两险合并实施可行

■文／安妮 周绿林 詹长春

两险合并实施可行

■文／安妮 周绿林 詹长春

《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》明确提出，将生育保险和职工基本医疗保险合并实施，并要求“完善生育保险政策，实行生育保险与职工基本医疗保险参保人员登记、缴费、管理、经办、信息系统统一”。总体要求是遵循保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本的总体思路，推进两项保险合并实施，通过整合两项保险基金及管理资源，强化基金共济能力，提升管理综合效能，降低管理运行成本。这既是经济发展和社会进步的需要，也是深化社会保险制度改革的需要，更是社会保险惠民程度提高的需要。

合并势在必行

将生育保险与职工基本医疗保险进行合并是建立更加公平可持续的社会保险制度的重要措施，使更多的育龄女性得到保障，两险合并势在必行。

生育保险覆盖范围较小，参保范围主要是城镇企业职工，没有所属企业单位的育龄女性无法享受到生育保险待遇，缺乏社会公平性。根据《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，截至2015年年末，全国范围内参加城镇职工医疗保险人数达28893万人，参加生育保险人数达17771万人，现有的职工基本医疗保险参保人数比生育保险参保人数多11122万人。这11122万城镇职工医保参保人员享受不到生育保险待遇，可见现行生育保险制度实施范围已不适应社会保险制度改革发展的需要。两险合并实行参保人员登记、缴费、管理、经办、信息系统统一，这种一体化整合管理有利于扩大生育保险覆盖面，使享受职工基本医疗保险的人群也可以享受到生育保险待遇，保障更多育龄女性的权益。

在全面二孩政策实施的背景下，生育保险将会对该政策的实施起到推动和保障的作用。但是仅靠现有的生育保险是不够的，在“五险”中参保人数少、覆盖面小、基金最少的生育保险，想要成为新人口政策的助力器，显得有些势单力薄。两险合并参保范围会扩大，缴费基数总额也将随之增加，将更加有力推动全面二孩政策的实施。

生育保险与职工基本医疗保险本身就存在交叉部分，且参保人报销程序复杂。生育保险与基本医疗保险经办机构分设，经办手续分两次办理，管理成本高又不利于规范管理。两险合并后这种问题就会得到解决，既降低了两险的管理成本又提高了办事效率，同时方便了参保人的费用报销。

合并优势与问题并存

生育保险和职工基本医疗保险作为两种独立存在运行的社会保险制度，就外部条件来说，两险合并有着国际经验可借鉴、社会支持度高等优势；就内部环境来说，在行政主管部门、统筹层次、缴费方式等方面有着一致性。

从外部环境来看，两险合并具有可行性表现在以下几方面。第一，两险合并不仅保障了参保人员的权益，而且减少就业歧视，容易得到社会的支持；第二，全国已有部分城市进行生育保险与职工基本医疗保险的整合，例如深圳市两险统一参保，分别确定征缴比率，基金分别立账，待遇分开支付等措施可以作为两险合并的参考；第三，纵观全球，实行生育保险立法的国家大多数都对疾病和生育保险实行统一管理，而那些生育保险制度建立较早，发展时期较长，同时又将生育保险与职工医疗保险整合实施的国家，对于我国生育保险与职工基本医疗保险的合并具有借鉴作用。

从内部环境来看，两险合并具有可行性表现在以下五个方面。第一，两险有着相同的行政主管部门，都是由人力资源和社会保障部管理，能够保障合并后政策的延续性和稳定性；第二，两险的统筹层次一致，都是地市级统筹，属地化管理；第三，两险参保对象的界定是一致的，都应包括所有城镇职工，这为两险的合并提供了便利条件；第四，两险的缴费方式均是按照职工工资总额的一定比例缴纳保费，有利于两险合并后的保费征缴；第五，两险在部分保障功能上具有一致性，医疗费可由生育引起也可由疾病引起，而生育保险与职工基本医疗保险均对医疗费进行保障。

虽然两险合并实施在内外部环境有着可行性，但也面临障碍。主要表现在三个方面。第一，2016年1月1日起实施的全面二孩政策，使我国出生人口在短时期内增加，给生育保险基金带来了一定的压力；第二，近年，在多种主观和客观因素的综合影响下，无论是疾病医疗费还是生育医疗费，都呈现出过快增长的趋势，两险合并后保障范围进一步扩大，这种惯性增长的倾向将会有增无减；第三，两险合并以后，由于覆盖人群进一步扩大，道德风险将会大大增加，这对管理提出了更高的要求。

筹资、支付、监管是重点

当前生育保险费是由用人单位承担，筹资渠道单一，考虑到新常态下企业减负和费用分担的需要，建议将合并后筹资渠道扩大为用人单位、个人、政府三方共同负担。同时根据职工基本医疗保险基金支出情况和生育待遇的需求，按照收支平衡的原则，建立职工基本医疗保险费率调整机制。

在待遇类型上，建议除支付已有的生育医疗费用和生育津贴之外，增加一次性营养补助或借鉴国外经验增加儿童津贴等待遇类型，推动全面二孩政策的实施。在待遇支付方式上，建议生育津贴由单位发放转变为社会化发放。

加强基金的监管也是两险合并后的重点工作内容，可以从加强目录管理、信息技术管理和财务制度管理等三个方面来着手。加强目录管理，可以通过编制药品目录、诊疗项目目录以及服务设施目录，明确界定基金的支付范围，从而控制不合理医疗费用支出；信息技术管理方面，要注重管理信息系统的建设和开发，充分利用其监督和管理功能，力争做到对违法违规行为的实时监督和管理；财务管理方面，要严格执行社会保险基金财务制度，在两险合并实施的统筹地区，不再单列生育保险基金收入，在职工基本医疗保险统筹基金待遇支出中设置生育待遇支出项目。同时探索健全的基金风险预警机制，坚持基金收支运行公开透明，加强内部控制，强化基金行政监督和社会监督，确保基金安全运行。■

作者单位：江苏大学管理学院