全国人大常委会法工委职能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大学人权研究院、行政法学院教授

全国人大常委会法工委职能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大学人权研究院、行政法学院教授

一、问题的提出

人大制度是中国共产党治国理政的重要把手。人大及其常委会的职权要通过其内部组织的职能来实现。机构的职权与其内设组织的职能本应是相辅相成的关系，但是在实践中二者又往往存在张力。党的十八大报告将“健全国家权力机关组织制度”作为支持和保证人民通过人大行使国家权力的重要内容予以强调。十八届三中全会提出“完善人大工作机制”，这需和相关的机构改革与组织建设配套推进。十八届四中全会提出“健全宪法实施与监督制度”“完善立法体制”，特别是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”“加强备案审查制度和能力建设”等，这些都对人大自身组织制度的改革提出了新的要求。

对人大组织制度的研究是人大制度研究领域非常薄弱的环节。一方面，党和国家、社会对人大工作的期许越来越高；另一方面，有调查表明，民众对人大常委会的职权和工作情况知之甚少。1参见林龙：《“百姓心目中的人大制度”调查与思考》，载《人大研究》2010 年第5期。不仅如此，学界对人大组织制度特别是立法组织的研究也比较匮乏。目前，对中国立法体制的研究主要集中于“怎么做”，较少有论著涉及是否应当和如何进行改革。在中国知网搜索“法制工作委员会”“法工委”“立法工作者”等关键词，只能发现少量宣传报道性的文献。总体来讲，我国学界研究行政组织、政府机构改革的论著较多，但是研究人大组织、立法组织改革的鲜见，此领域实属法学研究中的“冷门”。2基于上述考虑，笔者近年来曾从功能结构和法律规范的角度，研究全国人大常委会法制工作委员会这个立法组织。参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，载《政治与法律》2014年第4期。关于全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）的职能定位，从成立以来就有不少争论。有学者把法工委称为“隐形立法者”，发挥着“小常委会”和“事实上立法引擎”的功能3参见卢群星：《隐性立法者——中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。。也有学者用“立法官僚化”来描述立法过程中立法权由权力机关（名义上的立法者）向其常设机构、专门委员会、工作机构（实质立法者）的转移现象，并分析实质立法者的行为逻辑遵循了“官僚理论”的基本原则（如专业性、科层化、封闭性）。4参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。重新公布的《立法法》（以下简称新《立法法》）修改内容多，立法制度和体制有一些变化。其中，如何看待和解释法工委通过新《立法法》扩权这一现象和事实，法律界同仁似乎尚未关注。

法工委是专门为全国人大常委会履行立法相关职能提供服务的工作机构。繁重的立法任务的确需要一个常设性机构做日常工作，此机构的设置实属人大代表兼职性5关于人大代表的构成、代表性和专职代表制改革的研究，参见褚宸舸等：《健全人大代表组织制度研究》，载《岳麓法学评论》（第9卷），中国检察出版社2015年版。和常委会会议非持续性的一种替代方案。事实上，改革开放近四十年来，我国社会主义法律体系能够形成如此规模，法工委的工作贡献有目共睹。根据《宪法》，国家立法权属于全国人大及其常委会，即立法是全国人大常委会的法定职权之一。但是，此职权要通过法工委履行相应职能来实现。因为人大代表的任期有限，绝大多数代表也没有法律专业背景；而法工委工作人员一般长期稳定、专业性强、流动性小。职是之故，在国家立法工作领域，有“权”的是全国人大及其常委会，有“能”的是法工委。如果借用行政法理论，全国人大及其常委会和法工委的角色关系，有些类似行政主体和行为主体的关系。

