我国基层政府社会管理中的适应性变革研究

2017-01-24朱晓晖

中共太原市委党校学报 2017年3期

关键词：基层政府改革

朱晓晖

（西安外事学院，陕西西安 710077）

我国基层政府社会管理中的适应性变革研究

朱晓晖

（西安外事学院，陕西西安 710077）

我国基层政府社会管理工作的全面开展，在我国社会建设中有着至关重要的推动和保障作用。文章主要结合社会管理中对我国基层政府提出的新要求，在构建服务型基层政府、组织机构的完善、社会矛盾的化解能力三个方面进行阐述，探索基层政府社会管理中适应性变革的主要路径。

基层政府；社会管理工作；改革新要求；改革路径

随着我国社会经济又好又快的发展，我国基层政府为整个社会营造了稳定的社会环境，特别基层政府管理工作的大力开展在社会发展中起到了至关重要的推动作用。创新基层政府社会管理既是维护地区稳定、建设和谐社会的坚实基础与重要途径，也是我国和谐社会建设的重要内容。但我们也看到，基层政府现有的社会管理理念滞后、主体单一、专业社会体系建立不完备和财力不足等存在的问题愈发凸显。面对社会发展形式的日益变化，基层政府社会管理中还应进行不断的改革，以期适应社会发展的新要求。

一、社会管理中对我国基层政府提出的新要求

随着我国社会发展进程的不断加快，基层政府社会管理工作的视角应与之相适应。在基层政府社会管理工作的改革中，提出了以服务民众为中心构建服务型政府，完善基层政府组织机构，以及提高基层政府矛盾化解能力三方面新要求。

（一）社会管理要立足公共服务

从基层政府管理工作所取得的成绩和经验不足角度出发，基层政府应能够将辖区内存在的相关问题做出有针对性的解决，同时在政策、法规等方面能够提供相关的保证。近年来，随着城镇化的迅速推进，各地陆续进行城市基层管理改革。但在实际工作中也存在着明显不足，主要表现在政府社会职能并没有全面的发挥，在民众利益的维护方面还存在明显的不到位。特别是在改革过程中还存在不少缺陷：在范畴上，基层管理被狭隘地界定在社区层面；在结构上，存在“强政府弱社会、党的作用未摆正”的误区;在机制上，存在“社会管理行政化”和“服务外包简单化”的局限。为此，新时期我国基层政府管理工作的改革，要以服务公共服务为要求，政府内部结构的设置要以服务大众为中心，开展多方联合治理来确保基层政府的服务性功能，推动我国新型基层政府的构建。

（二）完善基层政府组织机构

针对当前社会发展新形势，我国基层政府社会职能应作出系统性的转变。并且在职能转变与完善的过程中，必须将服务功能的完善与优化作为重中之重，强调政府工作由硬性管理转向服务民众。基层政府管理工作要将谁来负责、负责哪些方面、责任人是谁作为服务职能完善与优化的核心问题。在明确这些问题的基础上，制定出一系列的服务标准、要求，将群众利益摆在首位，让基层政府内部机构的建设便于服务人民、服务社会和谐稳定的环境构建。

（三）提高社会矛盾的化解能力

基层政府是发现、处理民众纠纷的首要环节，基层政府调处能力的高低直接影响社会稳定的发展。基层政府社会管理工作的改革，应将社会问题的化解能力作为改革的重点，在如何化解纠纷、避免矛盾的产生、抑制群体事件的出现方面多下功夫，提高基层政府管理工作中矛盾化解的作用。

二、基层政府社会管理中适应性变革的主要路径

（一）塑造服务型基层政府

服务型基层政府的塑造，关键在于将服务职能、服务制度、服务政策进行规范化，将服务人民为恒久不变的发展目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。在塑造服务性基层政府的主要路径中，一是加强公共服务事项的执行力度，在社会保障类工作发展中提高为人民服务的力度，建立扶老、助残、扶持社会弱势群体的相关机构，并且委派基层政府工作人员常驻于工作机构之中。二是加强网络服务平台的构建，将网络信息服务资源作为服务工作开展的主要途径，并保持网络信息的公开度、透明度，促进基层政府社会服务工作的全面开展。

传统的社会服务供给存在明显的滞后性，其中一体化服务供给与模板化服务供给思路存在明显的约束，造成不同地域需求不能实现有针对性的满足。为此，在政府服务职能的全面提升中，需要结合不同人群、不同地域的特征，开展差异性明显的服务型基层政府的塑造。在提供社会服务的理念上做出转变，强调社会服务的人性化，提高基层政府的服务品质，让不同人群能够接受到的社会服务更为完整、贴心。例如北京市西城区出台了居家养老服务政策（九养政策），成都市建有社区残疾人“量体裁衣”服务体制，以及上海浦东新区打造外来务工人员“新家园”等等。这些相关的政策的出台以及实施办法的出现，都是立足各地区的实际情况，为民众提供有针对性的社会服务，反映出基层政府为服务民众所做出的努力。

基层政府在社会供给形式中做出相应的改变，为社会治理工作新形式的创新产生了重要的推动作用，使得政府统一服务供给的方式得以突破，使社会公益、服务组织在社会治理中发挥出巨大的作用，成为基层政府社会管理的重要组成部分，分担基层政府社会管理的工作压力。

