资源型城市转型发展面临的问题及对策<br/>——以安徽省淮北市为例

资源型城市转型发展面临的问题及对策
——以安徽省淮北市为例

2017-01-24刘凯

中共云南省委党校学报 2017年4期

关键词：淮北市淮北资源型

刘凯

（中共淮北市委党校理论研究室，安徽淮北235000）

资源型城市转型发展面临的问题及对策
——以安徽省淮北市为例

刘凯

（中共淮北市委党校理论研究室，安徽淮北235000）

资源型城市转型发展是一个世界性的难题，更是一个关系城市前途命运的问题，其关键在于产业结构的转型。本文在深入调研的基础上，以淮北市为个案，研究资源型城市转型发展的紧迫性，剖析其存在的主要问题，阐述淮北市转型发展的有益经验，提出资源型城市转型发展的核心在于产业转型，实施创新驱动和大中小企业并举战略；前提是思想转型，转变发展观念；科学决策，保持工作思路的连续性；根本保障是作风转型，真抓实干。

资源型城市；转型发展；产业结构；转变观念；政策连续性

近年来，资源型城市受世界经济持续低迷、国内经济增速放缓和宏观经济政策的影响，尤其是《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》的颁布，资源型城市转型发展的时间和任务十分紧迫。通过研究分析，不仅可以为淮北市转型发展提供支持，而且可以为其他资源型城市的可持续发展提供借鉴。

一、资源型城市转型发展的紧迫性

淮北市是新兴的能源工业城市，缘煤而建、因煤而兴，是国家重要的煤炭基地，经济发展高度依赖煤炭产业，是典型的煤炭资源型城市。国土面积2741平方公里，2015年，常住人口217.9万人，地区生产总值（GDP）760.4亿元，财政总收入93.2亿元，其中地方财政收入60.2亿元。早在20世纪90年代中期，淮北市就提出了转型发展的目标和思路，虽然转型趋势已呈现，但效果不明显，发展较缓慢。

（一）从宏观经济看

受全球经济复苏缓慢、国内经济下行压力不断加大和煤炭行业效益大幅下滑的影响，2012年以来，淮北市经济发展面临较多困难。2015年，淮北市生产总值760.4亿元，总量居全省16个地级市的第13位，增速2.7%，居全省第15位，仅高于淮南市；规模以上工业增加值，2015年，增长2.2%，居全省第15位，仅高于淮南市，比全省增速8.6%低了6.4个百分点；外贸进出口总额5.8亿美元，居全省第14位，仅高于亳州市和淮南市。作为资源枯竭型城市，目前，淮北市经济形势十分严峻，发展任务十分紧迫，如果再不抓住机遇，推动转型取得实质性进展，就有可能掉队。

（二）从资源环境看

经过50多年的大规模开采，淮北市的煤炭资源进入了开发的中后期，境内可开采资源日益减少，面临资源枯竭的境地，而且开采成本比较高、难度也不断加大。目前，全市采煤塌陷土地已达28万多亩，预计到2020年将达到50多万亩，因塌陷土地造成失地农民达30多万人。[1]在快速工业化过程中出现了环境污染严重、生态状况恶化，[2]不仅破坏了居民的生存环境，还使大规模地表塌陷、地下水水位持续下降，人均水资源占有量仅为全省平均水平的25%，并且地表水污染严重，属于水资源严重紧缺的城市。[3]与全省相比，淮北市空气质量较差，环境治理压力很大。

（三）从市场影响看

长期以来，淮北市经济社会发展呈现掉入“资源陷阱”的迹象，单一的产业结构并未根本改变，这使资源型城市抵御经济风险的能力变差，无法应对诸如煤炭国际市场变动、资源逐渐衰竭、环境恶化等问题，[4]特别是两次经济危机冲击较大，影响更为明显。1997年，亚洲金融危机发生后，淮北市与皖南地区的发展差距逐渐拉大，在全省的位次迅速下滑。2008年，世界金融危机发生后，淮北市与皖北其他城市之间的差距不断拉大，在皖北地区的位次几乎垫底。因此，近二十年来，淮北市在区域经济竞相发展过程中已经落后了，转型缓慢或转型不成功，淮北市的未来确实令人堪忧！

