体资格，从而维护自己相关的环境权益，公民及社会组织必定是中坚力量，当然与此同时，检察机关也是不可或缺的起诉主体之一。

2.适当扩大受案范围

要真正实现环境行政公益诉讼公益目的，环境行政公益诉讼受案范围不应该过窄，但是为了防止滥诉受案范围也不能过宽。[12]就完善我国现行的行政诉讼法而言，首先，环境公益行政诉讼应明确增加环境领域内行政机关抽象性行政行为可诉性的规定。其次，行政部门在防治污染方面如若不依法履行职责，也应当承担法律责任，故此，针对行政机关应当保护环境公益的不作为也应纳入到诉讼范围之中，特别是造成环境污染与破坏的不作为案件和违法开采自然资源的不作为案件。第三，为防止公民就非重要的违法行为提起不慎重的诉讼，我国也应借鉴美国联邦环保局的做法，开列出“重要的违法行为”的条目，制定诉讼的标准，明确公众行为的界限。最终，依照国外行政公益诉讼的实践，我们完全可以在现行的法律框架内，依照宪法精神将行政公益诉讼纳入受案范围。[13]

3.分类规定诉讼时效

一方面，由于环境行政公益诉讼的特殊性，采用民事法律中的诉讼时效管理机制对于环境公益诉讼的发展反而是弊大于利。因为环境的破坏或污染具有一定的潜伏期，一般人或组织难以及时发现，即使发现了但在确定破坏程度是否达到起诉标准以及确定政府行政机关工作上的懈怠及行政不作为过程中均需要一定的时间。这一调查取证的时间极有可能超过规定的诉讼时效，导致前功尽弃；另一方面，新行政诉讼法中虽然并未规定有关环境行政公益诉讼的诉讼时效限制，但是可以通过一般行政诉讼的诉讼时效期限有关规定，合理规范我国环境行政公益诉讼的诉讼时效期限。比如，对于生态环境影响小，导致的污染潜伏期短的相关政府机关行政不作为可以采用新行政诉讼法第四十六条规定的五年的诉讼时效期限。对于严重影响生态环境，导致的污染潜伏期又很长的政府机关工作懈怠及行政不作为可以依据新行政诉讼法第四十六条规定的二十年诉讼时效限制。对于污染范围大、影响深又隐蔽性强，相关行政机关工作上的懈怠及行政上不作为导致的生态环境污染，可以根据《民法通则司法解释》第一百七十条规定，不受诉讼时效限制的规定。

4.合理分配举证责任

举证难是阻碍我国环境行政公益诉讼发展的重大影响因素，对此可从以下两个方面去合理分配环境行政公益诉讼的举证责任：一方面，由公民个人或社会组织提起的环境行政公益诉讼要继续施行和完善“举证责任倒置”制度。在实际中，原告个人或社会组织因缺乏收集证据意识，加之缺乏相应的技能，致使在举证过程中存在时间上滞后性。所以，举证责任倒置制度在有效的平衡原被告诉讼能力上起到了关键性的作用，与举证责任倒置相对应的归责原则是无过错责任。另一方面，对于国家机关作为环境公益诉讼原告的案件应当适用“谁主张，谁举证”原则。因为对于检察机关而言，在证据收集过程中即可在法律允许的情况下，通过监督权力强行收集证据，同时有权对于故意阻挠取证的行政机关、企业或个人采取一定的强制措施，能够确保顺利取证。

5.降低诉讼费用风险

由于当前我国大多数社会公益组织缺乏多渠道的资金来源，导致其发挥环境监督与参与诉讼的能力不足。所以，如果单纯因为无力承担巨额的诉讼费而放任了生态环境污染，那么制定环境行政公益诉讼制度也就显得毫无意义。因此，针对环境行政公益诉讼的特殊性有必要调整相应诉讼收费制度。首先，为了更好地履行检察机关监督职责，降低检察机关经济压力，继续实行《试点方案》检察机关提起的公益诉讼，检察机关免缴诉讼费用这一规定。其次，由公民个人或社会组织提起的诉讼案件，可以效仿国外环境行政公益诉讼制度，设立一个公益诉讼基金会专门用于管理支付环境公益诉讼的诉讼费，降低公民个人和社会组织经济负担从而提高其保护公共权益的积极性。当然，因为资金来源于社会捐赠和地方政府财政补贴，所以也要做好监督管理，以避免资金被挪用或贪污等；最后，加强社会组织与律师协会之间的互动性，在律师协会参与下组织成立专业的环境公益诉讼律师团队，免费代理环境行政公益诉讼案件。同时，司法主管部门可制定一定的奖励措施以表彰参加环境公益诉讼的律师。此举不仅可以调动律师的积极性，而且还可以提升司法部门在大众心中的形象，增量其社会可信度。

