完善社会保险费征收体制研究

■文／汪泽英 武玉宁 张兴 李常印

完善社会保险费征收体制研究

■文／汪泽英 武玉宁 张兴 李常印

建立统一、规范的社会保险费征收体制是社会保险费按时、足额、高效征收的制度性和组织性保障，有利于促进社会保险基金收支平衡和制度平稳运行。当前，分立的征收体制不利于社会保险制度全覆盖、可持续发展和经办服务能力提升，也不符合《社会保险法》和党的十八届三中全会要求。为此，需要客观地分析社保费征收工作特点，比较社保部门征收和税务部门征收的优劣，结合未来经济社会改革和发展要求，提出完善我国社会保险费征收体制的思路和建议。

分立征收现状及其成因

目前我国各地区的社会保险费征收体制并不统一，从而形成不同的征收模式。概括起来主要有两类：一类是“社保征收模式”，即由社会保险经办机构负责征收社会保险费。另一类是“税务征收模式”，其又可以分为两种：一是“税务代征模式”，即社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收；二是“税务全责征收”，即税务部门负责包括缴费数额核定、征收在内的全部征收环节。从全国各地社会保险费征收格局来看，北京、天津、山西、吉林、上海、江西、山东、广西、四川、贵州、西藏、新疆、新疆生产建设兵团等省份（单位）实行社保征收模式，其余省份依险种或市县的不同，既有社保征收又有税务征收。其中，北京、天津、山西、上海、贵州、新疆、新疆生产建设兵团实现了五项城镇职工社会保险费统一征收，各险种由社保经办机构统一负责缴费基数核定和基金征收。分险种来看，企业养老保险社保征收省份与税务征收省份数量之比为15∶17，机关事业单位养老保险为25∶7，城乡居民养老保险为31∶1。参加企业养老保险的灵活就业人员已超过1/4，在一些税务征收地区此类人群也由社保机构负责征收。

分立的征收体制有其形成的历史原因。上世纪90年代，我国城镇企业职工基本养老保险覆盖范围由国有企业向集体企业和其他企业拓展。随着国有企业改革不断深化，企业职工下岗人数、内部退养人数、提前退休人数增加，城镇企业职工养老保险抚养比上升。同时受东南亚经济危机影响，部分国有和集体企业经营困难和破产，城镇企业职工基本养老保险基金支付压力加大，特别是在国有企业1997—1999年的三年改革攻坚脱困时期形势更加严峻。1998年中央提出“两个确保”的要求，各地养老金由“差额缴拨”转为“全额缴拨”，推行养老金社会化发放，保养老金发放、加强基金征缴的压力巨大。当时，社保经办机构不健全、经办力量薄弱、基础设施投入不足，征收的法律和行政手段不强；单位和职工参保意识缺乏，抵制和有意逃避参保缴费，有些企业将社会保险经办机构拒之门外，不配合参保缴费和执法检查；地方政府为确保养老金发放，减轻当地财政补贴养老保险基金的压力，将加强养老保险费征收作为政府工作“重中之重”，只根据养老保险费征收能力确定征收机构，无法顾及社会保险经办工作分离对养老保险工作带来的诸多不利影响。于是，一些地方开始尝试由税务部门征养老保险费，发挥税务部门当时比社会保险经办机构更为有利的条件：一是税务机构在城镇健全、经办力量强，在基层实行税务专管员制度，每一专管员“紧盯”几家单位，掌握企业经营状况、用工和工资信息等；二是《税法》授予强制征收、行政处罚和执法权，专管员对企业有较强的执法处罚力。税务征收社会保险费，克服了社会保险经办机构征收对企业信息不了解、执法力量不强、手段不足的困难，在征收上取得了一定的效果。随后由税务部门征收养老保险费的地区增多，在国内形成不同职能的两类机构并行征收社会保险费的局面，征缴体制由社保一个部门征收转向两部门共同征收。

为加强和规范社会保险费征收工作，国务院于1999年颁布实施《社会保险费征缴暂行条例》，除规定社会保险费征缴内容、险种、工作要求和处罚外，对征收机构特别规定如下：社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）征收。由此，社保经办机构和税务机构共同征收进入制度规定阶段。2002年以后，各地征收体制总体稳定，吉林、四川、贵阳、长沙等省、市曾经尝试过税务征收，但都因效果不佳，又改回社保征收。

