公安消防机构对社会单位的监督与管理

刘茂华，王建彬

(1.北京丰台区消防支队，北京 100039； 2.北京清河地区消防支队，北京 100481)

●消防监督管理

公安消防机构对社会单位的监督与管理

刘茂华1，王建彬2

(1.北京丰台区消防支队，北京 100039； 2.北京清河地区消防支队，北京 100481)

监督与管理是公安消防机构督促社会单位落实消防安全主体责任的两项主要措施，但在实际中却着重监督、处罚而忽视管理、指导。从消防监督管理的法律依据、政府职能转变、现实需求等方面分析了加强消防管理工作的必要性及可行性措施，对公安消防机构依法履行消防监督管理职责，创建良好消防安全社会环境，维护社会和谐稳定具有现实意义。

火灾预防；消防监督；消防管理；消防安全主体责任

预防火灾和减少火灾危害，保护人身、财产安全，维护公共安全是消防工作的根本宗旨。近几年来,一些重特大火灾时有发生,人员伤亡惨重、财产损失巨大,在一定程度上影响了经济发展与社会和谐稳定。惨痛的教训不得不让我们做出深刻的反思。纵观各类火灾事故的发生原因，固然社会单位消防安全主体责任不落实是最突出、最重要的问题，但公安机关消防工作(包括公安消防机构和派出所，本文主要讨论前者，下同)在体制制度设计、工作指导思想、工作措施方法等方面是否也有不足呢？法律同时赋予了公安消防机构对消防工作监督和管理的权力、职责，但在实际中却着重于监督、处罚而忽视了管理、指导，这应引起我们反思与重视。

一、监督与管理基本属性辨析

即使从一般意义上讲，监督与管理也是两种不同的行为，在概念、行为特征以及法律属性等方面均有区别，那么具体到公安机关的具体消防行政行为上更不可混为一谈。下面就此作一简要辨析。

(一)概念不同

1.消防监督

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第53条第1款规定：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。”由此可以将消防监督定义为公安消防机构“依法对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况进行的能够影响其权益的检查了解的执法行为”[1]。消防实务中监督与监督检查在实质上并无二义，例如，习惯上常有监督、检查、监督检查、监督执法等表述，这里也为行文之方便将监督检查略称为监督。消防监督简单地说就是公安机关察看并督促社会单位依法履行消防安全义务。

2.消防管理

关于管理的概念，不同的学者从不同的研究角度做出了不同的解释，如管理是“发挥某些职能，以便有效地获取、分配和利用人的努力和物质资源，来实现某个目标”[2]，是“一定组织中的管理者，通过实施计划、组织、领导、控制等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程”[3]。但无论哪种定义，目标和措施都是管理的两个核心要素。因不是文章的重点，这里不对各种管理概念作具体比较区别，仅借鉴以上两个概念，结合消防实务，从普通意义上对消防管理作一简要概括。

依据《消防法》《监督检查规定》(公安部令第120号)、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(公安部令第61号)等法律法规的规定，消防管理从广义上来讲，是指政府、公安机关、社会单位等，为实现消防安全目标而实施的有组织的、系统性的活动过程。狭义上消防管理可以指公安消防机构为预防火灾、减少火灾危害，保护人身、财产安全，维护公共安全，对社会单位进行监督、指导、审核、验收、备案及相关执法等具体行为的总称。本文所讨论的消防管理，则又仅限于公安消防机构为督促单位落实消防安全主体责任而进行的监督、指导。

(二)特征有别

在概念的内涵及外延方面，消防管理要广于消防监督，消防监督包含于消防管理。因为消防监督是公安消防机构为维护社会消防安全而采取的一种主要管理措施。在行为方式方面，监督是外向行为，是公安消防机构对社会单位施行的，具体行为表现较为单一；而管理则是内向行为，是单位内部的行为，具体行为可以是机制与制度的建立、人员行为的约束与奖励等多种形式。在法律属性上，公安消防机构的监督是一种具体行政执法行为，而管理多为行政指导。从行政诉讼法的角度来讲，消防监督具有普遍意义上的可诉性，而消防管理除建审、验收、备案等外，严格来说不具有可诉性。

(三)目标一致

《消防法》第1条确立了“预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全”的消防工作总目标，这一目标的实现需全社会每级政府、每个部门、每个单位、每个公民共同努力。而能不能预防火灾，能不能减少火灾危害，关键在于人们有没有消防安全意识与知识，有没有处置火灾、逃生自救这样的消防安全综合素质。所以，公安消防机构作为消防工作具体实施的主要部门，无论是开展监督检查，还是进行消防安全管理，都应以全面提高公民消防安全综合素质为核心，加强消防安全宣传教育培训，督促单位落实消防安全主体责任，从而实现保护人身、财产安全，维护公共安全的根本目标。