（四）从比较劣势看

淮北市转型发展的制约因素主要有：第一，产业结构不合理、质量效益不高、园区规划不科学等。第二，地理位置更显尴尬。处在中原经济区的边缘、安徽版图的北部、京台和连霍高速的夹角，交通框架不理想，公路不顺、铁路不快、水路不畅。京台、连霍、泗许、济祁高速公路如同井字把淮北嵌在其中，京沪线、陇海线擦肩而过，境内只有符夹、青阜两条铁路，有一种形象的说法：到哪儿都不远，到哪儿都不便。坐飞机、乘火车主要依靠徐州和宿州，出行非常不便，这种交通状况制约了淮北的发展。第三，少数领导干部对转型发展的紧迫性认识不足，存在因循守旧、墨守成规等保守思想，怕冒风险，怕担责任，一味消极维持现状。这些认识和观念都阻碍着城市的转型发展。

二、资源型城市转型发展存在的问题

（一）产业结构不合理

2005年以来，淮北市三次产业结构不断调整优化，从2005年的10.9∶56.7∶32.4调整为2014年的8.0∶66.6∶25.4，长期保持“二、三、一”的格局，以能源、原材料工业为主的第二产业在经济中占绝对比重，第一产业和第三产业相对滞后。

第一产业多为粗放经营的传统农业，土地规模较小且分散、家庭农场和专业大户较少、经营管理水平较低，缺少龙头企业带动、农业合作社作用尚未有效发挥，农业基础设施薄弱、农业社会化服务体系发展滞后。

第二产业占主导地位，占地区生产总值的比重由2005年的56.7%上升为2014年的66.6%，比全省高12.9个百分点，居全省16个地级市第2位，而且多为采掘业及其关联产业，产业链条短、深加工严重不足[5]、附加值低、替代产业竞争力不强、科技创新能力不足，缺乏支撑产业发展的核心技术，产业结构优化升级还任重道远。

第三产业发展严重滞后，占地区生产总值的比重由2005年的32.4%下降为2014年的25.4%，比全省低9.4个百分点，位居全省16个地级市末位，而且多为交通运输、住宿餐饮和批发零售等传统行业，而房地产、金融保险、文化旅游和知识产业等处于初级阶段。

这种高度依赖资源的产业结构，不仅难以适应现代经济发展的趋势，影响地方经济发展的可持续性，而且不符合产业结构演进的规律。

（二）思想观念不解放

第一，长期以来，淮北市对煤炭资源的依赖禁锢了人们的思想。近年来，部分干部群众对经济发展情况不够了解，缺乏争先发展的紧迫感、责任感，缺乏敢想、敢干、敢为天下先的探索精神，缺乏要素创新的意识和制度创新的精神，危机感和忧患意识较为淡薄。第二，少数干部群众常常寄希望于上级出台扶持政策，指望国家批项目、拨资金，等待观望的情绪较浓，小富即安的思想较重，坐井观天的意识较强。第三，资源型城市发展接续产业的主体错位。政府在市场经济条件下应履行好自己的职能，最重要的是提供稳定的宏观经济环境和良好的制度环境，尤其是企业的经营环境。

（三）发展思路不稳定

多年来，淮北市城市定位、产业规划缺乏前瞻性、科学性、可持续性，转型发展目标不明确、路径不清晰、措施不得力，其中重要原因之一，是主要领导干部调动频繁。这种做法，不仅诱发了执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化等问题，容易使转型思路难以保持连续性，发展政策难以保持稳定性，也影响了任期目标的实现和地方经济的发展。

（四）工作作风不扎实

当前，淮北转型发展面临艰巨繁重的任务，各级领导干部以优良作风赢得了人民群众的赞誉。但也有少数领导干部事业心不强，“官本位”思想较重，工作作风自由散漫。有的干部热衷于当官、抓权，唯官、唯上、不唯实，谋人、谋位、不谋事，抱着敷衍应付、得过且过的消极心态，造成部门推诿扯皮、工作效率低下。有的干部缺少担当精神、服务意识，怕负责任、担风险，私心过重。还有的习惯喊口号、下通知、忙开会，贯彻落实不够，存在庸政懒政怠政现象。对此，人民群众反映强烈。如果任由这种情况发展下去，势必败坏干部队伍的风气，坐失转型发展良机。

除此之外，淮北转型发展还面临着经济总量偏小，大型企业极少，主导产业不明显、新兴产业规模小；短期内化解产能过剩较难；招商引资形势严峻、真正落地的项目少；生态环境约束进一步加强，保障和改善民生任务艰巨；人才结构性矛盾突出，高层次、技术型人才匮乏等问题。