两种征收体制比较

按理说，社会保障部门是社会保险政策制定和实施的主体，社保经办机构负责征收具有先天优势：一是熟悉各项社会保险政策和业务。社会保险业务专业性很强，历史遗留问题也很复杂，形成很多只有长期从业者才能准确把握并心领神会的“默会知识”，行业以外的人很难在短时间内弄明白。二是符合权责对应的要求。社会保障部门对社保基金收支平衡负有直接责任，为确保各项待遇及时足额兑现，社保经办机构会想方设法扩面参保和加强征收。三是有利于高效管理全民社会保险关系。社保经办管理服务的本质在于对社会保险关系的管理，贯穿于登记、审核、征收、待遇发放、服务等整个管理服务过程，征收只是其中一个环节。社保经办机构负责征收，能够保证信息流和资金流无缝衔接，有效维护参保人的社会保险权益。

不过，也有人主张由税务部门负责社会保险费征收，其理由主要有两点：一是税务部门征收有“刚性”，即可以对征费采取与征税同等的强制力；二是税务部门能够掌握参保企业和个人的财务信息，避免虚假申报。

那么社保征收与税务征收究竟孰优孰劣，应当坚持实践是检验真理的唯一标准，从实践中寻找答案。以下分别从征收的权威性（“刚性”）、信息优势、征收效率、征收成本等几个方面来进行比较。

比较一：征收“刚性”。

税务部门征税的“刚性”并不能自动移植到征收社会保险费当中来，因为没有相关法律授权。现实当中，税务部门无法用征税般的强制力来征收社会保险费。尽管部分企业和个人少缴社保费，税务部门也只能是提醒，即使在有员工举报企业违法行为后，税务部门也只能到法院起诉企业。

比较二：信息优势。

税务部门的传统优势在于掌握已经进行税务登记的企业和个体工商户的情况，对于没有申报企业所得税和个人所得税的企业和个人，税务部门也无能为力。如乌鲁木齐市，共有3万户企业，其中2.7万户都是小微企业，小微企业没有银行的对公账户。受人手限制，税务部门不可能逐一核查申报数据的真实性，只能挑选重点怀疑对象进行有限的核查。个税起征点以下收入的人群，虽然也要做无税申报，但申报的数据是否真实，税务部门无法准确核查。而且，就税务部门能够掌握情况的企业类型看，主要是具有一定经营规模的企业，对于小微企业的了解并不多。另外，从整个社会养老保险看，参加城乡居民养老保险的人数占总参保人口的七成，而税务部门在基层社区和农村都没有派驻机构，对这一庞大人群的信息更是无从掌握。若征收社保费，基本上没有动员组织缴费的能力。现实当中，采取税务征收的地区，多数拒绝接收城乡居民养老保险费的征收任务，有“挑肥拣瘦”之嫌。而经过多年的建设发展，社保经办机构已经在基层社区、乡村建立了数量庞大的社保事务所和乡村工作站，能够很好地胜任此项工作。

比较三：征收过程。

税务部门征收会由于割裂社会保险经办业务，导致部门之间协调困难，甚至产生纠纷和推诿。从部分省（市）产生的问题看，主要有以下四个方面：一是职责不清，负责缴费核定的社保经办机构不管征收，负责征收的地税部门不管缴费核定，有征收纠纷时，两部门相互推诿责任；二是社保经办机构管征收明细数，税务部门只管单位汇总数，税务部门无法准确掌握企业欠费情况，阻碍清欠管理工作顺利开展；三是扩面难，税务部门不管应征数来源，虽然通过税收管理户了解部分纳税户未按规定参保，也无法采取有效手段进行管理。四是在税务代征模式下，由于税务部门不负责核定基数，在代征社会保险费的时候，并不会自动与企业所得税和个人所得税缴费基数挂钩或比对。尽管税务部门掌握企业的状态，但并没有动力核定缴费基数、做到应收尽收，还存在社会保险费与税收孰先孰后的问题。

比较四：基金征收率。

从基金征收率来看，实际上实行社保征收的地区与实行税务征收的地区之间并无显著差异。即使在经济欠发达的新疆地区，在实行社保征收的情况下，征收率也在98%以上。可见社保征收模式完全能够承担基金征收的职能，与税务部门相比并不逊色；税务部门征收也并无明显优势。以上征收率还只是针对城镇企业职工而言的。若将城乡居民社会保险费也交由税务部门征收，税务部门的征收率会大幅下降。

