天津市检察机关案件流程管理模式探究

刘思齐 段 威

（1.天津市滨海新区人民检察院，天津 300457；2.天津社会科学院，天津 300191）

天津市检察机关案件流程管理模式探究

刘思齐1段 威2

（1.天津市滨海新区人民检察院，天津 300457；2.天津社会科学院，天津 300191）

天津市检察机关案件管理办公室的成立，标志着天津市检察机关案件管理工作逐步向科学化、规范化、统一化迈进，案件流程管理制度愈发完善。但检察机关案件办公室的部分职能设置不尽合理、流程监控信息技术支持效率不高、与检察业务考评体系之间衔接不足等问题，又使得案件流程管理受到掣肘，给司法实践带来难度。

检察机关；案件流程管理；信息智能

检察机关案件流程管理是检察机关为保障依法履行法律监督职能，适用现代管理理念和方法，引入信息科技管理手段，由特定部门的特定人员采取一定的方法和手段，对检察机关各类案件的办理流程、执行行为以及由此产生的各种关系进行规范、组织、协调和控制等一系列活动的总称。案件管理部门“管理、监督、参谋、服务”的职能定位确定了其作为检察机关内部监督机构，使案件流程管理由分散走向集中、粗放走向集约，特别是使检察机关内部各业务部门的案件横向流程管理由以往的薄弱、局限实现了统筹、系统的转变。

一、当前天津市检察机关案件流程管理现状

（一）案件流程管理机构职能明确、履职有序

2012年至2013年初，天津市各级检察机关根据最高人民检察院的部署陆续成立了专门的案件管理机构——案件管理办公室。机构的设置、案件管理中心的建设、人员编制的固定化等工作全面升级，进一步推动了收送案管理、流程监控、涉案财物管理、法律文书监管、辩护人诉讼代理人接待、案件质量评查、执法办案风险评估预警等案件流程管理工作的顺利开展，标志着天津市检察机关的案件管理工作步入科学化、规范化、统一化的发展道路。

（二）案件流程管理制度体系科学、内容细化

天津市各级检察机关根据最高人民检察院相关文件精神、市检察院《天津市检察机关案件管理暂行办法》文件内容，结合本地区工作实际，分别拟制便于开展具体工作的各类规范性文件。随着案件流程管理内容的不断细化，管理重点的不断突出，最高人民检察院及天津市检察院先后印发了关于案件管理的一系列行使案件流程管理职能的指导性文件，使案件流程管理内容标准愈发清晰明确，具体管理手段和方式方法有据可循，更加贴近和适应司法活动规律。

（三）案件流程管理信息化平台逐步科学化、规范化

2014年天津市各级检察机关案件管理部门依照最高人民检察院的统一部署，积极发挥组织协调作用，全力推进统一业务应用系统和案件信息公开系统的部署上线，搭建起全市三级检察院纵向贯通、横向集成、资源共享的信息化平台，对案件办理的重要环节实行节点控制，充分利用信息化平台全程、实时预警监控案件办理流程，使规范执法的“软约束”逐步蜕变成“硬要求”。运用现代科技手段促进司法办案与信息化建设的深度融合，科学化、规范化管理水平明显提升。

（四）案件流程管理能力稳中求进、不断提升

天津市检察机关案件管理工作自开展至今已逾五年，在此期间，案件流程管理从无到有、从弱到强，逐步走上规范化、科学化发展轨道，流程管理内容的侧重也随之发生变化，由案管成立初期以接收、移送各类案件、收发各类文书、涉案财物管理、接待辩护人诉讼代理人等事务性流程管理为主，逐渐转变为以针对正在受理或办理的案件进行流程监控，针对已办结案件进行质量评查的结果评价为主。这一转变是检察机关进一步规范司法办案行为，提高办案质量和效率，促进公正、高效司法，落实司法办案责任制的必然要求，也是案件管理部门案件流程管理能力水平不断提高、管理深度不断增加的必然结果。

