强制拆除违法建筑法律问题研究

张峥

强制拆除违法建筑问题在我国一直备受关注。从违法建筑的概念入手，通过对一些国家和地区关于违法建筑处理法律制度的考察，总结出对违法建筑的不同处理方式和处理程序。分析强制拆除违法建筑所需要注意的问题，并且结合实际情况提出避免盲目强制拆除违法建筑的法律建议。

一、违法建筑的界定

什么是违法建筑？首先要解决的是确定违法建筑的概念，对违法建筑的界定的关键在于解决违法建筑的构成要件问题，构成违法建筑的要素有：一是违法建筑必须是建筑物或者构筑物。二是违反国家相关法律法规，未办理相关行政审批手续或者超出行政许可范围的建筑物。三是不符合城乡整体规划，妨害社会公共利益。

违章建筑、违法建设、违法搭建是与违法建筑相关的概念，其区别在于：违法建设和违法搭建强调的是其违法行为，而违法建筑和违章建筑强调的是其违法行为对象。违法建设指的是一种建设行为，是违反相关程序法和实体法进行建设的行为。违法建设包含了违法搭建行为，违法搭建行为的违法程度轻于违法建设，是一种轻微的违法建设行为。

二、处理违法建筑的域外法考察

新加坡《建筑控制法》规定对违法建筑的监管是由多个部门联合进行，查处违法建筑的行政机关主要由建设局牵头，强制拆除违法建筑是处理违法建筑的最终措施。在新加坡，对违法建筑的处理会经过复杂的确认程序，会根据违法建筑的实际情况予以相应处理，以避免盲目强制拆除违法建筑的情况发生。

法国1943年颁布的《城市规划法》全面规定了法国在城市规划、违法建筑治理、建筑许可等方面的事项。在处理违法建筑和违建者方面，法国除了规定拆除违法建筑和恢复原状外，还引入了对违建者刑事处罚机制，以强硬的姿态治理违法建筑，表明了法国治理违法建筑的决心。

德国对建设行为进行管理和对违法建筑进行查处主要依据《联邦建筑法典》进行，处理违法建筑的主要特点便是对违法建筑的种类进行了划分，将违法建筑分为程序性违建和实质性违建两种情况，对于程序性违建，违建者在接受一定处罚后可以补办许可手续，使该程序违法建筑合法化。

澳门查处违法建筑的行政机关主要是土地工务运输局，建设行为需要得到工务运输局的行政许可方可进行。澳门对强制拆除违法建筑有例外规定，即采取必要方式在一定时间内使建筑物合法化则免于被拆除。这一做法很好地维护了公民的合法利益、维护了法律的权威、避免了不必要的资源浪费。

由此可见，以上国家和地区负责处理违法建筑的主管部门不尽相同，但都是为规范建筑行为和治理违法建筑服务的。处理违法建筑具有多元化方式，强制拆除违法建筑需要慎重，必须根据有关原则依照法定程序进行，我国处理违法建筑可以借鉴上述国家和地区的经验。

三、强制拆除违法建筑需要注意的问题

（一）需要符合行政强制法的规定

由于近年来，我国经济增长较快，城市发展也较快，国内土地价格和房屋价格不断上涨，违法建筑的数量也在不断地增加。为了遏制违法建筑泛滥的势头，《行政强制法》对强制拆除违法建筑问题作出了专门规定。《行政强制法》的颁布为强制拆除违法建筑问题找寻到了新的法律支撑。《行政强制法》的通过在维护公民、法人和其他组织的合法权益方面得到重要体现，有助于推动法治政府建设，确保行政机关能够依法行政，有助于监督行政强制权的行使。

（二）比例原则在拆除违法建筑中的运用

经过学界对行政法比例原则长期研究得出比例原则还包含着子项原则，按照学界通说，这三个子项原则分别是适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。盲目强制拆除违法建筑显然违反了适当性原则，拆除违法建筑的行政目的是为了实现建筑的安全性、符合城乡整体规划和治理城乡环境，盲目强制拆除违法建筑有可能造成冤假错案，反而不利于行政目的的实现，也违背了必要性原则的要求。狭义比例原则是要求行政主体在行政过程中需要进行利益权衡、趋利避害，两权相害取其轻很好的诠释了狭义比例原则，在处理允许补正手续后合法化的建筑时，如果盲目强制拆除，必然导致社会资源的浪费，显然得不偿失，也是违反比例原则的。

（三）社会公共资源的保护

违法建筑的修建会消耗大量的人力、物力和财力，这些人力、物力和财力都是宝贵的社会资源，将违法建筑不分类型盲目予以强制拆除将会造成社会公共资源的极大浪费。那些被强制拆除的违法建筑中或许包括了部分可以准正的违法建筑、部分可以缓拆的违法建筑、部分可以采用其他方式处理的违法建筑。尤其是那些符合实体法要求但缺少程序要件的违法建筑，完全可以补正手续使其合法化，盲目将其拆除必然会出现先拆后建浪费社会公共资源的情况。