法工委这种职能状况，过去一直是靠隐藏在法律之后的“工作”规则实现的。蔡定剑曾指出：“由于没有实行修正案的方式和逐条表决的方式由委员们来决定怎么修改，而是由法制工作机构（即法工委——引者注）根据大家发表的意见来决定吸取哪些意见，不吸取哪些意见。这样实际上使法律议案的具体修改，最终由领导掌握”。6蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。但是，在新《立法法》中，法工委的职能变成了法定的职权，从“幕后”走向“前台”。新《立法法》这种规定是否有悖于法工委的职能定位？是否符合人大制度的基本原理？7对此，我最早曾在主持2012年司法部课题“健全国家权力机关组织制度问题研究”（课题编号：12SFB4006，2014年9月被批准结项）的研究报告中提及。2014年年初，在西北政法大学召开的一次内部《立法法》修改征求意见会上，我也简要提出。2015年“两会”召开前夕，我曾投稿《法制日报》，千字小文被报社内参部采用（未公开发表）。参见褚宸舸：《〈立法法〉修改中全国人大常委会法工委扩权的利与弊》，载《法治参考》（第332期）2015年3月15日。故本文不揣浅薄抛砖引玉，求教于方家。

二、法工委的机构属性和职能

关于法工委的机构属性，学界表述不同，认识上有分歧。蔡定剑认为：“法制工作委员会实际上更属于办事机关类型的机构。”同时又认为“是人大常委会的工作机构。”8蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第237、476页。刘政等将法工委定义为“承担常委会立法等方面的工作机构”。9刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第311页。尹中卿则将法工委归入“全国人大助理机构”，属于“全国人大常委会的办事机构”。10尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第124页。周伟认为法工委属于“办事机构”，是隶属于常委会的“工作机构”和法律委员会的“立法工作机构”，并与“各专门委员会保持着一种类似于相同性质与地位的复杂关系”。11周伟：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第174、283页。综上，法工委的机构属性有“工作机构”和“办事机构”两种主要表述。

“工作机构”和“办事机构”都是我国法律规范中使用的概念。如《全国人大组织法》第21条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这里所谓的“办事机构”主要是指全国人大常委会办公厅，因为办公厅的主要职责包含“组织办理全国人大代表提出的建议、批评和意见，办理全国人大代表的来信，接待全国人大代表的来访。”12尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第123页。“有关机关、组织”则主要指的是办公厅下属部门和法工委，其中法工委负责答复与法制工作有关的问题。因此，将法工委定性为“办事机构”是不准确的，应该表述为“工作机构”。“工作机构可以认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以，它本质上又是一种服务机构。办事机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，包括为职能机构服务和为工作机构服务。……工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”13蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第476页。

关于法工委的职能，全国人大常委会的官方网站“中国人大网”有权威表述。14参见《全国人大常委会的办事机构和工作机构》，载http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2016年4月28日最后访问。据此，可以把法工委的职能分为三类：

第一，立法辅助职能。这是指在立法过程中，法工委受委员长会议委托，拟订有关法律方面的议案草案，以及为全国人大和全国人大常委会审议法律草案服务，对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议，并在法律草案交付表决前，负责法律用语的规范和文字方面的工作。

第二，立法后职能。这是因立法辅助职能附带产生的职能，如法工委对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究、答复，并报全国人大常委会备案；对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究，提出意见。

第三，法律研究职能。这是上述职能的附属性职能。这包括研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案；进行与人大工作有关的法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作；负责汇编、译审法律文献的有关工作。此外，还要办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他事项。

2007年2月,全国人大机关立法工作体制进行调整，调整方案指出：全国人大常委会法工委负责统筹立法工作全过程,履行规划、组织、协调、指导和服务等职能；规划是指负责拟定立法规划、立法计划；组织是指负责整个立法工作的组织工作；协调是指负责立法工作部门之间的协调；指导是指要在统一国家法制、统一立法技术规范上履行指导职责；服务是指为全国人大和全国人大常委会的立法工作提供服务。15参见阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版。