二、检察机关案件流程管理模式中的特殊关系

检察机关案件流程管理模式，是将现代管理科学引入检察管理中，将全面质量管理模式引入检察案件管理，实现对检察机关案件的动态监督、过程控制和质量监控，是检察机关强化内部监督制约、规范司法行为的一项重大改革举措。案件管理检察职能的赋予、原有检察工作内容的重新分配以及检察监督管理模式的转变决定了案件流程管理模式中的一些特殊关系需要加以厘清并妥善处理。

（一）案件流程监管与案件实体监督的关系

案件流程管理中最为重要的一项内容就是对办案流程进行监控和管理，将以往经验式的工作过程变为流程化作业，进而引导检察机关对案件的管理由传统的、注重结果的管理模式向现代的、以过程控制为核心的管理模式转变，从根本上减少工作的随意性，实现案件流程控制权与实体办案权的分立，有效加强对检察权的监督制衡，以利于实现检察工作从行政性管理向司法型管理的转变。案件流程监管如果属于微观管理的范畴，那么案件实体监督无疑属于宏观管理的范畴。对自侦案件决定撤案、不起诉或判决无罪案件、捕后决定撤案、起诉后撤回起诉以及检委会或检察长决定进行评查的重点案件，应当进行个案实体监督，发现办案过程中可能存在的问题，充分发挥内部监督作用。

（二）事务性工作办理与案件流程管理的关系

检察机关案件管理“管理、监督、参谋、服务”的职能定位中，“服务”特指案管部门所承担的事务性工作。作为案件流程管理的一部分，事务性工作的办理又是案件管理部门行使“管理、监督、参谋”职能的前提和基础。包括“管理”在内的其他案件流程管理职能的履行，是对在事务性工作办理搭建的骨架上业务部门具体办案行为的检验和评价。在常态化事务性工作的前提基础上，案件管理部门才能及时了解和掌握检察机关执法办案的基本信息，并得以进行过程控制和系统管理。由此可见，如若脱离事务性工作的支撑，案件流程管理工作就失去了载体，成了无本之木，监控、评查也便无从开展；事务性工作若“挤占过度”，案件管理部门将沦为“传达室”、“大内勤”的尴尬境地，监控、评查无力开展，案件流程管理势必难以得到升华。

（三）对内监督、内部制约监督与对外监督的关系

内部制约监督是指检察机关内部业务部门之间的横向监督，与案件流程管理的对内监督相比，二者存在以下区别：一是内部制约监督依法定职责进行，监督范围有限，仅局限于某一诉讼环节；案件流程管理的对内监督虽有法定授权，但监督来源于内部管理，并非诉讼意义上的监督，监督范围包括案件全过程；二是内部制约监督以改变案件处理结果而实现，监督依据案件法律处理情况做出判断；案件流程管理的对内监督则包含监控、预警、纠错、评价等多项管理内容。

对外监督是《宪法》和法律赋予检察机关对外行使刑事立案、侦查、审判等监督职能的检察权，由承担上述检察职能的具体业务部门加以行使。在案件流程管理的案件统一受理或文书接收过程中，经审查案件不符合受理条件或文书不符合要求的，检察机关有权退回移送机关并要求补正。表面看来，这种对外做出的监督行为与具体业务部门的对外监督职能十分相似，但实质而言，这种监督属于司法机关之间相互制约的关系，不是对诉讼违法活动的监督。

三、检察机关案件流程管理模式中的难点问题

（一）部分案件流程管理权限设置的合理性存疑

最高人民检察院的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》（以下简称《规定》），要求案件管理部门对正在受理或办理的案件进行实时、动态的监督、提示、防控，这是案件管理部门行使“管理”职能的重要依据。其中对案件流程的管辖审查做出“是否属于本院管辖”的判断，并将其作为是否受理案件的最为主要标准。这一受案审查权限的设置，有违案件管理与案件办理相分离的原则。由于案件管理部门在受案流程的管辖审查只有形式性，即根据起诉意见书进行初步判断，而对级别管辖、地域管辖的适当性等需要通过阅卷调查才能最终确认，因此其对该项审查并无最终判断权。

