新《预算法》对行政事业单位预算及财务管理的影响探析

董立

摘要：在依法治国的框架下，行政事业单位的预算及财务管理要依循国家的预算法来进行。我国新修订的《预算法》于2015年1月1日正式实行。新法立足于国家治理体系建设，进一步增强了部门预算编制的完整性、透明度和规范性，对于行政事业单位以预算管理为核心的财务管理工作有着重大意义，将显著提升行政事业单位预算及财务管理的精细化、科学化和规范化水平。

关键词：预算法 行政事业单位 预算及财务管理

2015年初实施的新《预算法》对行政事业单位的预算及财务管理工作提出了新的规定和标准。就当前实践来看，行政事业单位中的一些做法与新《预算法》要求之间仍有相当差距。因此，需要按照新《预算法》体现的精神和原则，对相关工作加以改善。

一、新《预算法》的修订背景及对行政事业单位的影响

原《预算法》实施于1995年初，随着我国市场经济的不断发展，原《预算法》中匹配于计划经济特点的部分已不适宜于当前时代。主要有预算原则的缺失、预算审批权限不够具体、预算编制口径不全面等问题，因而亟待修订。2014年出台了《预算法》的修正案，在确立全口径预算体系；明确公开透明的预算原则；建立跨年度的预算平衡机制；预算支出约束等方面作出了重大改进。

现代预算管理要成为“沉默的政府宪法”，关键在于不能随意增开政府收支的口子。新《预算法》推动行政事业单位进行全面的预算管理，通过取消预算外资金，将全部财政收支纳入政府预算之中。还提出了对预算调整事项的严格控制及跨年度平衡预算的理念。这就要求以“大预算”为基础，并对连续期间内政府收支行为做好预测与规划。同时，行政事业单位在财务管理上也应加以规范改进以适应新法的需要。

二、行政事业单位预算与财务管理的现状及分析

行政事业单位的预算与财务管理一直是社会关注的焦点。由于历史沿袭和制度构建等方面的原因，行政事业单位的预算管理还有不尽合规之处，财务管理上也存在诸多缺失。以下是其中几个常见的问题及分析：

（一）支出经济科目类别使用较随意

支出经济分类简单说就是对支出的具体经济构成进行分类，支出按经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。如果说功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么样去做”的问题，主要是反映每一笔钱具体是怎么花的，它是财政预算管理和经济分析的重要工具和手段。而一些行政事业单位的预算编制与执行过程中，有时会出现款级科目以下类别使用较为随意的现象，导致预算支出划分的混乱，不利于准确客观地反映经济信息。

（二）预算编制的严谨规范程度不足

作为行政事业单位预算执行的基础，预算编制需要在非常严谨认真的方式下来进行，然而，多数单位在实务中却难以完全做到。主要表现为：预算编制程序不够合理。在预算编制体系中，因时间约束与沟通上的障碍，编制程序通常较为简单。很多均是"二上二下"后即确定，一些预算项目及资金需求得不到科学论证和仔细推敲。预算收入的来源存在疑问。由于一些单位对于下年经营状况的把握不够，加之宏观经济的起伏变化，导致预算收入来源缺乏保障，并在预算执行时因来源不足而捉襟见肘。预算收支范围不够全面。一些行政事业单位没有将全部收支及之前年度的各项结余都考虑在预算编制之内。有的为了避免下年将结余资金纳入预算管理，利用虚列支出的方式转移预算结余；还有一些单位故意忽略下属单位上缴收入和国有资产有偿使用收入。这都对预算工作的全面性造成了不利影响。

（三）财务管理水平有待提升

当前行政事业单位的财务管理工作也往往存在以下不足：

对于支付票据的审核不够严密，尤其是对原始凭证审核把关不严。

大额支出项目的审核上集体讨论与联签制度还未完全执行到位，易带来风险隐患。

少数单位存在坐支和公款私存的现象。

对非税收入、上缴财政专户资金管控不够。

三、新《预算法》下的行政事业单位提升预算及财务管理的对策思考

（一）更新观念、健全制度，尽快适应新《预算法》的要求

首先，要加强学习和宣传新《预算法》，深入理解其精神实质，树立法治预算的观念，遵循国家财经纪律，营造良好的学法氛围和环境，使行政事业单位中的财会、审计人员都能深入了解新《预算法》的各项内容与要求。

其次，还要以深化改革为背景，全面落实新《预算法》的各项规章制度。诸如：财政转移支付制度、财政资金支付制度、政府综合财务报告制度等，增强相关配套规章制度的执行力度，使新《预算法》有条件贯彻到位。

（二）推动行政事业单位预算与财务管理的科学化、规范化、精细化

行政事业单位要在新《预算法》的规定下，强化自身的预算及财务管理，增强预算编制在执行中的约束力。具体可以从下列几个方面进行：

做好行政事业单位财务资金事项的预测与规划。应在深入调研的前提下，逐步构建科学合理的预算管理体系，以单位的实际要求为依据，拟定出与内部实际情况相契合的财务预算方案，并对需要强化管理的费用和项目，单独立项并采用逐级、分项预算等方式，实现对单位预算的精细控制和管理。

统一规范各级单位的预算管理工作。各部门下属单位要严格按照财政部门的统一要求，认真及时编制好本部门预算草案，上报主管局汇总，然后经财政部门审核，再送同级人大审议通过成为正式预算。整个年度预算编制与执行的管理工作都应在财政部门的统一指导和规范程序下完成。

建立实时动态的预算与财务数据管理系统。在行政事业单位中，诸多人财物要素都处于不断的变化之中，如：人员、工资、资产、债务等。为及时掌握状况，调整预算，有必要建立实时动态的预算及财务一体化的数据信息系统，并根据变化准确反映情况，更新数据。

注重预算编制的完整性。行政事业单位要以全面预算管理理念为核心，实行"三全"政策，即：全面覆盖、全额管理和全程控制。按完整性的要求进行预算编制，将所有收支纳入预算之中，彻底杜绝账外账和私设小金库的现象。

规范财务管理，严控预算执行。行政事业单位对基本支出要落实到项，避免超预算、超标准支出现象；对项目支出也要严格控制，杜绝虚设支出、多报少用等行为；对于虚报预算、擅自挪用资金等情形要追究相关人员的责任。以预算为标准，加强约束，按规执行。

加强预算绩效评价管理。要注重预算支出的绩效管理，并贯穿于预算活动的全程。重视绩效评价指标体系的建立与完善，在绩效目标的引领下，突出对效率和效益的评价。制定分层、分类的绩效评价指标，根据绩效评价结果的反馈，实施绩效奖惩和问责制度，强化绩效责任。

（三）完善优化行政事业单位的内控体系

增进员工的内控意识。通过举办内部控制专题培训等形式，对单位领导和职工进行培训和教育，增强员工对内部控制的接受程度和配合意识。

完善内部控制制度。把握内控重点，要将预算编制与执行、收入与费用支出列为内控的重点内容，落实好授权批准制度和不相容职务分离等制度并重视对财务工作准确规范性的监控与核查。

注重内部控制队伍建设。建立健全内部控制人员聘用、选拔机制，完善岗位责任制。定期对内控人员进行教育和业务培训，采用科学合理的考评办法，激励内控人员充分发挥好监督职能。

四、结束语

综上所述，新《预算法》的出台对我国行政事业单位的预算及财务管理提出了更高的要求。各单位应针对当前实务运作中存在的缺失与不足，在加强制度建设；严格财经纪律；完善内控制度等方面入手，进一步提高管理水平，规范工作方式，以适应我国公共财政改革的大势所趋。

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