以体制变革应对雾霾挑战

近来全国大范围地区困于雾霾，成为国内外舆论关注焦点。雾霾的成因和应对之策也再度成为热议的话题。在目前的舆论场中，关于雾霾的成因和应对之策，人们多从技术和监管层面入手进行探讨，比如能源结构、产业阶段和监管力度，而应对也主要指向提高能效，改善能源结构，调整产业结构，加大监管力度等等。当然，也有越来越多的声音认为在技术和监管层面之外，应该更多利用金融和财税杠杆来提供更多的激励让人们更积极有效地应对雾霾。

然而人们必须清醒地认识到，任何一种技术、监管和激励手段都是在一个特定的政经架构下发挥作用的。不考虑这个最大的外部性，而寄希望于通过相对中性的技术、监管和经济激励手段来有效防治雾霾是不现实的。

中央政府和有关部门防治雾霾的决心毋庸置疑。作为一个主要对上负责的行政体系，上级对于雾霾问题的重视为何没有转化为比较明显的落实效果呢？原因在于，对于一些地方政府和行政部门而言，其施政存在多重激励目标，在包括GDP增长、税收、就业、房价、维稳等一系列决定地方政府官员提拔升迁的绩效评估清单中，包括雾霾防治在内的环保，在排名上并不靠前，这就从根本上决定了一些地方政府和部门投入的力度和落实的效果。

肇始于上世纪80年代的经济分权和地方GDP“竞争”，以及以此为基础的官员升迁考核机制，曾极大地调动了地方政府发展经济的积极性。后来随着经济社会生活日趋繁杂，人们对各种公共产品的要求也日趋升级，地方官员的考核标准也日趋复杂，但GDP的增长始终是核心绩效标准。

进入21世纪以来，民众对环保要求日趋升高，中央也曾考虑通过引入绿色GDP等考核指标来引导地方政府转变经济增长方式，但终因各地所处发展阶段不同、资源禀赋和产业结构差异较大而难以“公平”度量作罢。这也是中央集权型行政体制面临的普遍难题，即必须以一个相对简化的能涵盖各地区最大公约数的考核标准来核定官员绩效。

这也是以经济增长为主要考核标准的评估体系难以被替换的主要原因，进而决定了从上到下的问责模式和监督体制难以从根本上有效应对雾霾挑战，除非把雾霾防治作为主要的考核指标，而这又会重蹈绿色GDP的考核困境。

这种考核困境不仅导致雾霾防治不力，也导致其他公共领域问题如食品安全等的应对同样面临投入不足和落实不力，更难以在公共事件爆发引发的阶段性运动式整改之外构建常态和长效应对机制。因此，如何适度引入从下到上的考核和问责模式，让地方官员面对更多来自民众的激励，去因地制宜解决其所治理地区面临的各种公共议题，实为提升雾霾防治绩效的关键所在。这也是在上一轮经济分权的体制变革红利发挥到尽头后，通过构建新型央地关系进而提供新的体制变革红利的关键所在。

当然，这种体制变革的推进和阶段性目标的达成不会一蹴而就。在此过程中人们不能“无为而治”，在继续探索技术和监管手段的同时，还应充分发挥媒体的监督作用，并大力提升与环保相关的法律的规范和惩戒效应，为此可适度引入公益诉讼机制。

此外，尽快构建覆盖面广且保障充足的社保体系，从而有效化解能源和产业结构调整过程中因职工分流所产生的维稳压力，也会为雾霾的防治提供不可或缺的助力。

有报道指出，此次华北地区跨年雾霾的产生，与近期煤炭钢铁等上游产品价格上涨引发的部分企业阶段性开工率反弹有关。这也提醒人们今后应更多以市场化手段为主来调控产能，避免出现因行政化限产导致人为稀缺，然后又集中生产，进而导致阶段性雾霾爆发。

与此同时，人们还应反思以中小城市为主的城市化战略。国内外的实践均表明，相对于中小城市在能耗等方面的分散和不经济，特大城市群和连绵城市带因其规模效应更有利于提高各种能效，进而更有利于防范雾霾的发生，而其对雾霾的应对也更能集中资源、更具性价比优势。

当然，特大城市群和连绵城市带间防治雾霾的协同效应，又取决于彼此能否真正去除行政藩篱，实现真正一体化发展，而非中心城市将高端人才和优质产业抓在手中，将所谓低端人群和产业疏解出去。如此一体化非但无法产生真正的协同效应，反而会因低端产业集中度的降低和外迁后防治资源投入不足导致雾霾防治效果的耗损，进而导致一损俱损的局面，使中心城市在雾霾困局中难以独善其身。防止这一局面，同样需要推进相应的体制变革。