(四)监督与管理相辅相成

如前面所述，消防监督与消防管理虽在概念、内容、行为表现上存有重合及共性，但二者在功能效果上确有不同。消防监督重在发现社会单位存在的消防违法行为及火灾隐患，着眼于一时，当前问题当下解决；消防管理则更关注社会单位消防工作组织制度的建立健全和良好的消防工作秩序，以使人尽其职物尽其用，重在长远，从根本上解决单位消防工作问题。如果可将消防监督喻为刚性、立改的“外科手术”，那消防管理则像柔和、根治的“中医调理”。所以消防监督与消防管理如车之两轮、鸟之双翼，相辅相成，相得益彰，共同实现消防安全工作目标。

二、监督与管理本应相得益彰

(一)消防监督和消防管理是公安消防机构的法定职责

“对消防工作实施监督管理历来是公安机关的重要职责之一,是由公安机关的性质及其承担的基本任务决定的”[4]。《消防法》第2条将“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”确定为我国消防工作的总原则，同时第4条规定“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”。《消防法》将原《消防条例》中“消防监督机构”的称谓改为“公安消防机构”,充分表明了消防机构“是公安机关的职能部门之一,也是各级政府对消防工作的行政管理部门”这一性质[4]。

(二)强化消防管理是改进当前消防工作的迫切需要

我国当前消防工作体制机制、监督管理模式、工作重心等方面，存在与现实需求不相适应的地方。所存在的问题也早为学者和实务工作者所关注，如“‘重监督，轻管理’的问题十分突出，这也是虽经不间断、高强度的专项治理，但有影响火灾事故仍然频发的问题所在”“基层监督执法普遍存在‘重数量、轻质量’的现象，只求曾经查过、不求按规细查，偏离了消防监督执法的初衷”[5]。在社会单位监督管理方面，随着火灾隐患排查形势的严峻，监督抽查变为必查，监督员变成了安全员，本应着重监督社会单位遵守消防法律法规、履行自我管理责任情况，实际上却变成代替单位检查发现火灾隐患，导致单位自主管理的意识淡化、能力弱化，形成“警力有限、责任无限”的无奈循环[6]。“由于服务意识淡薄，在监督管理过程中，监督主体只是简单的发现问题并责令改正，没有指导意识，监督对象只是被牵着鼻子改来改去，不明白为什么要这样改，改了对我有什么好处，只知道不改就会被罚，逐渐地就害怕执法人员来指导，这样就削弱了消防行政管理的职能。”[7]

诚然火与人类生产生活息息相关，火灾不可能不发生。但是，近年来一面是公安机关开展的声势浩大的“清剿火患”“大排查大整治”“百日安全”“零点夜查”等各种监督检查行动，一面却又发生着诸如北京喜隆多、上海静安里、天津瑞海物流、河南鲁山等重特大火灾事故。这二者之间的明显反差所折射出的问题已是不言自明。公安机关的工作不可谓不敬业，效果也不可完全抹杀，但这远不能满足广大人民群众对消防安全的新期待，以及党和国家对社会安全稳定的要求。

(三)改进消防管理方式是建设服务型政府的迫切需要

党的十六大报告中提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”的执政理念和安全管理总要求。十八届三中全会将“社会管理”发展为“社会治理”，要求“创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平”。十八届四中全会进一步提出“要坚持系统治理，全面推进政务公开”。根据党中央的工作精神，公安部历任领导都提出过具体的指示和要求，如孟建柱同志指出“要积极回应人民群众对管理服务的新期待，创新管理理念、管理制度和管理机制，进一步提高消防管理和服务水平”。白景富同志提出“要正确处理管理与服务的关系，切实增强服务意识，加大管理和服务力度，努力实现管理和服务的有机统一”。所以，消防工作必须紧跟改革发展的时代主旋律，“围绕建设服务型政府新要求，以创造良好发展环境为目标，深化消防行政工作改革，回归消防服务本位，促进创新消防管理服务方式，提升社会预防火灾能力”[8]。

(四)消防监督与消防管理有机结合是未来工作的方向

综上所述，消防监督与消防管理相辅相成、相得益彰于法有据，为时代发展所必需，为内部改革所必要。若仅注重监督检查，那终是事倍而功半，且不说被人诟病，公安消防机构自身也难负其重。如果说监督检查以及时发现、纠正社会单位的火灾隐患、违法行为，是将社会单位的主体责任“扶上马”，那么在将来的工作中就应更进一步，帮助社会单位落实消防安全主体责任，要在其自主消防安全管理的正确道路上再“送一程”。为什么“扶上马”还要再“送一程”呢？其原因恰如公安部消防局于建华同志所说的那样，“单位主体责任不落实、管理上不去，我们永无宁日！要紧盯单位消防安全责任人、管理人，联合相关行业部门进行全面登记，采取以会代训、集中培训、实地指导等方式，使其明白自身的职责任务，熟悉掌握工作流程，切实为单位培养一批‘明白人’”。