6.建立刚性救济方式

虽然作为典型的客观之诉的环境行政公益诉讼中采用诉前协调方式是全球主流模式，但是我国环境行政公益诉讼的特殊性以及在立法层面上的先天不足，可能导致我国环境行政公益诉讼诉前救济方式偏软，所以，一定要通过两个方面来强化环境行政公益诉讼的救济方式：一方面，继续实行及完善《试点方案》规定的检察机关诉前救济方式，并通过立法进一步明确规定检察机关必须提起公益诉讼的前提要件以及法院应当审理的案件类型。尤其在案件审理阶段，原告的自由处分将受到更为严格的限制。如对原告撤诉申请审查更加严格，对于事实清楚，证据确凿，被告的行为明显违法，侵害了公共利益或者将会给公共利益造成损害的，要坚持不允许撤诉。[14]另一方面，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济，给予公民个人和其他组织司法上的救济才能更好地保障公民环境权。[15]因此，法律要适当给予公民个人和社会组织一定的环境行政决策参与权，以及设定能够对行政机关制定的环境行政立法提起司法审查。这些内容不仅能提高公民和组织对行政机关的有效监督，也能有效防止滥诉行为，最重要的是可以降低司法成本的同时，更有效的达到环境行政公益诉讼的目的，即预防与纠正环境违法行政行为，保护环境公共利益和实现环境正义。

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[13]王太高. 论行政公益诉讼[J].法学研究，2002，(5)：51.

[14]黄学贤. 行政公益诉讼若干热点问题探讨[J].法学，2005，(10)：49.

[15]蔡虹，梁远. 也论行政公益诉讼[J].法学评论，2002，(3)：103.

责任编辑：马 睿

On the Evolution and Development of Environmental Administrative Public Interest Litigation in China

Teng Hong-qing， Ailiyaer·Aimaier

(School of Law, South China University of Technology, Guangzhou 510006, China)

At present China is experiencing an unprecedented environmental crisis and the construction of ecological civilization has become an important national strategy. Therefore, building a legal system of environmental administrative public interest litigation under the rule of law is a good way to guarantee citizens' environmental right and realize environmental justice. Although the environmental public interest litigation in China has been benefited from Article 58 of the new "Environmental Protection Law" amended in 2014, it is promoted by "in a soft way" indirectly compared with the sudden rise of environmental civil public interest litigation. Therefore, in the duration, when the national system of environmental administrative public litigation is in legal vacuum, local systems of environmental administrative public interest litigation will have some legislative attempts and potential judicial developments. Therefore, only by making empirical analysis on the quality and quantity of cases of environmental administrative public interest judged by local courts in China in recent 2 years, combining with other countries' excellent experience in this system, quickly clarifying the confusion in specific legal terms including litigation subjects, legal basis, jurisdiction of accepting cases, burden of proof, prescribed period for litigation and cases execution, could China timely discover and forge a direction with Chinese characteristics for the system of environmental administrative public interest litigation.

environmental administration; public interest litigation; environmental right; environmental justice

2016-11-22

2016年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“权利视野下法治政府建设的理论与实践研究”(16JJD820005)； 广东省法学会法治研究基地项目“法治评价与研究”(201502)；2017年中央高校基本业务费跨学科研究项目“珠三角湾区城市群法治评价指数及其实现”

滕宏庆(1977-)，男，黑龙江大庆人，法学博士，华南理工大学法学院教授，院长助理，法治评价与研究中心执行副主任，从事宪法学与行政法学研究；艾力亚尔·艾麦尔(1988-)，男，新疆维吾尔自治区阿克苏人，华南理工大学法学院2016级硕士研究生，从事行政法学研究。

D925.3

A

1009-3745(2017)01-0051-08