三、法工委通过新《立法法》扩权的宪法问题

在新《立法法》中，并未直接提到全国人大常委会法工委的名称，而是代之以“常委会工作机构”这样的表述。全国人大常委会工作机构，包括办公厅、法工委、预算工作委员会、代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会。我国法律规范中，“常委会工作机构”在哪些地方专指法工委，在哪些地方是统称或指其他机构，要结合法律规范的具体语境。因为和立法直接相关的常委会工作机构就是法工委。如《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”这里“常务委员会工作机构”显然是指法工委。所以，可以把《立法法》中“常委会工作机构”理解为具体指向法工委。新《立法法》中法工委的扩权主要反映在以下环节：

第一，明确规定编制立法规划、拟订年度立法计划并按照全国人大常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划落实的职权（第52条）。旨在加强全国人大常委会对立法工作的组织协调，充分发挥人大常委会在立法工作中的主导作用。

农产品生产过程中，容易出现意外情况，包括人为因素和自然环境因素等。农业生产者可以通过互联网查询相关规避风险的方法，和其他农户交流生产技术，来减少生产过程中的风险。收获时期，农业生产者可以在互联网上了解各地农产品供需信息，制定销售规模和产品定价，优化资源要素配置。

第二，健全起草机制，打破以往行政部门主导法律草案起草的惯例，明确规定法工委可以提前参与有关方面的法律草案起草工作。强调对涉及综合性、全局性、基础性等事项的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者法工委组织起草（第53条）。

第三，明确规定列入常务委员会会议议程的法律案，法工委应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人大代表等方面的意见，并向常委会报告论证情况。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和社会有关方面的意见，应当向全国人大常委会报告听证情况（第36条）。此外，为了更好发挥人大代表在立法中的作用，规定法工委应当通过多种形式征求全国人大代表的意见。进行立法调研时，可以邀请有关的全国人大代表参加（第16条）。

第四，确立法律案通过前评估制度。拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，法工委可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明（第39条）。

第五，组织立法后评估的职权。可以对有关法律或者法律中有关规定组织开展立法后评估，评估情况应当向常委会提交报告（第63条）。

第六，实质性的参与违法审查工作的职权。《立法法》原第91条规定，可以向制定机关提出书面审查意见的主体是专门委员会，召开联合审查会议的主体是法律委员会与有关的专门委员会，接受制定机关反馈的主体是法律委员会和有关的专门委员会。法律委员会、有关的专门委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

新《立法法》第100条将法工委纳入上述主体，即法工委在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面研究意见；也可以参加联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者法工委反馈。法工委审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。法工委向制定机关提出研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。简言之，首先，当行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，法工委有权向制定机关提出书面研究意见。其次，法工委有权参加联合审查会议，向制定机关提出书面审查意见。再次，法工委有权要求制定机关在两个月内反馈是否修改。最后，法工委有权在行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的情况下，向委员长会议提出予以撤销的建议。

新《立法法》进一步规定法工委具有启动违法审查程序的职权。原《立法法》第90条（在新《立法法》中是第99条）曾规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”该条款已经确立法工委先行筛查的权力。“必要时”这类模糊性立法语言在并未明确规定审查形式和实质标准的情况下，赋予了法工委较大解释权空间。新《立法法》在该条中增加一款作为第3款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”实际赋予法工委可以对报送备案的规范性文件进行主动审查的职权。

如前所述，新《立法法》强化和扩大了法工委的职权，进一步增加了其在立法工作中的权重，特别是建立了一些新制度，这对建立常态性的科学立法、民主立法体制与机制，无疑有良好的促进作用。立法是人大及其常委会的重要职权，通过加强法工委的工作，人大立法工作无疑增加了“内力”。

需要指出的是，上文所谓的“扩权”，其实一直都是法工委过去从事的工作，也是其工作职能之一。只不过以前没有用法律形式固定下来，这次通过《立法法》将以上实践做法予以法定化，实际是一种确认，如立法规划、计划的编制、立法前评估和立法后评估的实施。