（四）公民合法权益的保护

公民的财产权是宪法赋予公民的权利，公民有权保障自己的财产安全。违法建筑同样属于公民的财产。虽然违法建筑违反了相关程序法和实体法的规定，但是我们不可以否认违法建筑具有财产属性，公民修建违法建筑同样需要投入资金、技术和劳动等生产要素。盲目强拆会使作为公民财产的违法建筑化为乌有，这当然不利于保护公民的财产权。在对违法建筑进行强制拆除时，行政执法机关应当考虑强制拆除的必要性，避免对公民财产造成破坏。强制拆除违法建筑需要以保障公民的住宅权为前提，主要表现为两个方面：一是对违法建筑的强制拆除需要经过法院判决，履行必要的手续方可进行，不能直接侵犯公民的住宅；二是若被认定的违法建筑是公民唯一的、赖以生存的住宅，行政机关强制执行拆除违法建筑的前提是妥善解决公民居所问题。

（五）社会公平的维护

行政机关处理违法建筑需要进行仔细辨别和认定，不能一概而论，盲目强制拆除只会影响社会公平。譬如，在城市中严重违反城乡规划法、防洪法、环境保护法、土地管理法、港口法等实体法的违法建筑的处理方式不能和违反程序法规定的违法建筑一样。如若对这两类违法建筑都采用强制拆除的处理方式，那么肯定有损程序违法者的利益，对于程序违法者而言显然是不公平的，盲目强制拆除违法建筑将会造成这种不公平的扩大化。因此，行政机关在采用强制拆除方式时，应当考虑违法建筑的类型划分，对于违法程度严重且不能采用补救措施的违法建筑应采用强制拆除手段，但对于违法程度较轻且可以通过整改方式消除危害的违法建筑采用强制拆除措施需要慎重。

四、避免盲目强制拆除违法建筑的建议

（一）加强对建筑市场的监管

政府对建筑市场的监管是指建设行政主管部门对建筑市场和建筑活动依照相关法律进行的监督管理。监管的范围包括对建筑产品和服务、市场主体行为的监管及对交易规则的维护。行政执法部门加强对建筑市场的监管有助于遏制违法建筑的产生，脱离监管而产生违法建筑通常是危害性较大的违法建筑。行政执法部门根据违法建筑类型划分将容易区分哪些是可以强制拆除的违法建筑，为行政执法部门提供了一个可以判定的标准，提高行政执法机关处理违法建筑的效率，避免了部分违法建筑被盲目强制拆除。

（二）应建立违法建筑登记制度

不动产登记是指就土地及其定着物的所有权与他项权利的取得、丧失与变更，按照法定的程序记载于登记机构掌管的登记薄册，以备人们查阅。为违法建筑进行登记的意义在于：违法建筑也是公民财产，具体来说是公民的不动产，虽然违法建筑违反了法律的规定，但不可以否认其具备的财产属性。对违法建筑进行登记可以明确违法建筑的权属，便于行政执法机关对违法建筑进行管理，便于对违法建筑进行分类。行政执法机关可以根据时间、地点、违法程度、危害性的不同对违法建筑立即或者延缓采取各种处理办法。

（三）对违法建筑征收相关税费

对违法建筑征收相关税费是必要的。对于程序性违法建筑，可以征收较高的手续费使之合法化，这也是一种对程序性违法建筑的处罚方式。对可以准正的违法建筑同样可以采取缴纳高于正常标准的税费使之合法。但是，对违建人收取高额税费使其违法建筑合法化或者暂缓拆除必须具备一个前提条件，即只适用于危险性较低和违法程度较轻的违法建筑。

（四）强制拆除违法建筑应遵循相关程序

强制拆除违法建筑必须遵循法定程序，关于强制拆除违法建筑的程序，我国主要在城乡规划法、土地管理法和行政强制法中得以体现。主要包括以下具体程序：第一，对违法建筑进行确认。第二，负责勘察的行政工作人员需要向行政机关提交确认报告。第三，行政机关在向违法建筑当事人送达处理决定时应当告知当事人所承担的义务和所享有的权利。第四，违法建筑当事人可以就行政机关的行政处罚决定进行陈述和申辩。第五，当事人的陈述和申辩未能改变行政机关决定的，需要继续执行该行政决定。第六，为整个程序的补充说明，违法建筑当事人对于行政机关作出的限期拆除决定和强制拆除决定有权申请行政复议和提起行政诉讼，但是在复议期间和诉讼期间不终止对违法建筑的拆除。

（五）处理违法建筑的时间期限应当放宽

我国行政处罚法对处理违法建筑的时效作出了规定。以两年为时间期限，超过两年时效期限的则不再进行行政处罚。规定处理违法建筑的时效有利于违法建筑处理制度的完善，但是两年的时效期间不利于对违法建筑进行处理。鉴于处理违法建筑的复杂性和繁琐性，应当延长处理违法建筑的时效期间，以保证违法建筑在时效期间内得到处理。或者变更违法建筑时效期间的起算点，将起算点改为从发现违法建筑时起算较为合理，使行政机关能够拥有足够的时间处理违法建筑。

五、结语

强制拆除违法建筑作为行政执法机关处理违法建筑的最终手段应当慎用，行政执法机关在作出强制拆除决定时要根据违法建筑类型和具体情况进行考虑，作出适宜的处理决定。随着对强制拆除违法建筑相关问题的研究不断深入，将会进一步完善我国违法建筑处理制度，对中国特色社会主义法律体系的构建同样具有重要意义。

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作者单位：中共四川省自贡市委党校

责任编辑：胡 越