比较五：征收成本。

征收成本有显性与隐性之分。显性成本，即看得见的财务成本；隐性成本，即由于环节增多、流程复杂而增加的沟通协调成本和内耗成本。就征收的财务成本看，税务部门征收可以得到财政给予的奖励性经费补贴（根据部分省份税务征收财政补贴情况，估算全国每年此项费用合计超过30亿元），而社保征收无此种补贴。就征收的隐性成本看，税务征收会产生如下成本：一是社保经办资源闲置成本。税务部门负责征收后，社保部门多年建设发展的社保经办网络系统不能“人尽其才，物尽其用”，造成资源浪费。二是沟通协调成本，表现在两个方面。其一，信息传输不畅。相对于从登记、征收、稽核到待遇支付都由社保经办机构一家管理服务而言，税务代征模式增加了部门间信息交换和对账等环节。由于“管待遇发放的不管征收，管征收的不管待遇发放”，再加上税务部门和社保部门的信息化水平、数据集中程度存在差距，导致两部门之间的数据交换不畅。即使数据到位率能够达到99%，但对于人口较多的省份而言，1%的数据滞留将涉及数万人的社保权益不能及时准确地记录。其二，行政协调成本增加。税务征收之后，税务、财政、社保机构三者之间形成环环相扣的关系，且自成体系，互相之间没有统属关系，三个部门之上又没有统一的领导或协调机构，一旦中间有一个环节发生梗阻，就会影响整个系统的正常运转，从而导致部门间协调工作量增大，一定程度上容易造成征收管理和基金管理脱节。

事实证明，税务征收既无“刚性”，又无信息优势,还会衍生出显性和隐性成本。如果说社会保险事业开展初期人员少、设备差、经办管理服务体系薄弱，当初部分地区是因为税务部门拥有自上而下覆盖全国的“金税”系统、参保群体以单位职工为主而委托税务部门代征社会保险费的话，那么经过20余年的建设发展，社会保障部门已经建设了一支专业化的经办管理队伍，形成了中央、省、市、县、乡五级经办管理服务体系，社保信息网络系统覆盖到乡村和街道，不仅可比肩税务系统甚至优势明显。如对于城乡居民基本养老保险、基本医疗保险而言，目前的税务系统鲜有覆盖，面对经营多年的自上而下延伸至村（社区）级的社会保险人员、业务及网络系统，税务部门处于劣势。由于参保主体由单位职工向个体灵活就业人员、城镇未就业居民拓展，由城镇向农村拓展，个体灵活就业人员、城镇未就业居民参保人数大幅增加，并且是部分险种参保主体，税务部门在农村缺乏健全的组织机构和人员队伍，不掌握个体灵活就业人员、城镇未就业居民信息，难以掌握专业性强的社会保险政策，其征收社会保险费的优势完全丧失。随着税务部门征缴社会保险费优势的丧失，以及两个部门经办带来的沟通协调和行政成本，部分地区又将过去的税务部门征收改为社会保险经办机构征收。但是，因为大多数由税务部门征缴社会保险费的地区为避免体制变动对工作造成影响，只好暂时选择维持原状。

如果站在国家全局利益而不是部门利益的高度来认识上述问题，由税务部门征收实际上加大了政府管理成本。由税务部门征收需要有专门的机构、人员、设备、信息网络系统来开展征收工作，而社保部门已有的机构、人员、设备、信息网络系统利用率降低，相当于增加了不必要的重复建设。如果把税务征收社保费所需的人员、经费补充给社保经办机构，社保部门的经办能力和积极性是不是可以极大提高呢？答案是不言而喻的。如果规定税务部门也不能因征收社保费而获得奖励性经费补贴，税务部门还有主动要求征收的积极性吗？如果社会保险待遇不能及时足额兑现，税务部门和社保部门“对簿公堂”，由此造成的政府信用损失、社会不满和法律责任，谁应该负责、谁又能够负得了责任呢？

征收面临新形势

“十三五”时期，我国社会保险事业发展进入一个全新的阶段。社保征收体制在国家行政体制改革、税制改革和社会保障制度不断完善的形势下面临一些新的发展机遇。

首先，国家宏观发展战略下的社会保险制度建设面临新的任务，要求进一步加强社会保险费征收工作，实现统一征收。其一，统一征收是全面建成小康社会，实现全民社保的必然要求。“十三五”规划明确提出实施全民参保计划，参保对象要扩大到所有人群，分立的征收体制难以有力地推进全民参保，更难以实现政务的统一与高效。而且由于我国社保政策比较复杂且在不断调整之中，加之历史遗留问题较多，税务征收很难做到与社保部门信息交流无障碍。只有实行社保经办机构统一征收，才能理顺各个环节，真正做到记录一生，服务一生和保障一生。其二，统一征收是建立更加公平更可持续社会保障制度的要求。党的十八大提出建立更加公平可持续的社会保障制度体系。在我国负责制定和执行社保政策的是人社部门，由其征收社保费，更能清楚行业、企业和参保职工及个人的缴费能力与缴费负担，从而适时适度地调整政策，也能够切实担负起维护基金收支平衡的责任，充分体现责权利的统一。