党的十八届三中全会的《决定》提出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。……完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”这无疑要充分发挥人大内部立法辅助机构法工委的作用。新《立法法》在某种程度上就是落实十八届三中全会《决定》的规定，也吸收了以往人大系统和学界的建议。16如法律案通过前评估制度、立法后评估制度、提前介入的起草机制、编制立法规划和拟订年度立法计划、听取意见、建议意见反馈机制等，吸收了近十年来立法学和宪法学界的一些好的建议与意见。如立法参与制度，就旨在完善立法中的利益表达、协商和博弈，扩大普通民众参与面和加强专家参与深度。立法前后的评估制度是由省级地方人大的创新实践“倒逼”的，目前已经总结出一套比较规范的做法和评估指标体系。当然，这次《立法法》修改只是部分修改而非全面修改，很多地方值得推敲，也遗留了一些重要问题。

也许有人认为，《立法法》在后而《组织法》在前，根据“新法优于旧法”的原理，《立法法》修改、变通《组织法》的内容，是可以赋予法工委实质性的违宪审查权的。但是，这种解释并不符合我国宪法的规范原理。

根据《宪法》第2、3、62、67条的规定，可以认为，违宪审查权只能是由人民选举产生的人大代表组成的全国人大和全国人大常委会行使，这是人大制度和违宪审查制度的宪法依据和法理基础。按照《宪法》的上述规定，全国人大及其常委会的法定职权之一是监督宪法。实际工作中，全国人大该职权是通过以法律委员会为代表的专门委员会履行相应职能来实现的，而全国人大常委会的宪法监督职权则是通过法工委履行相应职能来实现的。但是，法工委作为内部工作机构借《立法法》将其职能外部化，变成法定职权，可能会有架空原本拥有法定职权的主体的危险。由于法规备案审查是由法工委内设机构运作的，以一个内部工作机构来替代民意代表机构的作用，再通过强化法规备案审查进一步将其行为合法化，最终有导致立法工作者而非人大代表实施违宪审查的危险后果，这非常值得警惕。

当然，可能会有学者提出，备案审查过程中，法工委可以出具“研究意见”，进行事前“筛查”等，事实上是法工委谦抑的表现。因为法工委从事的是程序性工作，出具“研究意见”而非“审查意见”，最后提出的建议能否得到委员长会议和常委会会议的认可，决定权并不在法工委。也可能有人指出，从工作层面上进行“草拟”和“协调”，最后通过权是委员长会议和常委会会议。但是，因为立法的专业化、封闭性特点，人大立法权的行使出现了明显的“下沉”趋势。有学者就指出，经由“全国人大→常委会→委员长会议→法工委”的转移路径，最终致使立法过程依赖于法工委的辅助。立法工作者凭借其法工委的制度平台，以及法律体系复杂化、精细化带来的技术立法倾向，借助法学发展带来的知识动力，迅速成为支配与替代人大代表的“实质立法者”。17参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。法工委为委员长会议和常委会会议的立法决策设定了“基本议程”和信息筛选，实际深刻影响了立法。

事实上，法工委在设立依据、机构属性、组成人员方面都与专门委员会存在巨大差异。首先，从设立依据来看。专门委员会的设立依据是《宪法》第70条的规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”而法工委的设立依据是《全国人民代表大会组织法》第28条的规定：“常务委员会可以根据需要设立工作委员会。”所以，法工委的宪法地位明显低于专门委员会。其次，从机构属性来看，专门委员会是权力机关的常设工作机关，属权力机关的内部机构，法工委则是全国人大常委会的辅助性工作机构。最后，从组成人员来看，专门委员会成员均为人大代表，法工委则不尽然，其工作人员绝大部分不具有全国人大代表身份，只有法工委主任等个别领导作为全国人大法律委员会副主任或委员，其身份是人大代表。