三、资源型城市转型发展的淮北实践

转型发展是摆在淮北市面前的一个大课题，特别是自2009年被国务院确定为资源枯竭型城市以来，淮北市委、市政府面对困境，立足市情，把握规律，坚定不移地把转型发展确定为核心工作，坚持调整产业结构，建设山水生态城市，重视招商引资，抓好项目建设，初步探索出一条具有淮北特色的转型发展之路。

（一）实施多元化产业发展战略

在转型发展过程中，围绕解决“产业结构单一”难题，实施多元化产业发展战略，巩固提升传统产业，大力发展非煤产业，培育壮大新兴产业，推动单一煤电产业向多元产业转型。

1.坚持依托煤、延伸煤、超越煤的发展思路。第一，深化与淮北矿业、皖北煤电、淮海实业等企业的战略合作，加大煤矸石发电厂建设，做优做强煤电产业。第二，发展以新型煤化工为重点的接续产业，拓展资源利用领域，延伸产业链，推动甲醇、煤焦油、粗苯等一系列高附加值产品的精深加工，建设全国重要的新型煤化工产业基地和国家煤化工循环经济发展示范基地。2015年9月22日，年产18万吨煤焦油加氢及5万吨针状焦联产项目正式签约，表明安徽（淮北）新型煤化工合成材料基地煤焦化下游精细化工产业链条延伸有了重大突破，[6]临涣工业园成了淮北市产业转型的样板。同时，还致力打造行业领军盐化工基地，形成盐化工产业集群。第三，超越煤炭产业，借助特色园区平台发展新材料、绿色食品、矿山机械等替代产业，摆脱对原有资源的过度依赖。[7]

2.大力发展食品工业。近年来，淮北市加强与农业部、中国食品工业协会等单位的高端对接，重点引进宝迪、思朗食品等知名食品企业，形成多个各具特色的食品园区。[8]

第一，淮北地处黄淮海平原的中心，是国家重要的农产品生产基地，丰富的农业资源为食品工业发展提供了有利条件。2009年5月，淮北凤凰山经济开发区开工建设，成为安徽省首家省级食品专业经济开发区。目前，园区被国家科技部认定为“国家农业科技园区”，入驻工业企业达187家，初步形成粮油食品加工、焙烤类食品、肉制品加工、软饮料制造等产业集群。

第二，2010年以来，淮北市食品工业发展迅速。2015年，全市规模以上食品工业企业达到137家，实现总产值372亿元，以食品为代表的非煤产业增加值占全市工业的70.8%，[9]成为推进城市转型的第二大主导产业。除此之外，淮北市还建成了百善、口子等食品工业园区，每年举办一次中国（淮北）食品工业博览会，为淮北打造食品名城、推动转型发展提供了重要平台。

3.培育战略性新兴产业。第一，“十二五”期间，淮北市紧抓技术改造和自主创新等关键环节，着眼抢占未来发展的制高点，充分发挥“干部帮联企业”的作用，以节能环保、生物医药、高端装备制造、新材料、新一代信息技术、新能源等为代表的先导性、战略性新兴产业发展较快。2014年，全市规模以上战略性新兴产业企业163家，产值达到404.7亿元，总量位列全省第7位；同比增长20. 2%，增速位列全省第7位；[10]占全市工业总产值比重的22.1%，比上年提高1.7个百分点。

第二，通过调整、优化产业结构，发展替代产业，培育新兴产业，逐步摆脱经济增长对煤电产业的依赖，进而形成多元化的产业结构，其中机械制造、食品工业、纺织服装和建材业等非煤产业异军突起，占全市工业比重逐年增加，非煤产业增加值由2009年的79.15亿元增加到2014年的345.5亿元，占工业比重由38.2%上升到64%；2015年，非煤产业占全市工业比重达到69.1%，[11]成为全市工业平稳增长的重要支撑，为淮北市转型发展奠定了坚实的基础。

（二）着力打造山水生态城市

第一，淮北市坚持“既要金山银山、更要青山绿水”的生态理念，毫不动摇地实施可持续发展战略，先后实施了山体绿化、园林建设、污水截流、中水回用、塌陷区治理、湿地保护等大批城建项目，明显改善了城市生态环境。淮北市先后被评为全国卫生城市和国家园林城市，特别是20年来坚持不懈地开展文明创建活动，连续四届获得“全国文明城市提名城市”称号。第二，充分发挥“三山六湖九河”的山水自然禀赋优势，借助城市转型机遇，打造便捷、优越的创业环境，舒适、宜人的居住环境，健康、科学的发展环境，形成经济发展与环境保护统筹兼顾、城市与自然高度融合的和谐格局，将淮北规划建设成一个山清水秀、宜居宜业宜游的山水生态城市。