其次，推进服务型政府建设要求以高效、便民为目的，实行社保统一征收，简化经办服务流程。服务型政府建设是我国政府改革的一个重要方面，这要求政府部门不断创新服务方式，简化工作流程。社会保险费委托税务征收会增加经办环节和协调成本，不利于提高管理服务效率。因而，应尽快统一征收体制，保证核定、征收、待遇发放各环节的完整性和流畅性。

最后，互联网技术和电子金融发展为下一步开展社会保险费由社保部门征收带来极大的便利，而跨部门信息共享机制的建立，将使社保征收的效率进一步提高。通过银行批量扣缴和网上银行缴费已成为社保缴费的主要方式。如乌鲁木齐市社保经办机构与银行合作，每个月只需2—3个业务员用1—2天的时间，就可以委托银行完成2万家企业30多万人的社保缴费，效率非常高。即使是实行税务征收的地区，社保费征收也是通过银行扣缴实现的，而且由于增加了社保经办机构与税务部门之间、以及税务部门与银行之间的信息交换环节，反倒延长了缴费时间，降低了服务效率。

完善征收体制的思路和建议

完善社保征收体制应当尊重社会保险自身规律，理性选择，使之符合制度要求与未来发展趋势，最终有利于实现社会保险制度的自我平衡、自我发展。

基本思路：根据社会保险业务的内在要求和规律性，将社会保险费征收统一于社会保险业务经办工作中，完善征收业务和流程，实现征收与经办工作的统一和有机衔接；依据组织行为理论和社会保险事业发展要求，统一社会保险费征收体制，逐步实现社保经办机构统一征收社会保险费；完善相关社会保险费征收法规，为社会保险费征收工作提供法规保障；加强社会保险经办队伍、能力建设和经费保障，为社会保险费征收工作提供基础保障。

具体建议包括三个方面：

第一，统一征收管理体制，实现由社保经办机构统一征收社会保险费。具体推进步骤为：第一步，在国务院明确统一社会保险费征收体制之前，禁止地方政府变动和调整社会保险费征收主体。第二步，国务院适时统一社会保险费征收体制，根据“因事、因职能设部门、内设机构、岗位”的原则，明确人力资源和社会保障部门对社会保险工作统一管理和组织实施，由社保经办机构统一征收各项社会保险费，编制、工商、税务、银行等部门积极提供单位和人员变动信息、收入信息，促进社会保险费按时足额征收。第三步，条件成熟时，将社保经办机构统一征收以法律形式固定下来，以保障征收体制统一和稳定，为社会保险事业发展提供法治保障。

第二，完善征收业务流程和标准，实现征收与经办工作的统一和有机衔接。根据参保人员单位所有制结构、收入稳定性、电子金融发展、政府部门信息共享机制建设进程、公民守法诚信制度建设、电子政务和便民服务系统建设新进展、新特点，不断完善征收业务流程和标准，实现征收与经办工作的统一和有机衔接，政府部门间信息共享，让参保人少跑“路”，实现信息网上“跑”、资金银行“流”。为此，首先是在《社会保险法》框架下，从法律角度厘清社会保险行政部门、卫生行政部门、社保经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关职责范围，避免部门间纠纷和工作推诿。其次是根据《社会保险法》规定，并在相关条款内涵进一步明确的基础上，根据不同征收模式，合理确定社会保险费征收流程，实现征收工作各环节合理设置、分工明确、权责一致、有机衔接、高效便捷。对于税务部门全责和代征社会保险费的，在责任、分工明确的基础上，重点做好信息共享、传输、比对，加强信息系统建设，统一相关技术标准、实现数据动态实时传输和对接，加强联合办公，实现“一窗式”管理、“一站式”办公，加强业务学习和交流，建立部门协商机制和联系会议制度，及时解决工作中重点和难点问题。

第三，加强社保经办队伍、能力建设和经费保障，为社会保险费征收工作提供基础保障。《社会保险法》明确规定：“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。” “社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。”明确了政府在社会保险费征收乃至征收、经办管理工作的主体责任，应根据社会保险事业发展需要和业务增长量，合理确定人员编制、经费保障，加强队伍能力建设，避免社保经办机构出现由于政府投入不足而影响工作落实和推进的现象。■

作者单位：人社部社会保障研究所