上述差异意味着法工委不能与专门委员会等量齐观，更不能与专门委员会一道行使实质的违宪审查权。法工委作为工作机构只有工作职能，如《立法法》所表述的“进行研究”的职能。全国人大常委会的工作委员会的研究意见不应产生法律效力，只有上升到专门委员会审议和确认之后，才会产生相应法律效力。所以，新《立法法》第100条将法工委意见外部化、公开化存在违宪的问题，可能会造成法工委作为一个职能主体代替常委会或专门委员会这样的职权主体。当然，“研究意见”为什么只能内部使用不能对外，为什么说“研究意见”会产生外部化和公开化的结果，“研究意见”和“审查意见”的区分究竟是什么，“研究意见”有没有强制的法律效力，这些问题交织在一起，值得更深入的探讨。

作为立法工作机构，法工委作为新《立法法》立法过程的实际操作者，这种扩权具有“自肥”的嫌疑。古今中外，议会或议员“自肥”的事例并不少见，因为按照“帕金森定律”(Parkinson’s Law)，官僚机构的一个必然逻辑就是要不断地扩充自己的权力与经费。有学者分析立法工作者与法工委（立法官僚机构）在立法过程中的权力运行状态，并基于此提出立法工作者“篡夺”立法权的政治正当性问题。为了保证立法权的民主性，对于立法官僚化的民主控制已经成为现实议题：应当逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力，限制立法官僚机构的决策范围。应当适当调适全国人大常委会与专门委员会、工作机构的关系，使后者成为真正的“立法幕僚机构”，而不是形成对于常委会的反向控制。18王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。

当然，法工委这个工作机构为什么会从幕后走向前台？不仅是制度演进的需要，更是代表兼职制度、法案表决制度、民主集中制度、人大会期制度等带来的必然结果。如果从更宏观的视野看，全国人大常委会设立党组，对立法体制、立法程序都有实质性影响，也在一定程度上塑造着法工委的职能和定位。为了贯彻落实好党的十八届三中全会决定和十八届四中全会决定对立法工作提出的新任务、新要求，2015年6月全国人大常委会党组首次以报请党中央批准的方式调整立法规划，对十二届全国人大常委会立法规划进行了调整，这次调整后，法工委今后的立法工作将更繁重。

四、法工委及其内设机构深化改革的建议

全国人大及其常委会作为我国国家机构之一，在改革中存在“路径依赖”。19即一旦进入某一制度设定的“路径”（不论其是好是坏），就可能对此路径产生依赖，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并难以走出现有制度的窠臼。十八届三中、四中全会决定关于人大制度改革方面的表述，尚未就人大组织机构的改革给予整体性的顶层设计。甚至和改革开放以来轰轰烈烈的七次政府机构改革相比较，人民代表大会制度的改革并不明朗。新《立法法》当然也未触及法工委的组织制度。

笔者建议，应将法工委职权严格限定于“辅助性”，合理配置好法工委的内设机构及其职能，建立科学和有效的工作机制。

第一，法工委不应该行使实质性的违宪审查职权，这方面应该自我谦抑和克制。但是，凭借其专业优势，法工委进行形式上（程序上）筛查或辅助全国人大常委会、专门委员会进行相关规范性文件的备案审查并无不妥，而且应进一步提高其法规备案审查能力建设，在编制、人员、经费、制度、考核上予以充分保障。建议在合适的时候，全国人大常委会设立与法工委独立、平行的法律法规备案审查工作委员会。将来如果全国人大内部设立专门的“宪法监督委员会”，法律法规备案审查工作委员会应脱离全国人大常委会，作为宪法监督委员会的下设工作机构。