三、现实中重监督轻管理的原因

(一)现实所迫，急于见效

当前消防工作面临的社会环境是，社会经济发展迅速，消防基础薄弱，火灾隐患突出，专业力量不足。以现有公安消防机构的专业防火监督力量应对全国六七千万个社会单位的消防安全工作，确实是捉襟见肘，心有余而力不足。也许如俗话说的那样，“家有三件事，先从紧处来”，面对这样的客观现实，公安消防机构也只能对那些火灾隐患先行排查整治，对那些违法行为加以严肃处罚。这种“外科手术”般的猛药去疴在短时期内或许确实要比“中医调理”见效快些。

(二)法制不足，有职无责

《消防法》《监督检查规定》等法律法规尽管规定了公安消防机构监督管理的职责权力，但是在规定对社会单位消防管理方面没有如规定监督检查那样较为具体的履职要求，《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》在这一方面也没有详细的规定，各级公安消防机构也欠缺针对社会单位消防安全管理方面的规章制度或者组织要求。所以，法规、政策引导方面的欠缺，相关责任追究上没有明确的规定，必然会产生实际工作中重监督轻管理问题的出现。

(三)认识欠缺，理念滞后

公安部消防局杜兰萍同志在分析执法中存在的问题时曾一针见血地指出“一些监督部门的领导和执法人员对消防法律法规的理解存在偏差，把‘消防监督管理’狭义地理解为‘消防监督检查’，没有树立推动社会消防管理和监督执法并重的思想”。由于缺乏正确的认识，没有紧跟时代的服务理念，在工作中抓不住树立单位消防安全主体责任意识、培养单位消防安全自主管理能力这个管理的“牛鼻子”，反而死死拽着火灾隐患、违法行为这个“牛尾巴”，其所费的力气和产生结果自是不言而喻。

四、监督与管理有机结合的措施

(一)正确处理监督与管理的关系

习近平总书记在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出要“坚持从大局出发考虑问题”“要真正向前展望、超前思维、提前谋局”。面对时代发展的新要求和严重的现实问题，消防工作必须树立大局观念，正确处理“检查隐患”这个一域、一时与“安全管理”这个全局、万世的关系。隐患固然要排查、违法当然要处罚，但若将目光仅限于此，必然为这一域障目而不见全局，而全局不见，一域难成。要从战略的、宏观的、全局的角度思考问题，真正布好政府领导、部门监管、单位负责、公民参与这四力合一的消防安全管理大局。同时要着眼于长远和可持续发展，监督检查可以发现、处罚一域一时的火灾隐患、违法行为，但是加强培育、提高社会单位主体责任意识、自主管理能力才是推动社会消防安全的可持续发展的正确道路。“公安消防部门对社会的消防安全监督要逐步由直接管理走向间接管理，由微观控制走向宏观调控，由对消防安全重点单位的‘重兵布防’走向提供宏观指导的‘战略防御’，努力解决职能上的‘越位’‘缺位’和‘错位’问题，做到寓管理于服务之中。”[9]

(二)建设过硬的消防监督管理队伍

公安消防机构要加强消防安全管理，没有一支强有力的队伍是无法实现的，因此必须加强自身队伍建设。(1)增强力量。目前全国公安消防力量远不能满足现实的需要，为此必须增强力量。具体可以采取以下措施：第一，扩充队伍规模，优化结构编制；第二，发挥各级消防安全委员会组织、协调作用，推动各行业部门落实消防监督管理职责；第三，发展专职消防队、企业消防队、消防志愿者以及消防中介组织、保险公司等社会力量，围绕消防安全目标共同发挥作用。(2)提高能力。队伍的数量是一方面，更重要的是队伍的能力和素质。要努力提升队伍消防安全监督检查、管理服务方面的能力水平。一是牢固树立以人为本的思想，谨记全心全意为人民服务的宗旨，摒弃私利，顾全大局，将人民满意作为工作的最高标准；二是加强火灾科学研究，要做好防火工作不能不认清火灾发生发展的规律，特别是随着社会经济的发展，火灾的成因、形式、规模等都较以往发生了很大变化，如不加以总结、研究，工作就会迷失中心、失去重点；三是要学习管理科学，消防安全管理是管理学的子系统，管理核心又在于对人的管理，而这些知识是传统消防业务中不常涉及的，所以这一课应补上，而且应尽早补上。如果不明白什么是管理，如何管理，那么具体到对社会单位的消防安全管理就可能是乱弹琴、瞎指挥。