（三）坚定不移招商引资，抓好项目建设

多年来，淮北市高度重视招商引资工作，瞄准重点地区、重点领域、重点企业开展精准招商，实施专题推介招商、委托招商和驻点招商，加强与央企、知名民企对接，加大对苏浙沪、闽粤和港台的招商力度，引导投资更多地投向新型煤化工、食品加工、装备制造和铝基新材料、电子信息、节能环保等重点产业及现代服务业，提升招商引资产业符合度和投资强度，在一定程度上改变了淮北的产业结构，从而推进了产业转型。继续开展“抓在建、促投产”行动，全面提升项目开工率、竣工率和投产率。

四、推动资源型城市转型发展的对策

资源型城市转型发展要摆脱资源依赖，就必须适应发展需要，顺应发展规律，主动调整结构，转变发展方式，寻求新的发展动力。

（一）优化产业结构，推动产业转型

调整优化产业结构是决定地方经济发展的重要因素。只有在优化产业结构方面取得实质性的成效，地方经济才能持续健康发展，这就必须使三次产业协调发展。

1.第一产业要走农业规模化、产业化之路。第一，发展农产品深加工企业，提高产品附加值，延长产业链条，推动产业聚集升级，打造中国食品名城。第二，重点发展特色农业、绿色农业，扩大石榴、葡萄、杏枣等特色果品种植，发展无公害农产品、绿色食品，提高农业产业化水平。第三，加强农业科技投入，提高农产品科技含量，发展日光温室技术，推广农产品物联网技术和保鲜储运技术。第四，发展专业大户、家庭农场、农民合作社等农业经营组织，完善农业经营体系。

2.第二产业要实施创新驱动和大中小企业并举战略。产业转型是转型发展的核心，要以各大特色园区、经济开发区为载体，以重大项目为支撑，着重发展高端制造业、食品工业、铝基产业，尤其要培育新材料、生物医药、节能环保、电子信息等高新技术产业，打造国家级铝基新材料高新技术产业基地，加快产业聚集发展。

第一，实施创新驱动发展战略，把创新摆在发展全局的核心位置，解决发展动力问题。坚持创新发展，最关键的是要实现科技与经济紧密结合。既要从经济社会发展需求中找准科技创新的主攻方向，又要把科技成果迅速转化为现实生产力。要加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，提升核心技术的自主创新能力。一是加强与国内外知名高等院校和科研院所的合作交流，发挥高校和科研院所服务地方经济发展的作用，搭建产业创新平台，建设科技创新园区，开发新技术新工艺。二是强化企业的创新主体地位，完善财税等政策，激励引导企业技术创新，建立健全以企业技术创新需求为导向的科技计划项目立项机制。三是围绕产业发展、技术创新和人才需求，引进一批科技人才和创新团队，增强创新驱动发展的人才智力支撑。四是营造良好的创新氛围，鼓励科技人员进行大胆创新，勇于探索，形成尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会风尚。

第二，实施大中小企业并举战略。大企业在淮北转型发展中具有举足轻重的作用，要积极培育食品、高端机械、生物医药等一批大企业，提升竞争能力。采取激励政策，引导大企业打造品牌效应，加快多元发展，特别要支持大企业整体上市，推进大企业强强联手。同时，中小企业在促进淮北经济增长、技术创新、增加税收、吸纳就业、改善民生等方面发挥了重要作用，要借鉴浙江义乌、江苏昆山等发达地区的经验，创造更加宽松的发展环境，提高企业家的素质能力、管理水平和诚信意识。

3.加快发展第三产业是资源型城市转型发展的重点。第一，要引导企业发展现代物流、研发设计、服务外包等项目，大力发展电子商务、金融服务、健康养老等业态。第二，在现有旅游资源的基础上进行科学的规划和开发，大力发展文化旅游业。通过打造淮海战役红色遗迹、隋唐大运河遗址、南湖湿地公园等特色旅游文化品牌，完善基础设施，开发旅游产品，开拓旅游市场，加大旅游宣传力度，提升服务品质。第三，大力引进银行、证券、保险等各类金融机构，发展信托公司、典当行等非金融机构，促进金融业集聚发展。