从事备案审查工作的法工委法规备案审查室2004年时编制20余人，目前编制虽然有所增加，但具体仍然不详。从其承担的工作量来看，据十一届全国人大二次会议上的全国人大常委会工作报告披露，2008年度全国人大常委会收到的所有审查建议的件数为86件。2009年，我国近二十余年最大的一次法律清理中，共发现“需要废止和修改的法律共67件，其中建议废止的8件，建议修改的59件、141条”。20参见《直面中国法律体系中的“硬伤”20多年首次清理》，载http://news.xinhuanet.com/legal/2009-06/23/content_ 11593349.htm，2016年4月28日最后访问。2006年《监督法》实施之后，全国人大常委会依据该法对备案的司法解释实行了逐件审查。自2010年起，审查机关开始对行政法规实行逐件审查（约690多件)，而对于地方性法规，因为数量极为庞大（截至2012年年底已达9000件），只能采取重点审查的方式。自2008年到2012年，全国人大常委会共收到各类审查建议只有361件（其中以公民个人名义提出的有335件，占92.8%），每年平均仅数十件。21参见张鹏：《地方性法规的合法性审查研究》，中国政法大学2014 年博士学位论文，第24、34页。目前，法规备案审查的能力如何加强，尚待进一步的研究。

第二，使法工委在机构人员上独立于法律委员会，即改变两委共用工作机构的方式，以加强法工委对于其他专门委员会的服务职能，并进一步完善其机构设置。

作为立法起草的重要机构，法工委应在法律草案审议中对各专门委员会（包括法律委员会）提供服务。但是，事实上法工委基本成了法律委员会的专属机构，而其他专门委员会在法律草案审议工作中难以享受到法工委密切、便捷的协助，这使其他专门委员会在立法中本应发挥的作用大打折扣。基于20世纪90年代法工委的编制和人力资源，曾任全国人大常委会副委员长并长期负责法工委工作的王汉斌说：“法工委为专门委员会审议法律案服务，主要是提供有关法律草案的基本资料，反映有关法律草案的基本情况、主要问题和主要的不同意见，同时提供国外的有关法律规定。如果要承担八个专门委员会起草、审议法律草案的具体任务，法工委是承担不了的。”22王汉斌：《社会主义民主法制文集》，中国民主法制出版社2012年版。二十多年后，应该结合现有实际重新审视该问题。原全国人大常委会委员长李鹏就指出：“法律委要起综合作用，但也应充分发挥其他专门委员会的作用”。23李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》，新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第281页。“应更多地发挥专门委员会的作用，在法律衔接和文字方面要发挥法工委的作用。”24刘政、于友民、程湘清：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第647页。

法律委员会除了拥有各专门委员会的共同职能外，还要统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案。法工委与法律委员会在职能上有衔接，在工作内容上有交集，即法工委起草法律草案、法律委员会审议法律草案，同时针对审议过程中提出的问题，法工委也要拿出修改方案。两者既是立法程序上下游的关系，又是服务与被服务的关系。法工委在组织机构和人事上形成对法律委员会的事实服务关系。法工委的主任通常担任法律委员会的副主任。但是，作为立法起草的重要机构，法工委应在法律草案审议中对各专门委员会（包括法律委员会）提供服务。

另外，应该改革完善法工委内设机构设置。例如，法工委既设置厅局级的研究室，但同时下辖各室又设有处级的研究室，是否属于“叠床架屋”？又如，既存在研究室、法规备案审查室等四个侧重职能划分的科室，又存在刑法室、民法室等以专业领域划分的科室。各科室工作任务和人员配比是否平衡，也值得进一步研究。

*本文系陕西省教育厅2013年专项科学研究项目“国民大会制度研究——兼与人民代表大会制度之比较”（项目编号：2013JK0075）和2010年国家社科基金青年项目“全国人大常委会监督权行使机制研究”（项目编号：10CFX005）的阶段性成果。初稿提交浙江大学第三届“《宪法》释义与国家治理”学术研讨会交流，吸收了郑戈、石东坡、刘连泰、郑磊等教授，刘熊擎天博士的建议。我以前的研究生现任职于聊城法制办的李明恺协助搜集部分资料。感谢《中国法律评论》匿名评审人提出的修改意见。文中错漏由笔者负责。