充分发挥党内监督体系建设的对策研究

李 辉

充分发挥党内监督体系建设的对策研究

李 辉

于2016年10月27日召开的中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议并通过了《中国共产党党内监督条例》，习近平总书记就《条例(讨论稿)》向全会作了重要阐释和详尽说明。可以说，这是执政的中国共产党在传承党内监督优良传统的基础上又一次制度性的飞跃。

一、中国共产党在新中国成立以来对加强党内监督的不懈努力

毛泽东十分注重通过加强共产党员理想信念教育进行党内监督的治理，毛泽东不止一次地讲，“共产党的唯一任务就是团结全体人民，奋不顾身地向前战斗，为人民与民族谋利益，绝无任何私利可言”。毛泽东认为只有全党树立正确的理想信念，强化广大党员自身建设和能力水平，才能使党内监督做到有始有终。邓小平在1956年时就曾经指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督”。为了更加清晰表达这一思想，邓小平在1957年专门写了一篇文章《共产党要接受监督》，文中强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免、要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。邓小平结合当时中国的现实国情和国际风云变幻，高瞻远瞩地提出了以法律制度、党内民主、民主党派、道德信念以及人民群众为主体的社会主义监督体系，这一体系的出现，也正式标志着党内监督开始走向制度化轨道。在2000年1月的中纪委四次全体会议上，江泽民指出，由于党内监督管理体制和机制尚未完善，导致“越是高级干部越缺少有力的监督和管理。党内监督，尤其是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节”。胡锦涛也高度重视制度整合对党内监督的作用。党的十七大报告指出：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”中纪委向党的十七大报告中也提道：“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督等结合起来，拓宽监督渠道，增强监督合力。” 2009年9月召开的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中强调：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”十八大指出“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，同时强调 “牢牢掌握意识形态工作领导权和主动权，坚持正确导向，提高引导能力，壮大主流思想舆论”。可以说，在我国人民民主专政制度之下，以人民代表大会为权力机构的运行机制中，新中国成立以来，我们历任国家领导人无不以立足长远、以人民利益为己任的大局意识和使命担当建设着我国的党内监督制度体系。

二、党内监督体系建设与党要管党、从严治党的要求仍有差距

我们在为成绩欢欣鼓舞之时，仍需清醒地意识到该体系建设的不足之处，主要表现在：首先权力配置的科学性不够。我们的决策权、执行权、监督权在其内部尚未形成相互制约、彼此协调的良性互动，这就极易导致会因领导者个人能力与素质不同发生权力要么高度集中、要么过于分散的两种极端现象。其次，权力运行的监督力度不够。我国有纪检监督、党内监督、民主监督、舆论监督、审计监督等体系较为完整，覆盖领域较为全面的监督网络，但是令人遗憾的是这些监督机构和职能部门的相互协调配合缺乏制度上的保障。导致各自为政，难以发挥监督主体的集群效应。监督体系和权力运作之间因为信息的不对称，使得监督权威性不足和难以对滥权现象形成制约。对党风廉政责任制落实不够彻底，公民的有序参与未能形成常态，对执行权力者难以实时监控，所有这些都会造成监督难、难监督的结果。再次，制度执行力不强。西汉法学家恒宽说过，世不患无法，而患无必行之法。中国年纪最大的宪法，在实施的过程中尚不能真正发挥其限权、赋权、保权之功能，其他制度的执行情况可见一斑。再好的制度也需要人来执行，中国多年的人情社会、关系社会、熟人社会积习使得法律制度实施徘徊在情与法的抉择之中。如果有了制度而不去执行，那么再好的制度也只能是写在纸上、挂在墙上的摆设。制度是以执行为出发点和目标值的，在制度执行中不允许打折扣。所谓有令不行、有禁不止、枉法用权最后损害的是法律的尊严和制度的实效性。

三、充分发挥新闻媒体在从严治党过程中的舆论监督作用

所谓舆论监督是指新闻媒体运用舆论的独特力量，依据法定的程序和要求，帮助公众了解行政事务、社会事务、党的方针政策以及一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法治和社会生活共同准则方向运作一种社会行为。此次《条例》专设一节，通过法条33和34明确了舆论监督是十种监督制度之一，将其上升到党内法规层面，在党的发展史上尚属首次，足见其重要性。舆论监督对从严治党的作用主要体现在：

(一)及时准确灵活地发布信息，有效监督公权

无论是行政监督、司法监督、立法监督还是党内监督，程序合法的同时也需合理是监督主体行使监督权的必然要求，否则极有可能出现监督本身就违法违规问题，所以监督主体在行使监督权过程中必须秉承职权法定原则，确保程序无瑕疵，而追求程序的公平公正是以部分或全部牺牲效率为代价的，滞后性、被动性便是最明显的特征。而舆论监督由于其天生的及时快捷、广泛便利、直接性、零距离、抗干扰性强、立体直观、生动形象等要素存在，可以在第一时间主动地、前沿地对监督对象进行监督，如果不能及时发声，则必然导致整个社会主体降低对其工作的评价，这显然是任何一个新闻工作者都不愿看到的结果。甚至在有些舆论监督过程中，新闻媒体为其他法定监督主体及时提供了信息和线索，为其他监督主体及时启动调查程序和强制措施争取了有效的时间。

(二)扩大知情范围，有利于强化党员自律意识

在社会信息化的今天，社会群众可以通过多种渠道获取自己想要的信息，但是准确的、权威的、及时地获取方式仍然是新闻媒体。我们知道，社会公众无法在第一时间知晓权力运作的相关信息，而唯一能打破这一瓶颈的就是新闻媒体了。舆论监督通过职业的媒体机构和从业人员，专业进行信息收集，必然会极大地拓展普通公民的信息来源渠道，而正是基于媒体无所不在的监督作用，我们广大的党员特别是领导干部，始终会感觉到自己的一言一行时时刻刻处于舆论的监督之下，迫使其在灵魂深处牢固树立自重、自警、自励、自省的党性修养，使广大党员特别是领导干部在大起大落面前能保持正确的政治立场，在形形色色诱惑之下能筑牢思想道德防线，恬静地对待个人名利得失，始终以一个共产党员的标准履行自己的职责，敬畏法律、敬畏人民、敬畏组织、敬畏监督。

(三)有利于更好地发挥舆论监督的正向作用

《条例》第34条规定：“新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。”《中华人民共和国保密法》第27条规定：“报刊、图书、音像制品、电子出版物的编辑、出版、印制、发行，广播节目、电视节目、电影的制作和播放，互联网、移动通信网等公共信息网络及其他传媒的信息编辑、发布，应当遵守有关保密规定。”新闻媒体行使舆论监督权时必须是在坚持党的领导和恪守职业道德的基础上进行的，当然，按照保密法的规定，泄密是更加不被容许的行为。新闻舆论监督是属于一种自上而下的社会监督方式，应该更多将目光聚集在高级别的领导机关、领导干部及其政治生活上，当然这是需要勇气和相应的权利保障的。我们必须承认，虽然我国对新闻舆论监督管理比较严格和规范，但是，在激烈的市场竞争中，一些新闻媒体为追求所谓的轰动效应，片面蓄意夸大、断章取义、歪曲事实，甚至突破职业底线，同一些当事方联手炒作，制造假新闻，混淆视听。这虽然是个别现象，但同样严重损害了新闻媒体应有的传递信息、监督权力的公信力。此次《条例》在赋予媒体舆论监督权利的同时，也明确了其应尽义务，可以使新闻媒体真正发挥激浊扬清的正向作用。

(作者系中共黑龙江省委党校政治学教研部教授)