（二）组织结构设置的改革

在基层政府组织的改革与发展中，充分发挥民间社会组织的作用，是加强政府社会治理的有效途径。近年来，随着市场化和城镇化的加速推进,我国已进入一个多元利益碰撞的转型时期，作为利益博弈的焦点，我国基层社会管理已经处于“风口浪尖”，如何形成具有中国特色的基层社会管理模式，创新基层社会管理体制机制，构建基层社会管理新格局，实现社会和谐稳定，已经成为当前理论界关注的方向。例如在安徽铜陵地区，2011年做出了相关的调整，将山区综合体制进行了系统性的改革，撤销山区政府派出的机构，梳理各街道、辖区内的社会民间组织，并明确他们与政府之间存在的责权关系，将社会治理资源进行了延展。

职能部门改革的重大措施中，我国很多地方基层政府开始实施大部门体制，其中包括广东省的佛山市、浙江省的富阳市、以及湖北的仙桃地区等等。所谓的大部门体制核心就是以加强政府管理为目标，将职能部门拆解开来，按照政府职能性质、作用等方面进行重组，调整职能部门的内部结构，更加清晰职能部门管理职责、权利范围。以广东省佛山市为例，在职能部门责权关系调整中实行以党政机关联动为手段的大部门改革，政府职能部门结构进行了合理性的优化。做法主要包括三个方面：

一是联合党政机关开展联合办公，党政机关职能相重叠的机构合并到一起，实现管理职能的最大化。其中文体旅游局与区宣传部联合，在文化许可等综合执法以外，文化出版、旅游、体育管理方面统一实施文体旅游局管理职能。二是政府内部机构合并重组。保留原有的公安、财政、教育部门的相关职能，将政府内部职能机构进行合并，包括城乡建设局与规划局的合并重组，把区域发展改革划入统计部门职能范围之内等等。三是大部门体制的主管领导必须有区一级以上的领导人兼任，有利于统筹发展。

（三）增强基层政府社会矛盾的调处作用

基层政府代表国家意志，大多秉承上级政府的行政管理要求，负责国家政策法规的落实执行；社会组织既是基层社会自治的载体，也是与政府沟通协商的途径，同时它还代表民众的志愿精神，提供弱势群体所需要的公益服务。通过建立“大调解”机制，将党委、政府统一领导为前提，将综合执法部门作为纠纷调处的主体，构建基层政府综合调解网络布局，使得政府内部各机构能够形成“统一体”，在调解工作方式上具有多样化、针对性，各部门在密切配合下完成纠纷调解。

在建立大调解机制中，第一步要将多方联动的调节平台作为基础中的基础，整合各方调解作用力，使其机制运行的程序紧密并规范。第二步结合矛盾本身的性质所在，有针对性的进行调解机制的对接，提高纠纷问题解决的效率。例如，在江苏省南通市，大调解中实现了三种对接机制，一是公调对接，县市调处中心与县乡一级的公安局、派出所以及警务站实行对接，在基层常住民事调解员。二是诉调对接。县市法院与调处中心之间保持相互对接，建立乡镇基层巡回合议庭，为调解员提供专业的指导与培训，提高纠纷调处效果。三是检调对接。将交通、伤害类案件作为调处工作的重点，在惩治犯罪、打击暴力、居委会区域治安稳定方面做出正确的纠纷调解。

（四）着力构建公益慈善类社会组织

1.大力培育社会福利、公益类组织

基层政府在社会管理工作的改革中，应着重强调培育社会服务类公益组织，通过提供相应的资金、场地等相关扶持性政策，激励社会民间福利机构的发展。基层政府应广泛进行社会福利、公益慈善组织的全面建设，并通过审查、监督，建立良好的责权关系，并以分类管理为主要原则，实施社会福利、公益慈善事业的全面发展。

2.以项目合作带动社会组织的参与

我国社会经济发展的快节奏，其中服务外包和购买成为社会经济的主流趋势，基层政府通过项目招标、委托等形式，扩大外界合作，发挥社会组织在公共事务管理领域逐渐发挥重要的作用。以北京为例，清源街道将发展的思路进行转变，将开发项目作为重要的纽带，接受广大民间组织的积极参与，在人力、物力、财力方面提供重组的保障。一是针对街道所提出的需求，由街道办事处向社会各民间组织提出申请，寻求合作对象。二是进行各个民间组织的筛选，确定明确的服务项目。三是组建项目工作团队来执行项目的开发、运行流程。在这一运行程序中，政府提供相应的服务措施，在政策、物资以及资金方面给与相应的支持，并且由政府出面将开发项目进行监督，加强基层政府与社会组织之间的合作关系，推动联合治理的步伐。

3.管控手段的放宽

在社会组织管理的改革中，明确基层组织的法律地位、法律效益、责任与权力，为基层组织之间相互协作、共同治理降低门槛。在我国很多省市地区已经开始实施基层政府的联合治理，例如深圳市分别在2008年、2011年分别出台工商经济、社会福利、公益慈善等方面的联合治理措施，2011年出台的《进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，要求除特殊的规定之外，将社会组织主管单位统一改为社会业务指导机构，向我国民政部门提交申请，无需再向地区、省级等民政部门申报、审批，减少各级主管部门的重叠管控。