（二）现有信息技术手段的瓶颈使案件流程监控消耗大量人力，并缺乏效率

流程监控作为案件流程管理的重要环节，要求案件管理部门对办案流程进行全程、同步、实时、动态监控。检察机关所涉及的案件种类繁多，部门内部又存在多种案件类型，每一个案件又可能存在多个诉讼节点，案件的办理每时每刻都处于动态变化之中，十分复杂。对此，即便设置专人专岗，并利用现有主要信息技术载体——检察机关统一业务应用系统进行监控，但囿于系统智能化水平有限，仍然需投入大量人工运用日志、图表、台账进行标记、提示、反馈、整改。

（三）案件质量管理与检察业务考评体系之间缺乏有效衔接

案件流程监控与案件质量评查是案件流程管理中案件质量管理的重要环节，监控纠错与检查评价必然会反映个案办理质量的优劣和具体办案人员执法办案水平的高低。由于当前检察业务考评工作仍在不断摸索，检察官业绩评价体系和司法档案制度尚未成型，缺乏与案件质量管理的有效衔接，案件质量管理对案、对人的监督评价结果不能直接为检察业务考评所用，且缺少相应的奖惩机制和追责力度，不易于发挥办案人员提高办案责任意识的积极性，容易造成监督管理后的意见反馈、整改不到位，效果不明显，不利于办案质量整体水平的提高。

四、关于推进天津市检察机关案件流程管理模式的思考及建议

（一）加强系统软件开发应用，进一步优化案件流程信息智能化管理手段

案件管理部门作为统一业务应用系统使用管理的主管部门，对业务办理的监督、管理职能主要依托系统进行。为充分发挥统一业务应用系统的信息化优势，提高流程监控智能化管理水平和监控效率，建议增设部分高级查询功能。增加案卡填录查询功能，在文书检索功能中加入用印、打印情况查询功能等；业务部门子系统增加智能提示功能，在业务部门子系统中以消息信息的形式对有办理制作期限类文书进行提示预警，并在案管流程监控模块增设此类文书预警查询，实现与案管部门信息互动功能。

（二）建立科学合理的检察业绩考评与奖惩机制，提升案件流程管理实效

推动建立健全以检察核心业务数据、流程监控情况、案件质量评查结果为主要内容的检察业绩考评体系，并建立、运用好检察官司法档案，同时建立科学的奖励惩处机制。将案件日常流程监控情况、案件质量评查结果纳入检察官业绩评价体系和检察官司法档案，作为检察官业绩评价的重要依据，并依相应的奖惩标准，对检察官进行奖励表彰或批评处罚、晋升或降级撤销检察官等级、决定年度考核等次等，充分调动检察官提高办案质量的积极性。

（三）建立健全措施与司法体制改革相配套，有效衔接的案件流程管理新模式

案件流程管理作为落实检察官办案责任制的重要支撑，应当积极适应检察办案组织、办案机制等改革，在履行流程监控和案件质量评查等监督、管理职能时，要把握好管理的具体方式和介入程度，合理调整、完善监督制约的重点与方式。同时，要以科学、完善的检察业绩考评体系做好对主任检察官和检察官助理的业绩评价，督促其合法、合理、有效行使检察职权，确保司法公正和高效。

［1］王磊.检察机关案件流程管理模式的若干思考［J］.国家检察官学院学报.2005（4）:101.

［2］申云天.检察机关案件管理工作中的十个关系［J］.人民检察.2012（10）：51.

（责编：张清雅）

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1008-8431（2017）03-0038-03

2017-01-03

刘思齐（1978-），男，天津市滨海新区人民检察院助理检察员；段威（1986-），女，天津社会科学院法学所助理研究员、博士。