(三)提高民众的消防安全素质

如前所述，消防工作的核心是提高全民的消防安全综合素质，加强对社会单位的管理重在提高其消防安全主体责任意识和自主管理的能力。要将消防监督与消防管理有机结合，需要理解和处理好“鱼”“渔”和“欲”这三个层次的问题。

鱼者，原喻为知识，这里借喻为火灾隐患、消防违法行为。在“重监督，轻管理”的工作模式下，一方面是公安消防机构疲于各种检查，苦不堪言，而另一方面则是社会单位乐享其成，感觉隐患自有人查，问题自有人管，自己被动应付，久而久之形成一种你不抓实，他不实抓的恶性循环状态。这种“代位”的工作方法是应被摒弃的。

渔者，原喻为方法，这里喻为检查发现火灾隐患、落实消防安全主体责任的方法。公安消防机构在开展监督检查过程中，应当同时对单位进行消防安全知识、能力方面的培训、教育，并指导如何开展消防安全检查，如何发现火灾隐患，切实为单位培养一批职责明确、业务熟悉、技术全面的“明白人”。

欲者，原喻为欲望、兴趣，是指植根于人们内心深处的理想、信念和价值观。这里喻为对维护全社会消防安全的价值追求。公安消防机构应开展经常性宣传教育培训，引导人们树立对消防安全价值观的认同感和共同参与消防的责任意识。特别是在对社会单位的监督过程中，应注重培育单位负责人的法治意识、人本意识、责任意识，逐步树立做好单位消防工作不仅是为了单位自身的消防安全，也是在维护国家经济的发展和社会的和谐稳定，更是对人民生命财产安全尊重的思想。总之，要让预防火灾、减少火灾危害成为全社会共同的行为准则，让保护人身财产安全、维护公共安全成为全社会共同的价值追求。

五、结束语

“隐患险于明火，责任重于泰山”，消防工作任重而道远。“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”，面对社会经济发展的新形势，广大人民群众对消防安全的新期待，消防工作必须彻底转变观念，树立监督与管理、执法与服务并重的理念，着眼长远，重在根本，着力提高全民消防安全综合素质，形成人人关注消防，人人参与消防，隐患能自查，问题能自改，责任能落实的良好社会消防安全氛围，让“消防安全人人有责”落地生根，真正成为全社会共同的价值信仰和行为准则。

[1] 李佑标.消防行政执法工作实务指南[M].北京:中国人民公安大学出版社,2012:82.

[2] 雷恩.管理思想的演变[M].北京:中国社会科学出版社,1986:2.

[3] 杨文士,张雁.管理学原理[M].北京:中国人民大学出版社,1998:4.

[4] 全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京:人民出版社,2009:27.

[5] 刘志强,朱朝,张晓辉.对改革消防监督管理模式的思考[J].消防科学与技术,2016,35(6):856-859.

[6] 雷逸.推进消防监督机制改革，适应消防工作新需要[J].法制与社会,2016(2中):208-209.

[7] 李云波.构建服务型消防行政管理模式的对策思考[J].防灾科技学院学报,2011,13(4):94-97.

[8] 刘增青.论消防行政管理工作的改革与创新[J].武警学院学报,2016,32(2):67-70.

[9] 王子岗.构建和谐社会背景下的消防监督执法新视野[J].中国消防,2007(6):22-24.

(责任编辑 李 蕾)

Social Unit Supervision & Management Conducted by Fire Safety Agencies

LIU Maohua1, WANG Jianbin2

(1.FengtaiDistrictMunicipalFireBrigade,Beijing100039,China; 2.QingheDistrictMunicipalFireBrigade,Beijing100481,China)

Social unit supervision and management are the two main measures of fire safety agencies to implement their main responsibilities. But in practice, fire safety agencies always attach importance to supervision and penalties, while neglecting the management and guidance. Based on the analysis of the legal basis of fire supervision and management, the transformation of government functions and the current needs, this article discusses the necessity and some feasible measures to strengthen fire management so that fire safety agencies can fulfill their duties of supervision and management according to law in order to create a safe environment, and maintain the stability and harmony of the society.

fire prevention; fire supervision; fire management; main responsibility for fire safety

2016-04-08

刘茂华(1976— )，男，山西临汾人，工程师； 王建彬(1975— )，男，陕西澄城人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0080-05