（二）学习运用市场经济的方法，促进思想转型

思想转型是转型发展的前提，思想观念转到什么程度，转型发展才能推进到什么程度。淮北市受计划经济的影响较大，招商引资、城市管理、乡村建设、农业发展等习惯于下达任务数字，一些干部的思想观念、行为方式以及工作方法带有浓厚的计划经济色彩。所以，他们身在市场经济时代，而头脑还停留在计划经济时代，认为政府可以支配一切。但现实是，政府管控不了市场，官员不掌握市场，还没有运用市场经济的方法开展工作。

转型发展要求干部转变思想观念，转变思维方式，转换时空方位，适应新常态，实现新发展，尤其是领导干部要学会运用市场经济的方法推动各项工作，进一步增强危机感、忧患意识和责任意识。第一，在市场经济条件下，必须处理好政府和市场的关系，认真研究市场，把握市场的发展方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，市场需求决定企业生产。第二，政府的作用主要是维护市场秩序、制订市场规则、加强市场监管、建立激励和保障机制，而不是大包大揽，甚至直接参与具体的经济活动。

（三）尊重历史，科学决策，保持工作思路的连续性

1.保持发展战略的连续性和稳定性。第一，一个地方的发展，是一场没有终点的接力赛，需要历届领导班子传承接力、不懈奋斗。领导干部是转型发展的领跑者和引路人，在转型发展中起着方向性和决定性作用。每一任领导都应该树立功成不必在我任期的高尚情操，实实在在为老百姓办实事、办好事，发扬钉钉子精神，一张蓝图绘到底，一个目标干到底。第二，对前任领导制定的发展规划和政策措施，既要尊重历史、扬长避短，又要与时俱进、开拓创新，这既是保持发展战略、工作思路和重大政策连续性、稳定性的需要，也是领导干部政治素质的体现。否则，不利于各项工作的承前启后，也使下属无所适从。到最后，给党和人民群众带来严重损失。

2.调整推行领导干部任期制度。干部总有更替，任职总有期限。第一，确因工作需要调整领导干部是正常的，但现实中，领导干部任期未满频繁调动的现象时有发生，特别是主要领导干部过于频繁调动，既不符合《党政领导干部职务任期暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》精神，也不利于领导干部的成长，更不利于工作的连续性和稳定性。第二，领导干部频繁调整不仅容易使他们产生“镀金”思想而“飘浮”，而且短期任职难以取得明显成绩，甚至可能产生“政绩工程”“烂尾工程”，也使规划政策朝令夕改，基层干部和群众无所适从，党委和政府的号召力和凝聚力受损。这也是资源型城市转型发展缓慢的重要原因之一。因此，建议严格执行任期制，主要领导干部尽可能保证任满一届（5年）。

3.科学决策开发区的规划。目前，淮北市开发区不少，但是，除了凤凰山、杜集、濉溪经济开发区以外，其它园区特色并不明显。在这种情况下，做好现有开发区已经不易，不应再铺新摊子，规划离城区较远的开发区新区。目前，通过了审批的开发区新区，因缺乏入驻企业和满足企业、工人需要的配套设施而显得十分冷清。这也造成了土地资源的浪费、招商引资更难、开发区与城区难以融合等一系列问题。因此，应广泛听取社会各界意见，扩大公众参与程度，推进科学民主决策。

（四）建立真抓实干的长效机制，促进作风转型

1.坚持求真务实，转变工作作风。作风转型是转型发展的根本保障，干部作风决定转型发展的速度和质量。城市转型发展不是一句空洞的口号，要从细小的事情抓起，一件一件地落实。因此，转型发展要真抓实干，不能停留在口号上、寄托在会议上、止步在通知上。否则，再好的顶层设计，再好的战略思路，如果不认真落实下去，都是空的。

2.建立完善考核、严格问责的长效机制。转变干部的作风，第一，必须围绕转型发展，营造良好氛围，切实解决消极应付、等待观望、办事效率低，甚至存在潜规则的问题。第二，树立务实作风，少喊口号，多干实事。转型发展的根本目的，是为了让人民群众过上更好的生活，因此，必须始终坚持人民利益至上，使他们得到真正的实惠。第三，增强服务意识，坚决反对官僚主义、形式主义，克服浮躁傲慢、敷衍拖拉的不良作风，培养埋头苦干、求真务实的作风。

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